Litigii curtea de conturi (legea nr.94/1992). Decizia 1533/2009. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMANIA
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA OPERATOR 2928
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR--03.06.2009
DECIZIA CIVILĂ NR. 1533
Ședința publică din 3 decembrie 2009
PREȘEDINTE: Maria Belicariu
JUDECĂTOR 2: Răzvan Pătru
JUDECĂTOR 3: Diana Duma
GREFIER: - -
S-a luat în examinare recursul formulat de pârâții recurenți și împotriva sentinței civile nr. 224/29.03.2009 pronunțată de Tribunalul C-S în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanții intimați Curtea de Conturi a României, Camera de Conturi C-S - Direcția de Control Financiar Ulterior Reșița și Comuna prin Primar, având ca obiect litigii Curtea de Conturi.
dezbaterilor și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 19 noiembrie, 26 noiembrie și apoi pentru astăzi, care face parte integrantă din prezenta decizie.
CURTEA
Deliberând asupra recursului de față, constată următoarele:
Prin încheierea nr. 48/14.10.2008, reclamanta Curtea de Conturi a României - Camera de Conturi C - S - Direcția de Control Financiar Ulterior a sesizat Tribunalul C-S în dosar nr-, în vederea stabilirii răspunderii civile a pârâților și pentru prejudiciul cauzat bugetului local al Comunei în cuantum total de 28.910 lei.
Prin sentința civilă nr. 224/29.03.2009, Tribunalul C-S a admis încheierea nr.48/27.11.2008 a Curții de Conturi a României Camera de Conturi C-S- Direcția de Control Financiar Ulterior și reclamanta Comuna prin Primar, în contradictoriu cu pârâții și, și în consecință:
A constatat produs bugetului comunei, jud. C-S un prejudiciu total de 25.640 lei și un prejudiciu total de 3.270 lei, pentru care răspund în solidar pârâții și.
În motivarea hotărârii atacate se reține în esență următoarele:
În contractul colectiv de muncă înregistrat sub nr. 1475/05.05.2006 la C-S, încheiat între Primăria comunei, în calitate de angajator,pe de o parte, și salariații ( funcționarii publici și personalul contractual) din cadrul aparatul propriu al autorității administrației publice locale, reprezentați de Sindicatul, s-a prevăzut la art. 20 acordarea către salariați a sumei de 200 lei net lunar, "pentru menținerea sănătății, securității muncii și asigurarea protecției salarității" și pentru "refacerea capacității de muncă".
Tribunalul a apreciat că plățile efectuate în anul 2007, în baza art. 20 din contractul/acord colectiv de muncă, sunt nelegale, pentru următoarele considerente:
Contractul colectiv de muncă, încheiat între reprezentantul salariaților bugetari și angajatorul acestora are un regim juridic special, determinat atât de situația personalului bugetar, cât și de situația specială a veniturilor din care se face plata drepturilor salariale sau asimilate acestora. Astfel, cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. În acest sens sunt și dispozițiile art. 137 alin. 1 din Constituție, care prevăd că formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ - teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege. Ca atare, se impune ca și drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere și care nu pot fi acordate/modificate prin convenții colective.
În acest sens, salarizarea funcționarilor publici pe anul 2007 este reglementată de OG nr. 6/2007, iar a personalului contractual de OUG nr. 24/2000, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit dispozițiilor art. 12 al 1 din Legea nr. 160/1996, contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Cum drepturile salariale ale personalului contractual din unitățile bugetare sunt stabilite prin dispoziții legale, nu se putea negocia de către părți acordarea sumei de 200 lei lunar, reprezentând drepturi "pentru menținerea sănătății, securității muncii și asigurarea protecției salarității".
În ceea ce îi privește funcționarii publici, potrivit dispozițiilor art. 72 al 1 din Legea nr. 188/1999,autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, care sa cuprindă numai măsuri referitoare la:
a) constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de munca;
b) sănătatea și securitatea în munca;
c) programul zilnic de lucru;
d) perfecționarea profesională;
e) alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.
Așadar, nici funcționarii publici nu pot negocia prin acordurile încheiate clauze referitoare la acordarea de drepturi salariale, acestea fiind strict determinate de lege.
Susținerea pârâților cum că drepturile acordate nu sunt de natură salarială, este nefondată, având în vedere că sumele au caracter de continuitate, fiind acordate lunar și nu se circumscriu măsurilor de protecție a sănătății și securității în muncă la care se referă art. 72 din Legea nr. 188/1999.
Faptul că nu există sesizarea F referitor la nelegalitatea unor clauze ale contractului/acord colectiv nu este de natură să exonereze pe pârâți de răspundere.
De asemenea, s-au acordat de către pârâți drepturi constând în spor de condiții nocive, în baza dispozițiilor 22 din contractul/acord colectiv de muncă, potrivit cărora "salariații beneficiază de un spor pentru condiții nocive/loc de muncă(calculator,m arhivă,xerox) în cuantum de 10% din salariul minim brut la nivel de unitate, în condițiile legii".
Acordarea acestor sume s-a făcut fără respectarea dispozițiilor legale.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 16 din OG nr. 6/2007, Sporul pentru condiții vătămătoare, de pana la 10% din salariul de baza, se acorda funcționarilor publici care își desfășoară activitatea in cadrul autorităților si instituțiilor publice in care funcționează instalații care generează electromagnetice de radiofrecvența produse de emițători pentru comunicații, instalații de microunde, instalații de curenți de înalta frecvență sau stații de bruiaj.
