Anulare acte emise de autoritățile de reglementare. Sentința 605/2009. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
SENTINȚA CIVILĂ nr. 605/2009
Ședința publică de la 24 noiembrie 2009
Completul este constituit din:
PREȘEDINTE: Axente Irinel Andrei
GREFIER: - -
Pe rol, acțiunea în contencios administrativ formulată de în contradictoriu cu MINISTERUL T ȘI SPORTULUI având ca obiect anularea Ordinului nr. 582/24.04.2009.
La apelul nominal se prezintă apărătorul reclamantei, avocat.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Acțiunea este legal timbrată.
S-a prezentat referatul cauzei, după care, reprezentantul reclamantei declară că nu are alte cereri de formulat și nici excepții de invocat.
Curtea în urma deliberării, apreciază că la dosar există suficiente probe pentru justa soluționare a cauzei, închide faza probatorie și acordă cuvântul pentru concluzii în fond.
Reprezentantul reclamantei își menține poziția procesuală formulată în baza art. 2 și 8 din Legea nr. 554/2004, privind anularea ordinului, obligarea la plata daunelor morale 100.000 EUR și cheltuieli de judecată în valoare de 4760 lei reprezentând onorariu avocațial și taxe de timbru. Arată că prin Ordinul nr. 582/2009, funcția de conducere a fost desființată iar raportul de muncă și-a încetat efectele. OUG 37/2009 a fost declarată neconstituțională iar orice act emis în baza ei este nul. Mai arată că legea contenciosului administrativ, la art.9, reglementează posibilitatea anulării actelor emise în baza unei ordonanțe cu caracter normativ. Face referire la Decizia nr.606/2005 a Curții Constituționale cu privire la obligativitatea ca orice act să conțină niște elemente obligatorii, art. 20 și 44 din Constituție, art. 6 din Pactul Internațional cu privire la drepturile economice care garantează dreptul la muncă, jurisprudența CEDO cu privire la noțiunea "bun" care înglobează dreptul la salariu, art.60 alin.1 din Codul Muncii. Cu privire la obligarea pârâtului la plata daunelor morale se raportează la principiul de drept "restitutio in integrum" precizând că ulterior promovării procesului clienta sa a fost șicanată și în continuare au fost emise alte ordine de detașare și de suspendare ce au determinat alterarea stării de sănătate a reclamantei, fiind depuse la dosar ca dovadă certificatele medicale. Solicită să se constate suspendarea de drept a ordinului 1863/2009 care are același conținut cu ordinul 582/2009, cerere formulată în cadrul precizării de acțiune, în temei art.5 și 14 din Legea nr.554/2004,
CURTEA,
Prin acțiunea în contencios administrativ precizata ( 53) înregistrată la data de 15 iulie 2009, reclamanta a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul T si Sportului, solicitând anularea Ordinului 582/24.04.2009 care a avut la baza Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/22 aprilie 2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice si obligarea paratei la plata sumei de 100.000 Euro daune morale, cu cheltuieli de judecata.
În motivarea acțiunii reclamanta arată că, în fapt, prin ordinul 582/24.04.2009 care a avut la baza OUG37/2009 si art. 65 alin. 1 din Legea 53/2003, functia de conducere de Director a Directiei pentru Tineret si Sport a judetului M iar drept consecinta raportul de munca al reclamantei a incetat. In opinia reclamantei, actul atacat este nelegal si netemeinic intrucat din punct de vedere formal se impunea ca decizia sa cuprinda motivele care determina concedierea, precum si termenul in care poate fi contestata la instanta competenta, iar omisiunea acestor elemente se sanctioneaza cu nulitatea absoluta in conformitate cu dispozitiile Deciziei Curtii Constitutionale numarul 506/2005. In acest context, actul administrativ atacat nu poate fi verificat in drept sub aspectul mentionat mai sus, intrucat nu are o motivare in fapt, fiind incalcate in acest sens art. 20 din Constitutie prin raportare la art. 6 punctul 1 din Pactul International cu privire la drepturile economice, sociale si culturale care recunoaste si garanteaza dreptul la munca, precum si art. 44 din Constitutie referitor la dreptul de proprietate privata coroborat cu art. 1 din primul Protocol aditional la Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale prin care este consacrat si protejat dreptul de proprietate.
Mai mult, la data emiterii ordinului reclamanta se afla in concediu de odihna in conformitate cu actul medical depus in probatiune la dosar.