(2) Categoriile de funcționari publici, cuantumul sporului prevăzut la alin. (1) si condițiile de acordare se stabilesc, in limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea in cheltuielile de personal prevăzute in bugetul aprobat.
(3) Locurile de muncă pentru care se acordă sporul prevăzut la alin. (1) vor fi stabilite pe baza buletinelor de determinare emise de către autoritățile abilitate in acest sens.
Aceleași condiții de acordare a sporului pentru condiții vătămătoare de până la 10% din salariul de baza sunt prevăzute și pentru personalul contractul, în cuprinsul art. 14 din OG nr. 10/2007.
În cauză, pârâții au ordonat, respectiv avizat spre plată sumele reprezentând sporul pentru condiții nocive fără a exista buletinele de determinare emise de autoritățile abilitate în acest sens și fără a exista actul administrativ al ordonatorului principal de credite care să stabilească categoriile de salariați, cuantumul sporului si condițiile de acordare.
Instanța a reținut că pârâții au încălcat și dispozițiile art. 14 al 2, 3 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, care prevăd următoarele:
(2) Cheltuielile bugetare au destinație precisă și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi speciale și în legile bugetare anuale.
(3) Nici o cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajata și efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuială.
Prin plata nelegală a acestor drepturi, tribunalul a reținut că s-a cauzat bugetului local un prejudiciu efectiv în sumă de 22.700 lei, la care se adaugă dobânda de refinanțare și un prejudiciu efectiv de 2967 lei, la care se adaugă dobânda de refinanțare, iar răspunderea juridică pentru producerea acestei pagube revine pârâților și care au semnat contractul colectiv de muncă și care au ordonat, respectiv avizat de plată sumele reprezentând drepturile de 200 lei lunar pentru refacerea capacității de muncă și de 10% din salariu reprezentând spor condiții nocive.
Față de cele mai sus precizate, în baza dispozițiilor art. 71 alin. 2 din Legea nr. 94/1992, tribunalul a admis încheierea de sesizare a Curții de Conturi, a constatat că s-a adus bugetului com. un prejudiciu total de 28.910 lei, pentru care se fac răspunzători, în solidar, cei doi pârâți.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâții recurenți și, solicitând modificarea în tot a sentinței recurate, în sensul respingerii încheierii de sesizare formulate de Curtea de Conturi C-, în baza art. 304 pct. 9 Cod proc. Civ. cu cheltuieli de judecată.
În motivarea recursului se arată în esență, următoarele:
Potrivit Contractului Colectiv de Muncă Unic la Nivel Național pe anii 2007-2010 art. 3 alin. 2 "Contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor publice. Prin aceste contracte nu pot fi negociate clauze referitoare la drepturile a căror acordare și al căror cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale".
Deci și instituția avea dreptul să încheie contract colectiv de muncă.
Conform art. 41 alin. 5 din Contractul Colectiv de Muncă Unic la Nivel Național pe anii 2007-2010 "Prin contractul colectiv de munca la nivel de ramura, grupuri de unități si unități pot fi negociate si alte categorii de sporuri (spor de polare, spor pentru folosirea unei limbi străine daca aceasta nu este cuprinsa in obligatiile postului)".
Astfel, deoarece avea posibilitatea de a încheia contract colectiv de muncă si de a negocia și alte categorii de sporuri, aceste prevederi contractuale au fost înserate în Contractul colectiv de muncă în mod absolut legal deoarece ele nu sunt acordate doar prin contractul colectiv de muncă ci sunt stabilite prin dispoziții legale astfel:
Conform art. 37 alin. 2 lit. b din Contractul Colectiv de Muncă Unic la Nivel Național pe anii 2007-2010 "în scopul prevenirii și diminuării stresului la locul de muncă, angajatorul împreună cu semnatarii contractului colectiv de muncă vor depune eforturile necesare în vederea transpunerii la nivelul unității a standardelor de management pentru gestionarea stresului la locul de muncă astfel:. ) împreună cu sindicatele sau, după caz, cu reprezentanții salariaților, angajatorul va stabili un sistem de stimulente pentru ca salariații să fie motivați în îndeplinirea cât mai bună a sarcinilor de serviciu".
De asemenea, potrivit art. 20 din Legea 53/2003 Codul Muncii "în afara clauzelor generale prevăzute la art. 17, între părți pot fi negociate și cuprinse în contractul colectiv de muncă și alte clauze specifice, sunt considerate clauze specifice, fără ca enumerarea să fie limitativă: d) clauza de confidențialitate".
Prin analogie cu clauza de mobilitate și clauza de neconcurență (prevăzute de art. 21-23 și respectiv art. 25 din Legea 53/2003) unde se instituie în mod imperativ ca "Clauza de neconcurență își produce efectele numai dacă în cuprinsul contractului de muncă sunt prevăzute.cuantumul indemnizației de neconcurență lunară" și pentru clauza de confidențialitate, pentru ca aceasta să își producă efectele, este obligatoriu ca în cuprinsul contractului să fie menționat cuantumul indemnizației lunare.