Desfiintarea locului de munca nu este nici macar efectiva, deoarece prin art. III alin. 3 din OUG 37/2009 se mentioneaza faptul ca serviciile publice deconcentrate ale ministerelor vor fi conduse de un director coordonator, situatie in care postul respectiv nu este desfiintat efectiv si atunci nu mai putem vorbi despre o cauza reala si serioasa. Cu alte cuvinte, desfiintarea efectiva impune eliminarea acestuia din organigrama precum si din statul de functii al unitatii, per a contrario, ocuparea postului respectiv de catre o alta persoana sub o alta titulatura dar pastrand aceleasi atributii nu reprezinta altceva decat o dovada a incalcarii contractului individual de munca precum si a dispozitiilor legale care confera protectie angajatului impotriva atitudinii discretionare abuzive a angajatorului. Raportul juridic dintre angajat si angajator referitor la actul administrativ din 1.10.2005 prin care petenta a fost numita in functia de director, precum si prezentul ordin atacat are o natura juridica complexa avand la baza un act administrativ in temeiul caruia s-a incheiat contractul de munca si deci sunt aplicabile dispozitiile Legii 188/1999 privind statutul functionarilor publici, facand trimitere in acest sens la dispozitiile art. 35 precum si la art. 100 din Legea 188/1999.
Nu in ultimul rand, in ceea ce priveste OUG37/2009 sunt aplicabile dispozitiile Curtii Constitutionale a Romaniei care s-a pronuntat cu privire la propunerea legislativa de modificare a Legii 188/1999 cu continut identic reiterat in cadrul OUG 37/2009, ca fiind neconstitutionala, fapt care implica perseverarea intr-o atitudine abuziva si nedemocratica.
In probatiune s-a solicitat administrarea probei cu inscrisuri, fiind depuse in acest sens: copia ordinului a carui anulare se cere ( 7), adresa nr. 510/24.04.2008 ( 8), copia certificatului medical (9-11) fisa postului (12-14), copia contractului individual de munca (15-17).
Printr-o precizare de actiune din data de 3.11.2009, reclamanta a solicitat obligarea paratului la plata sumei de 100.000 Ron echivalent in lei la data platii efective ( 53-54). In motivarea acestei precizari de actiune reclamanta a aratat ca spre deosebire de celelalte despagubiri civile care presupun un suport probator, in privinta daunelor morale nu se poate apela la probe materiale, judecatorul fiind singurul care in raport de consecintele suferite de catre partea vatamata va aprecia o anumita suma globala care sa compenseze prejudiciul moral cauzat. actului are un comportament total abuziv, in acest sens fiind depus in probatiune copia Ordinului 1444 din 7.09.2009 prin care Ministerul T si Sportului a dispus detasarea reclamantei, cu toate ca aceasta se afla in concediu medical. Afectiunile medicale de care suferea reclamanta au fost agravate de stresul provocat atat de revocarea din functie cat si de sicanele provocate de catre emitentul actului pretins abuziv.
Prin aceeasi precizare de actiune, reclamanta a solicitat instantei sa constate suspendarea de drept a unui nou ordin cu numarul 1863/19.10.2009, ordin care preia intocmai continutul ordinului atacat prin prezenta actiune introductiva de instanta care a fost suspendat prin sentinta civila nr. 299/16.06.2009 a Curtii de Apel Cluj, sentinta ramasa irevocabila prin respingerea recursului de catre Inalta C de Casatie si Justitie.
In probatiune s-a solicitat administrarea probei cu inscrisuri, fiind depuse in acest sens: copia sentintei civile nr. 299/16.06.2009 (55-59), certificat medical nr. 12 ( 60-65), plangere prealabila ( 66-67), copia ordinului 1862/19.10.2009 ( 68), copia ordinului 1444/7.09.2009 (69), copia ordinului 1823/18.10.2009 (70), copia unor articole din presa locala ( 71-109).
Examinând actele și lucrările dosarului Curtea reține următoarele:
Curtea reține că actul administrativ atacat în prezenta cauză a fost emis pentru executarea dispozițiilor art. III alin. 1 și alin. 11 din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice. Că este așa rezultă din mențiunile operate în formula introductivă a actului administrativ individual examinat unde se menționează, între altele, și acest temei legal. Insa cu privire la constitutionalitatea nr.OUG 37/2009, în întregul ei, s-a pronunțat jurisdicția de contencios constituțional prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 6 noiembrie 2009.
Astfel, Curtea Constituțională a constatat că egea pentru aprobarea <LLNK 12009 37180 301 0 46>Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătățire a activității administrației publice este neconstituțională.
Deși dispozitivul deciziei se referă exclusiv la Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009, în cuprinsul considerentelor deciziei Curtea Constituțională face o analiză exhaustivă și a constituționalității Ordonanței de urgență constatând că nu există nici un motiv care să o împiedice să-și extindă controlul cu privire la constituționalitatea acesteia.