Clauza de confidențialitate e prevăzută în Legea 53/2003 Codul Muncii la fel ca și celelalte clauze (clauza cu privire la formarea profesională, clauza de mobilitate și clauza de neconcurență) și ca atare, deoarece s-a stabilit o obligație în plus în sarcina angajatului, este o consecință firească să fie și remunerat în plus pentru acesta sarcină din rațiuni ce țin de plata muncii conform muncii prestate și sarcinilor impuse.
Ori, așa cum am arătat mai sus, sporul prevăzut la art. 20 din Contractul colectiv de muncă se referă întrutotul la "sănătatea și securitatea în muncă" și "perfecționarea profesională".("Drepturile speciale reprezintă acordarea unei părți din cheltuielile cu medicamente, tratamente medicale, reducerea stresului, hrană, motivarea personalului pentru asigurarea stabilității. confidențialității față de instituție").
Deci acest spor a fost acordat în deplină concordanță cu prevederile art. 72 din Legea 188/1999 Statutul funcționarilor publici.
Potrivit art. 36 alin 4 lit. a din Legea 215/2001 Legea administrației publice locale "în exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. 2 lit., consiliul local: a) aprobă, la propunerea primarului, bugetul local, virările de credite, modul de utilizare a rezervei bugetare și contul de încheiere a exercițiului bugetar" iar potrivit art. 45 alin. 2 din aceeași lege "se adoptă cu votul majorității consilierilor locali în funcție următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul".
Astfel, sumele plătite au fost prevăzute în bugetul Consiliului Local, la propunerea primarului, unde s-a aprobat în ședința din data de 21.01.2007, cu ocazia aprobării bugetului local pentru anul 2007 plata în vederea acordării drepturilor privind refacerea capacității de muncă pentru toți salariații (hotărâre depusă de noi în probațiune la dosarul de fond).
Mai mult decât atât, art. 24 din Legea 130/1996 privind contractul colectiv de muncă prevede că " Nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanța de judecată competentă, la cererea părții interesate".
Astfel, atâta timp cele două articole din Contractul colectiv de muncă nu au fost anulate, acestea își produc efectele, fiind perfect legale și urmând ca prevederile acestora să fie executate.
Acest lucru este confirmat și de prevederile sentinței nr. 361/24.03.2008 pronunțată de Tribunalul C-S în dosarul nr- unde se prevede că "Potrivit art. 10 al. 1 din contractul colectiv de muncă intervenit între părți și înregistrat la. C-S cu nr. 1475/05.05.2006, salariații beneficiază de 300 ron net pe trimestru pentru o ținută decentă și asigurarea unei imagini corespunzătoare în raport cu instituțiile cu care colaborează, iar art. 27 al. 1 din același contract prevede că salariații beneficiază de o primă de Paști în sumă de 150 ron net. urmare a respectării obligației ce-i incumbă potrivit art. 287 Codul Muncii, pretențiile reclamanților pentru perioada menționată se consideră întemeiate".
Deci, este mai mult decât evident că sporul prevăzut de art. 20 și 22 din Contractul colectiv de muncă a fost acordat în mod legal, el fiind prevăzut în dispoziții legale (Legea 53/2003 Codul Muncii și Contractul Colectiv de Muncă Unic la Nivel Național pe anii 2007-2010).
În ceea ce privește prejudiciul în sumă de 3.270 lei determinat de plata către salariații instituției în perioada ianuarie-decembrie a sporului pentru condiții nocive de muncă, face precizarea că acestea au fost acordate în baza art. 22 din contractul colectiv de muncă în condiții legale.
La dosar a depus întâmpinarea reclamanta intimată Curtea de Conturi a României, solicitând respingerea recursului formulat și menținerea hotărârii atacate, ca fiind temeinică și legală.
În motivarea întâmpinării se arată în urma controlului efectuat la Primăria comunei, Camera de Conturi C S, prin Raportul de control intermediar, întocmit ca urmare a verificării contului de execuție și a bilanțului contabil încheiat pe anul 2007, constatat unele abateri de la legalitate, constând în acordarea unor drepturi de natură salarială fără temei legal către salariații entității verificate.
În vederea valorificării constatărilor, completul constituit în cadrul Camerei de Conturi C S, constatând producerea unui prejudiciu în bugetul entității verificate, a sesizat Tribunalul C S, prin încheierea nr.48/27.11.2008, solicitând stabilirea răspunderii juridice în sarcina recurenților: și.
Referitor la motivul de recurs formulat de recurenți, conform căruia, acordarea drepturilor menționate anterior, are temei legal, respectiv. Contractul Colectiv de Muncă încheiat la nivelul entității verificate, înregistrat la Direcția și Protecției Sociale C S, arătă următoarele;
1.Principala problemă juridică pusă în speța de față este aceea a acordării de drepturi salariale de către o autoritate publică în afara cadrului legal.
De esența regimului juridic al drepturilor salariale ale personalului bugetar este faptul că ele se stabilesc exclusiv prin lege.
Este atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale, partea fixă și partea variabilă a salariului, cât și cuantumul acestuia.