În acest sens jurisdicția de contencios constituțional a statuat că,după aprobarea ordonanței de urgență de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naștere, însă, unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență. Ca atare, Curtea consideră că, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiile <LLNK 11991 0221 202 146 39>art. 146 lit. a) din Legea fundamentală.
Așa fiind, instanța de contencios constituțional a constatat că prin reglementările sale ordonanța de urgență a Guvernului afectează statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, reținându-se în plus că Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. 6 din Constituție.
Instanța de contencios constituțional a mai reținut căținând cont de existența viciului de neconstituționalitate extrinsecă evidențiat mai sus, constând în emiterea de către Guvern a unei ordonanțe de urgență într-un domeniu care, potrivit <LLNK 11991 0221 202 115 34>art. 115 alin. (6) din Constituție, este sustras competenței sale, Curtea constată că examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate a Legii pentru aprobarea <LLNK 12009 37180 301 0 46>Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 37/2009 nu mai este necesară.
De asemenea, Curtea Constituțională observat că,prin dispozițiile sale, <LLNK 12009 37180 301 0 45>Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 37/2009 exprimă o tendință de politizare a structurilor guvernamentale din unitățile administrativ-teritoriale, mai precis la nivelul județelor, și pune în discuție regimul constituțional și legal actual al funcției publice.
Din această perspectivă Curtea reține că actul administrativ individual emis în executarea și aplicarea unei dispoziții legale declarate neconforme cu Constituția înfrânge principiul legalității și drept urmare, este nelegal.
Aspectele legate de împrejurarea că OUG nr. 37/2009 au fost între timp abrogate de OUG nr. 105/2009 nu au nicio relevanță în prezenta cauză de vreme ce noul act normativ preia integral dispozițiile legale ale vechiului act normativ.
Este suficient să cităm integral pasajele relevante din conținutul deciziei instanței de contencios constituțional pentru a releva pertinența și justețea acestui punct de vedere. Astfel, cu referire la incidența OUG nr. 105/2009 Curtea Constituțională a reținut că:
în situația în care, prin legea supusă controlului înainte de promulgare se aprobă o ordonanță abrogată, nu se poate reține existența unui caz de inadmisibilitate ca urmare a faptului că s-ar exercita controlul de constituționalitate al unei legi ieșite din vigoare. Obiectul direct al controlului nu îl constituie constituționalitatea prevederilor ordonanței de urgență ieșite din vigoare, ci constituționalitatea legii de aprobare a acesteia, adică de validare a conținutului ei normativ prin actul de voință al Parlamentului.
Astfel cum a observat instanța de contencios constituțional prin decizia mai sus amintită, a decide altfel ar însemna să se admită ca o lege prin care s-a aprobat o ordonanță de urgență neconstituțională ieșită din vigoare să nu poată fi supusă controlului Curții Constituționale în vederea restabilirii ordinii de drept consacrate prin Legea fundamentală și, pe cale de consecință, că prevederile Constituției nu sunt obligatorii. Ținând seama de prevederile <LLNK 11991 0221 202 1 41>art. 1 alin. (5) din Constituția României, conform cărora "În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie", o asemenea soluție este absolut inacceptabilă.
In conditiile neconstitutionalitatii flagrante a dispozitiilor OUG37/2009, in opinia instantei actele administrative emise in vederea aplicarii acestui act normativ sunt lovite de nulitate, fiind bazate pe un temei legal neconstitutional.
Așa fiind, în temeiul art. 109 raportat la art. 106 din Legea nr. 188/1999 corelat cu art. 9 alin. 5 și 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 se va admite acțiunea reclamantei și ca o consecință se va dispune anularea actului administrativ atacat, ordinul 582/24.04.2009 prin care s-a dispus desfiintarea functiei de conducere de director al Directiei pentru Tineret a Judetului M si deasemenea s-a dispus incetarea raportului de munca al reclamantei la data expirarii termenului de preaviz, respectiv la data de 23.05.2009.
Împrejurarea că între timp autoritatea a desemnat o altă persoană în funcția publică nu poate fi opusă cu succes pentru a paraliza demersul reclamantei deoarece aceasta vizează același cadru normativ analizat de Curtea Constituțională în decizia sa de neconstituționalitate a nr.OUG 37/2009 și a legii de aprobare și care urmărește ca obiectiv zădărnicirea punerii în executare a hotărârii judecătorești.