Așa se explică faptul că toate reglementările care vizează statutul funcționarului public sau al personalului contractual (Legea nr. 188/1999 privindStatutul funcționarilor publici,Legea nr.53/2004.Codul Muncii,cu modificările și completările ulterioare. Legea nr. 130/1996 privindContractul Colectiv de Muncă,republicată cu modificările și completările ulterioare), prevăd pe de o parte natura legală a drepturilor salariale iar pe de altă parte interdicția ca prin contracte/acorduri de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului.
Așa se face că Guvernul a luat în discuție necesitatea adoptării unei legi privind sistemul unitar de salarizare pentru salariații din instituțiile bugetare, asupra căreia și-a asumat răspunderea și care a fost promulgată.
2.Actul normativ cadru în baza căruia se încheie contractul colectiv de muncă la nivel de unitate este Legea nr.130/1996, care la art.12 alin.1, stabilește că,se pot încheia contracte colective de munca și pentru salariații instituțiilor bugetare.însă, prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale însă prevederile acestui act normativ trebuie coroborate cu cele ale: Legii nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici și nr.HG 833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și încheierea acordurilor colective, astfel:
n privința funcționarilor publici, articolul 72 din Legea nr.188/1999
privind Statutul funcționarilor publici prevede, în mod expres și limitativ, ce anume
poate să cuprindă un acord colectiv pe care autoritățile și instituțiile publice îl pot
încheia cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici, între acestea
neregăsindu-se și drepturi de natură salarială.
Soluția este firească, dat fiind faptul că, potrivit art.31 alin.3 din același act normativ,"salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcționarii publici".Nu în ultimul rând, trebuie amintit faptul că, potrivit dispozițiilor art. 22 din
nr.HG 833/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor paritare și
încheierea acordurilor colective, nu pot forma obiectul negocierii colectivedrepturile
salariale,datorită faptului că, în cazul funcționarilor publici, salariile sunt stabilite de
legiuitor șinu pot forma obiectul negocierilor.Din interpretarea corectă a acestor dispoziții legale, rezultă că,acordarea acestor drepturi de natură salarială în baza contractelor colective de muncă și a acordurilor colective nu este prevăzută în acte normative și practic, este nelegală.
Față de dispozițiile legale menționate anterior, apreciază că, acordarea drepturilor de natură salarială anterior menționate, prevăzute în Contractul Colectiv, nu are temei legal și se impune recuperarea acestora.
Analizând actele dosarului, criticile recurentului prin prisma dispozițiilor art. 304 din Codul d e procedură civilă și examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 3041din Codul d e procedură civilă,Curtea de Apel constată următoarele:
Obiectul prezentei cauze în constituie solicitarea Curții de Conturi a României de stabilire a răspunderii civile a domnului - prima al Comunei (județ C S) - și a doamnei - referent contabil la Primăria (județ C S).
Conform actului de sesizare a instanței de fond, Curtea de Conturi a României impută celor doi pârâți acordarea fără bază legală a sporului de 10% pentru condiții novice de muncă la patru salariați ai Primăriei, precum și acordarea fără bază legală a unei sume totale de 22.700 RON cu titlul de "drepturi speciale pentru refacerea capacității de muncă în cuantum de 200 RON / lună salariaților Primăriei.
Pârâții s-au apărat invocând reglementările din contractul colectiv de muncă înregistrat sub nr. 1475/05.05.2006 la C-S, încheiat între Primăria comunei, în calitate de angajator, pe de o parte, și salariații (funcționarii publici și personalul contractual) din cadrul aparatul propriu al autorității administrației publice locale, reprezentați de Sindicatul.
În concluzie, Curtea reține că pârâților li se impută acordarea ilicită a unor drepturi salariale unor salariați - funcționari publici și personal contractual din cadrul Primăriei.
1. Cadrul legal privind competențele Curții de Conturi:
Curtea reține că Legea nr. 94 din 8 septembrie 1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a fost republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009, în temeiul art. IV din Legea nr. 217/2008 pentru modificarea și completarea Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 724 din 24 octombrie 2008, dându-se textelor o nouă numerotare.
La momentul sesizării instanței de fond, Legea nr. 94/1992 avea o altă numerotare și un conținut diferit. Astfel, Curtea reține că la momentul respectiv Legea nr. 94/1992 fusese republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 116 din 16 martie 2000, iar ulterior acestei republicări a fost modificată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2001, care ulterior a fost respinsă prin Legea nr. 101/2002, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 101/2001, care ulterior a fost respinsă prin Legea nr. 100/2002, prin Legea nr. 77/200, prin Legea nr. 100/2002, prin Legea nr. 101/2002, prin Decizia Curții Constituționale nr. 463/2003, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 22/2005, prin Legea nr. 200/2005, prin Legea nr. 311/2005 și prin Legea nr. 217/2008.
Curtea se va referi la această variantă a Legii nr. 94/1992 pentru a evalua cadrul legal al prezentei cauze, având în vedere că modificările ulterioare nu puteau retroactiva, față de dispozițiile art. 15 alin. 2 din Constituția României.
Conform art. 16 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, "Curtea de Conturi exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public, furnizând Parlamentului și, respectiv, unităților administrativ-teritoriale rapoarte privind utilizarea și administrarea acestora, în conformitate cu principiile legalității, regularității, economicității, eficienței și eficacității".
Conform art. 29 alin. 1 din Legea nr. 94/1992, "Curtea de Conturi certifică acuratețea și veridicitatea datelor din conturile de execuție verificate".
Conform art. 31 alin. 3 din Legea nr. 94/1992, "n situațiile în care se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. Stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".
Conform art. 31 alin. 4 din Legea nr. 94/1992, "în situațiile în care în rapoartele de audit se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale, conducătorul departamentului sesizează organele în drept pentru asigurarea valorificării constatării și informează entitatea auditată".
Curtea subliniază dispoziția din art. 31 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 94/1992, conform căreia "stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".
2. Stabilirea cadrului procesual al prezentei cauze:
Curtea observă că Legea nr. 94/1992 nu cuprinde dispozițiile special privind sesizarea directă a instanțelor de către Curtea de Conturi, numai art. 1 alin. 4 din lege prevăzând că "litigiile rezultate din activitatea Curții de Conturi se soluționează de instanțele judecătorești specializate".
În raport cu dispozițiile legale citate anterior, Curtea reține că în prezenta cauză, Curtea de Conturi a sesizat instanțele de contencios administrativ în vederea stabilirii răspunderii civile delictuale ale unor persoane care se fac vinovate, conform opiniei organelor de control ale Curții de Conturi, de utilizarea nelegală a fondurilor alocate din bugetele locale.
În acest context, este de subliniat că sesizarea fost făcută de către Curtea de Conturi în calitate de organ de control, fără a fi necesar acordul unității pretins păgubite.
Curtea consideră însă că participarea unității pretins păgubite la acest litigiu este obligatorie, pentru considerentele ce vor fi indicate mai jos, ținând seama, în special, de necesitatea administrării tuturor probelor referitoare la atitudinea unității păgubite cu privire la recuperarea și limitarea prejudiciului imputat pârâților
Curtea consideră, în această privință că titudinea unității păgubite este esențială. În primul rând, în condițiile în care Curtea de Conturi a României sesizează instanța ca organ de control, aceasta nu se poate substitui unității păgubite în evaluarea prejudiciului.
Sub acest aspect, Curtea observă că dispozițiile legale care reglementează cadrul legal al unor astfel de litigii sunt deficitare, stabilind exclusiv posibilitatea Curții de Conturi a României de a sesiza organele competente să ia măsurile care se impun pentru recuperarea unor prejudicii aduse unor instituții care au făcut obiectul unui control al Curții de Conturi a României. Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi nu cuprinde nici o dispoziție referitoare la cadrul procesual al unor astfel de litigii și nici cu privire la calitatea procesuală a instituției păgubite.
În acest context, rezultă că o astfel de sesizare, atunci când este adresată unei instanțe, impune acesteia obligația de a constata existența unui raport obligațional între instituția păgubită și persoanele acuzate de producerea prejudiciului.
Or, existența și conținutul acestui raport juridic obligațional nu pot fi stabilite fără participarea la proces a unității păgubite - care are calitatea de creditor în acest raport juridic - și fără ca instanța să ia cunoștință despre atitudinea acesteia cu privire la pretinsa pagubă care i-a fost produsă. Curtea este conștientă că instanțele nu au posibilitatea introducerii în cauză a altor persoane decât cele chemate în judecată, însă nu aceasta este situația în cazul unei sesizări formulate de Curtea de Conturi. Într-un astfel de litigiu, Curtea de Conturi nu solicită obligarea pârâților la o prestație în favoarea sa, ci în favoarea unei terțe persoane (instituția pretins păgubită), dar fără a acționa în reprezentarea acesteia sau cu acordul ei. Legea dă dreptul Curții de Conturi a României să sesizeze organele competente, oricare ar fi voința instituției pretins păgubite.
Însă atunci când Curtea de Conturi a României sesizează o instanța de judecată pentru stabilirea răspunderii civile a unor persoane, principiul contradictorialității și acela al rolului activ al judecătorului, prevăzut de art. 129 alin. 5 Cod de Procedură Civilă, impun citarea și introducerea în cauză și a instituției pretins păgubite, având în vedere că raportul juridic dedus judecății are ca părți instituția pretins păgubită (în calitate de creditor) și persoanele cărora li se impută prejudiciul pricinuit acestei instituții (în calitate de debitori).
De altfel, posibilitatea punerii în discuție a introducerii în cauză a altor subiecte de drept este prevăzută de art. 161din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, conform căruia "instanța de contencios administrativ poate introduce în cauză, la cerere, organismele sociale interesate sau poate pune în discuție, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum și a altor subiecte de drept".
În acest context, se impune și identificarea corectă a persoanei păgubite. În speță, Curtea constată că pârâților li se impută efectuarea unor plăți nelegale din bugetul Primăriei. Or, Curtea subliniază că primăria, ca aparat administrativ pus la dispoziția primarului, este o structură administrativă fără patrimoniu propriu, ale cărei resurse financiare sunt alocate prin hotărâri ale Consiliului Local din patrimoniul unității administrativ-teritoriale. Astfel, conform art. 77 din Legea nr. 215/2001, "primarul, viceprimarul, secretarul unității administrativ-teritoriale și aparatul de specialitate al primarului constituie o structură funcțională cu activitate permanentă, denumită primăria comunei, orașului sau municipiului, care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local și dispozițiile primarului, soluționând problemele curente ale colectivității locale".