Cu privire la precizarea de actiune depusa la dosarul cauzei in data de 3.11.2009, instanta apreciaza cererea de constatare a suspendarii de drept a Ordinului 1863/19.10.2009 ca fiind total neintemeiata. Astfel, conform art. 14 alin. 5 din Legea 554/2004,in ipoteza în care se emite un nou act administrativ cu același conținut ca și cel suspendat de către instanță, acesta este suspendat de drept. În acest caz nu este obligatorie plângerea prealabilă,
In cazul concret dedus judecatii ne aflam in prezenta ipotezei prevazute de catre textul enuntat. Astfel, la data de 16.06.2009 Curtea de Apel Cluja dispus ( 299/16.06.2009 55-59) cu caracter executoriu suspendarea efectelor actului administrativ a carui anulare se cere prin cererea de chemare in judecata dedusa judecatii in prezentul dosar, iar hotararea a ramas irevocabila prin respingerea recursului de catre Inalta C de Casatie si Justitie. Cu toate acestea, la data de 19.10.2009, acelasi parat Ministerul T si Sportului adopta un nou ordin cu numarul 1863, prin care dispune masuri identice cu cele adoptate prin ordinul anterior 582/24.04.2009 suspendat irevocabil de catre instanta. Astfel, prin ordinul 1863/19.10.2009 ( 68) se dispune deasemenea desfiintarea functiei de conducere de director la Directia Judeteana pentru Tineret M si incetarea raportului de munca al reclamantei la data expirarii termenului de preaviz. Singurul element de diferentiere intre cele doua ordine il constituie temeiul de drept, in conditiile in care primul ordin este motivat in drept pe dispozitiile OUG37/2009 iar al doilea ordin este motivat in drept pe dispozitiile OUG105/2009. Acest element de diferentiere nu poate argumenta ideea ca este vorba despre doua acte administrative cu continut si finalitate diferita, doarece masurile dispuse sunt identice, iar temeiul de drept diferit reprezinta un element de diferentiere pur formal.
In conditiile in care masurile dispuse sunt identice, textul art. 14 alin. 5 din Legea 554/2004 este pe deplin incident si adoptarea celui de al doilea ordin nu reprezinta altceva decat o dovada a dispretului fata de actul de justitie, situatie inacceptabila din partea unei autoritati publice intr-un stat de drept. Pentru a da eficienta textului enuntat si a releva abuzul autoritatii, instanta considera deopotriva admisibila si intemeiata cererea de constatare a suspendarii de drept a celui de al doilea act administrativ in baza textului enuntat.
Cu privire la daunele morale, prin precizarea de actiune depusa pentru termenul din data de 3.11.2009, reclamanta a majorat cuantumul acestora la suma de 100.000 Euro in echivalent lei. Cu privire la aceasta solicitare, instanta isi insuseste pe deplin argumentele reclamantei conform carora spre deosebire de celelalte despagubiri civile care presupun un suport probator, in privinta daunelor morale nu se poate apela la probe materiale, judecatorul fiind singurul care in raport de consecintele suferite de partea vatamata va aprecia o anumita suma globala care sa compenseze prejudiciul moral cauzat.
Pentru justa și corecta apreciere a prejudiciului moral instanta se rezuma să evidențieze câteva principii ce stau la baza stabilirii nivelului de despăgubire în astfel de situații și care mutatis mutandis pot fi reținute și în prezenta cauză corespunzător particularităților acesteia. Astfel, în literatura de specialitate unită cu practica judiciară pertinentă s-a reținut în ansamblu că indemnizația acordata pentru repararea prejudiciului moral trebuie sa reprezinte, in realitate, o reparare a acestuia, in sensul unei compensatii sau satisfactii compensatorii. Stabilirea cuantumului despagubirii pentru repararea daunelor morale include, în mod firesc, o doza mai sau mai M de arbitrar. Totusi, despagubirea trebuie raportata la prejudiciul moral suferit, la gravitatea, importanta si consecintele acesteia pentru persoana vatamata.
Aprecierea prejudiciului moral nu se rezuma la determinarea "pretului" suferintei fizice si psihice care sunt inestimabile, ci inseamna aprecierea multilaterala a tuturor consecintelor negative ale prejudiciului si a implicatiei acestuia pe toate planurile vietii sociale ale persoanei vatamate. Trebuie să se aprecieze ce a pierdut persoana vatamata pe plan fizic, psihic, social, profesional si familial din ceea ce ar insemna o viata normala, linistita si fericita pentru aceasta in momentul respectiv, dar si in viitor in societatea respectiva. Se face, deci, o apreciere a prejudiciului moral si apoi, in raport cu acesta, se stabileste indemnizatia.