Curtea subliniază aici diferența dintre buget și patrimoniu, în condițiile în care primăria - ca orice structură administrativă a unității administrativ-teritoriale - beneficiază de un buget, în sensul că i se alocă anumite sume de bani în vederea desfășurării activității.
Cu toate că "are" un buget separat de al altor instituții, primăria nu are patrimoniu, întrucât titulara drepturilor și obligațiilor cu caracter patrimonial este unitatea administrativ-teritorială. Astfel, conform art. 21 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, "unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului d e înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare. Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii".
De altfel, Curtea observă că, din punct de vedere juridice, bugetul aparține tot unității administrativ-teritoriale, iar nu organelor sale deliberative sau executive, după cum rezultă din terminologia utilizată în Legea nr. 273 din 29 iunie 2006, privind finanțele publice locale care, în art. 1 alin. 2 litera a) la bugetele "locale ale comunelor, orașelor, municipiilor, sectoarelor municipiului B, județelor și municipiului ", definind bugetul local, la art. 2 punctul 7 ca fiind "documentul prin care sunt prevăzute și aprobate în fiecare an veniturile și cheltuielile unităților administrativ-teritoriale." În raport cu aceste reglementări, Curtea constată că afirmația că primăria sau Consiliul Local ar avea un buget propriu este eronată, prin aceasta putându-se înțelege eventual că aceste autorități administrative au alocate anumite sume din bungetul unității administrativ-teritoriale în vederea îndeplinirii atribuțiilor legale.
Așadar, persoana păgubită este unitatea administrativ-teritorială în al cărei patrimoniu s-a înregistrat pretinsa pagubă pricinuită de pârâții debitori.
Prin urmare, în condițiile în care Curtea de Conturi a României invocă pricinuirea unui prejudiciu adus unei primării, se impune nu numai citarea primăriei respective, dar și a unității administrativ-teritoriale în patrimoniul căreia s-a înregistrat pretinsa pagubă.
Citarea unității administrativ-teritoriale și a primăriei se impun în vederea stabilirea poziției acestora față de sesizarea formulată de Curtea de Conturi a României și pentru stabilirea conținutului raportului juridic obligațional dedus judecății.
Curtea subliniază că necesitatea stabilirii pagubei implică și chestionarea persoanei pretins păgubire asupra cuantumului acestei pagube, asupra eventualelor daune suplimentar produse, în vederea verificării concordanței cu sesizarea Curții de Conturi a României.
În al doilea rând, în calitate de creditor, unitatea păgubită are interesul și posibilitatea de a proba existența acestei pagube, dar și modul în care a înțeles să acționeze în vederea evitării sau limitării acestei pagube.
În concluzie, Curtea reține necesitatea citării și participării la proces a unității pretins păgubite prin actele imputate pârâților.
Această soluție este determinată de considerentele generale de echitate, de contradictorialitatea procedurii judiciare și de specificul raporturilor juridice deduse judecății.
În privința temeiului legal acestei concluzii, Curtea constată caracterul similar al sesizării Curții de Conturi a României cu acela al unei sesizări formulate de Avocatul Poporului în condițiile art. 1 alineat 3 teza I din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, text conform căruia"Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorității administrative de a-și realiza atribuțiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiție, poate sesiza instanța competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate".Ca și în ipoteza citată, Curtea de Conturi este învestită cu realizarea unui control legal și are posibilitatea sesizării organelor competente să dispună măsurile pe care Curtea de Conturi le consideră necesare în vederea restabilirii legalității. Diferența dintre cele două ipoteze rezidă în posibilitatea Curții de Conturi de a sesiza instanțele de judecată și în cazul în care instituția păgubită nu este de acord cu această sesizare. însă lipsa acestui acord nu poate avea semnificația dezinteresării acestei instituții în raport cu rezultatul sau derularea procesului astfel declanșat la sesizarea Curții de Conturi.
Având în vedere cele arătate mai sus, Curtea reține necesitatea citării în prezenta cauză și a unității administrativ-teritoriale, în calitate de persoană păgubită, sub acest aspect, hotărârea instanței de fond fiind nelegală.
3. Cu privire la condițiile legale ale tragerii la răspundere patrimonială a persoanelor vinovate de producerea pagubei, Curtea subliniază că acestea diferă în funcție de calitate persoanei vinovate.
În prezenta cauză Curtea de Conturi a solicitat tragerea la răspundere patrimonială a unui primar și a unui funcționar public, referent contabil la Primăria.
De aceea, se impune evaluarea condițiilor în care poate fi stabilită răspunderea patrimonială a acestor persoane.
3.1 Cu privire la răspunderea civilă a funcționarilor publici, Curtea reține că Statutul funcționarilor publici este reglementat prin lege specială, respectiv prin Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcționarilor publici. Curtea subliniază că Legea nr. 188/1999 este o lege organică, conform art. 73 alin. 3 litera j) din Constituția României.
Caracterul special al acestei legi în materia statutului funcționarilor publici implică obligația respectării acesteia în cazul în care este vorba despre atragerea răspunderii civile a unui funcționar public, cum este cazul pârâtei în prezenta cauză.
În privința reglementărilor speciale din Legea nr. 188/1999, Curtea precizează că, potrivit art. 84 din această lege, " răspunderea civilă a funcționarului public se angajează:
a) pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează;
b) pentru nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit;
c) pentru daunele plătite de autoritatea sau instituția publică, în calitate de comitent, unor terțe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile".
În privința modalităților concrete de reparare a prejudiciului în astfel de situații, art. 85 din Legea nr. 188/1999 are următorul conținut:
(1) "Repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice în situațiile prevăzute la art. 84 lit. a) și b) se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare, în termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, după caz, prin asumarea unui angajament de plată, iar în situația prevăzută la lit. c) a aceluiași articol, pe baza hotărârii judecătorești definitive și irevocabile.
(2) Împotriva ordinului sau dispoziției de imputare funcționarul public în cauză se poate adresa instanței de contencios administrativ.
(3) Dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei".
În raport cu dispozițiile art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 Curtea constată că pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează funcționarul public respectiv, repararea pagubelor aduse autorității sau instituției publice se dispune prin emiterea de către conducătorul autorității sau instituției publice a unui ordin sau a unei dispoziții de imputare.
Această situație se regăsește și în prezenta cauză, în cazul doamnei, referent contabil ca Primăria. Această pârâtă are calitatea de funcționar public și în prezent, astfel încât sesizarea instanței de contencios administrativ pentru stabilirea directă a răspunderii civile a unui funcționar public în exercițiu este inadmisibilă. Competența de recuperare a prejudiciului în astfel de cazuri revine conducătorul autorității sau instituției publice, iar instanțele de contencios administrativ sunt competente să verifice numai legalitatea ordinului sau deciziei de imputare emisă în aceste condiții.
Este lipsit de relevanță faptul că termenul prevăzut de art. 85 alin. 1 din Legea nr. 188/1999 ar fi depășit, întrucât în astfel de ipoteze s-ar impune și atragerea răspunderii civile a conducătorului unității, în măsura în care se constată vinovăția sa pentru omisiunea de a emite ordinul sau decizia de imputare în termenul de 30 de zile de la constatarea pagubei. Curtea constată, de altfel, că, potrivit art. 85 alin. 3 din Legea nr. 188/1999,dreptul conducătorului autorității sau instituției publice de a emite ordinul sau dispoziția de imputare se prescrie în termen de 3 ani de la data producerii pagubei.
Numai în cazul în care persoana în cauză nu ar mai avea calitatea de funcționar public la data sesizării, respectiv la data finalizării raportului de control, ar fi posibilă sesizarea directă a instanței de contencios administrativ pentru stabilirea răspunderii civile a persoanei considerate răspunzătoare.
Pentru aceste motive, Curtea reține inadmisibilitatea stabilirii răspunderii civile a funcționarilor publici direct de către instanțele de contencios administrativ la sesizarea Curții de Conturi.
3.2 Cu privire la răspunderea civilă a primarului, Curtea constată că nici Legea nr. 393/2004 privind statutul aleșilor locali și nici Legea administrației publice locale nr. 215/2001 nu cuprind dispoziții speciale.
Conform art. 55 din Legea nr. 393 din 28 septembrie 2004, privind Statutul aleșilor locali, (lege care a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, fiind ulterior modificată prin Legea nr. 216/2005; prin Legea nr. 249/2006, prin Legea nr. 286/2006; prin Decizia Curții Constituționale nr. 61/2007; prin Legea nr. 144/2007 și prin Legea nr. 35/2008), " aleșii locali răspund, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin".
De asemenea, potrivit art. 128 din Legea administrației publice locale nr. 215 din 23 aprilie 2001 (lege republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, fiind modificată după republicare prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 20/2008; prin Legea nr. 35/2008, prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2008, prin Legea nr. 131/2008, prin Ordonanța de Urgență nr. 105/2009 și prin Legea nr. 375/2009), " consilierii locali sau județeni, după caz, primarii, viceprimarii, primarul general al municipiului B, primarii și viceprimarii subdiviziunilor administrativ-teritoriale, președinții și vicepreședinții consiliilor județene, secretarii unităților administrativ-teritoriale și personalul din aparatul de specialitate al primarului, respectiv al consiliului județean, răspund, după caz, contravențional, administrativ, civil sau penal pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin, în condițiile legii".
În acest condiții, pentru pagubele produse în exercitarea mandatului de primar, acesta răspunde în condițiile prevăzute de dreptul comun, respectiv în condițiile prevăzute de art. 998 și următoarele Cod civil, referitoare la răspunderea civilă delictuală.
Conform art. 998 Cod civil, "orice faptă a omului, care cauzează altuia prejudiciu, obligă pe acela din a cărui greșeală s-a ocazionat, a-l repara".
Potrivit art. 999 Cod civil, "omul este responsabil nu numai de prejudiciul ce a cauzat prin fapta sa, dar și de acela ce a cauzat prin neglijența sau prin imprudența sa".
În raport cu această reglementare legală și în conformitate cu literatura juridică de specialitate, Curtea reține că pentru stabilirea răspunderii civile delictuale este necesară îndeplinirea a patru condiții.
săvârșirea unei fapte ilicite;
producerea unui prejudiciu;
stabilirea legăturii de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciul produs, și
vinovăția persoanei care a săvârșit fapta ilicită.
3.2.1.Cu privire la fapta ilicită, Curtea reține că ilicitatea unei fapte presupune săvârșirea acesteia cu încălcarea unei norme juridice.