Raportat la cazul concret dedus judecatii, instanta apreciaza faptul ca intr-adevar, prin emiterea ordinului anulat conform dispozitivului prezentei sentinte a fost vatamat grav dreptul la munca al reclamantei, cauzandu-i-se prejudicii de ordin moral prin popularizarea in presa locala a acestui eveniment nefericit pentru parcursul profesional. Reclamantei i-au fost afectate astfel onoarea, prestigiul si demnitatea ocrotite de lege.
Mai mult, emitentul actului atacat a emis ulterior un alt act administrativ ( 69) prin care a dispus detasarea reclamantei in Judetul H pe o perioada de sase luni. In conditiile in care acest ordin de detasare nu cuprinde nici o argumentatie referitoare la necesitatea acestei modificari a locatiei in care reclamanta sa-si desfasoare activitatea la o Md istanta fata de localitatea de domiciliu, in opinia instantei masura dispusa are un evident caracter sicanator. In acest sens pledeaza si faptul ca la scurt timp ordinul de detasare a fost revocat de catre emitent (70) intr-o maniera tot atat de arbitrara si lipsita de orice motivatie, asa incat, rezulta faptul ca detasarea nu era motivata de vreun considerent legat de buna functionare a serviciului public.
Instanta retine in acest context ca delegarea sicanatorie pentru considerente care nu au legatura cu buna functionare a serviciului public a fost de natura sa produca un prejudiciu moral prin climatul tensionat astfel provocat si temerea ca reclamanta va fi nevoita sa paraseasca localitatea de domiciliu si mediul in care si-a derulat activitatea profesionala si viata privata. La stabilirea cuantumului daunelor morale se va avea in vedere insa in vedere faptul ca detasarea nu a fost efectiva fiind revocata la scurt timp, asa incat reclamanta nu a parasit nici macar o zi localitatea de domiciliu.
Cu privire la problemele medicale cauzate sau agravate de actul administrativ atacat, instanta retine ca nu se poate stabili un raport de cauzalitate cert intre emiterea actului administrativ, disconfortul psihic produs si afectiunea invocata: lombosciatica discogena (11, 60). Mai mult, afectiunile medicale provoaca in primul rand un prejudiciu material (a carui reparare nu a fost solicitata de catre reclamanta) si doar subsecvent un prejudiciu moral, in conditiile in care se poate stabili un raport de cauzalitate cert intre fapta ilicita (actul administrativ nelegal in cazul analizat) si prejudiciul cauzat. In opinia instantei, in cazul concret dedus judecatii acest raport de cauzalitate nu este probat si mai mult, lipsesc orice elemente concrete din care instanta sa stabileasca raportul de cauzalitate prin aplicarea unei prezumtii simple.
In concluzie, instanta retine ca maniera in care emitentul actului a procedat a creat un prejudiciu moral, insa cuantumul sumei solicitate cu acest titlu de catre reclamanta este total nerealist (100.000 Euro in echivalent lei) si acordarea sa ar avea ca finalitate imbogatirea fara justa cauza a reclamantei. Aplicand criteriile anterior enuntate instanta apreciaza ca justa reparare a prejudiciului se poate realiza intr-o maniera satisfacatoare prin obligarea paratului emitent al actului la plata sumei de 3000 Ron cu titlul de daune morale. Trebuie precizat in acest context faptul ca anularea actului administrativ urmata de repunerea reclamantei in functia publica din care a fost inlaturata ofera inclusiv o satisfactie de ordin moral care contribuie la repararea aceluiasi prejudiciu.
In baza art. 274 alin. 1. instanta va obliga paratul la plata sumei de 4.764 RON cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat, taxa de timbru și timbru judiciar ( 51).
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite în parte cererea de chemare în judecată precizată introdusă de către reclamanta, cu domiciliul procesual ales in B M, Bulevardul, nr. 10,. 71, jud. M, împotriva pârâtului Ministerul T si Sportului, cu sediul in B,-, sector 2 și în consecință:
Dispune anularea ordinului nr. 582/24.04.2009 emis de către Ministerul T si Sportului prin Ministrul.
Constată suspendarea de drept a Ordinului 1863/19.10.2009 emis de catre Ministerul T si Sportului prin Ministrul.
Obligă pârâtul la plata sumei de 3000 RON daune morale in favoarea reclamantei.
Obligă pârâtul la plata sumei de 4764 RON cheltuieli de judecată reprezentând onorariu avocat, taxa de timbru și timbru judiciar.
Cu recurs în termen de 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședința publică azi 24.11.2009
PREȘEDINTE, GREFIER,
Red.
5 ex/4.01.2010
Președinte:Axente Irinel AndreiJudecători:Axente Irinel Andrei