În speță, Curtea constată că pârâții - având calitatea de primar și, respectiv, de referent contabil - au dispus acordarea unor drepturi salariale în afara prevederilor legale, în baza contractului colectiv de muncă la nivel de unitate.
Cu privire la legalitatea acordării acestor drepturi salariale, Curtea își însușește opinia instanței de fond, considerând-o temeinic argumentată.
3.2.1.1. Cu privire la legalitatea acordării drepturilor prevăzute de art. 20 din contractul colectiv de muncă:
Astfel, cu privire la plățile efectuate în anul 2007, în baza art. 20 din contractul/acord colectiv de muncă, Curtea le consideră nelegale, pentru următoarele considerente:
Conform art. 20 din contractul colectiv de muncă "drepturile speciale reprezintă acoperirea unei părți a cheltuielilor cu medicamente, tratamente medicale, reducerea stresului, hrană, motivarea personalului pentru asigurarea stabilității și confidențialității față de instituție."
Contractul colectiv de muncă, încheiat între reprezentantul salariaților bugetari și angajatorul acestora are un regim juridic special, determinat atât de situația personalului bugetar, cât și de situația specială a veniturilor din care se face plata drepturilor salariale sau asimilate acestora. Astfel, cheltuielile necesare pentru personalul bugetar sunt suportate de la bugetul de stat ori de la bugetele locale. În acest sens sunt și dispozițiile art. 137 alin. 1 din Constituție, care prevăd că formarea, administrarea, întrebuințarea și controlul resurselor financiare ale statului, ale unităților administrativ teritoriale și ale instituțiilor publice sunt reglementate prin lege.
Ca atare, se impune ca și drepturile salariale sau drepturile asimilate acestora să fie stabilite prin lege, în limite precise, drepturi ce nu pot constitui obiect de negociere și care nu pot fi acordate/modificate prin convenții colective.
În acest sens, salarizarea funcționarilor publici pe anul 2007 este reglementată de Ordonanța Guvernului nr. 6/2007, iar a personalului contractual de Ordonanța de Urgență nr. 24/2000, cu modificările și completările ulterioare.
Potrivit dispozițiilor art. 12 al 1 din Legea nr. 130/1996, contractele colective de muncă se pot încheia și pentru salariații instituțiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispoziții legale.
Cum drepturile salariale ale personalului contractual din unitățile bugetare sunt stabilite prin dispoziții legale, nu se putea negocia de către părți acordarea sumei de 200 lei lunar, reprezentând drepturi "pentru menținerea sănătății, securității muncii și asigurarea protecției salarității".
În ceea ce îi privește funcționarii publici, potrivit dispozițiilor art. 72 al. 1 din Legea nr. 188/1999,autoritățile și instituțiile publice pot încheia anual, în condițiile legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcționarilor publici sau cu reprezentanții funcționarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la:
a) constituirea și folosirea fondurilor destinate îmbunătățirii condițiilor la locul de munca;
b) sănătatea și securitatea în munca;
c) programul zilnic de lucru;
d) perfecționarea profesională;
e) alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecția celor aleși în organele de conducere ale organizațiilor sindicale.
Așadar, nici funcționarii publici nu pot negocia prin acordurile încheiate clauze referitoare la acordarea de drepturi salariale, acestea fiind strict determinate de lege.
Susținerea pârâților, cum că drepturile acordate nu sunt de natură salarială, este nefondată, având în vedere că sumele au caracter de continuitate, fiind acordate lunar și nu se circumscriu măsurilor de protecție a sănătății și securității în muncă la care se referă art. 72 din Legea nr. 188/1999.
Faptul că nu există sesizarea Direcției de Muncă Solidaritate Socială și Familie cu privire la nelegalitatea unor clauze ale contractului colectiv de muncă nu este de natură să înlăture această concluzie. Conform art. 27 alineat 1 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, "la înregistrarea contractelor colective de muncă, Ministerul Muncii și Protecției Sociale sau, după caz, direcțiile generale teritoriale de muncă și protecție socială vor verifica dacă acestea conțin clauze negociate cu nerespectarea dispozițiilor art. 8 ". Art. 27 alin.2 din aceeași lege prevede că "în cazul în care se constată că în contractele colective de muncă există asemenea clauze, Ministerul Muncii și Protecției Sociale sau, după caz, direcția generală teritorială de muncă și protecție socială are obligația să sesizeze acest fapt părților contractante".Din aceste reglementări nu rezultă că acest control de legalitate exercitat de Direcția de Muncă, Solidaritate Socială și Familie nu conduce nici la refuzul înregistrării contractului respectiv, nici la lipsirea lui de efecte, nici la sesizarea instanțelor judecătorești, iar nulitatea clauzelor contractuale se constată de către instanța judecătorească competentă, la cererea părții interesate, conform art. 24 alin. 2 din Legea nr. 130/1996
3.2.1.2. Cu privire la legalitatea acordării sporului de condiții nocive, în baza dispozițiilor 22 din contractul colectiv de muncă, potrivit cărora " salariații beneficiază de un spor pentru condiții nocive / loc de muncă(calculator, arhivă, xerox) în cuantum de 10% din salariul minim brut la nivel de unitate, în condițiile legii", Curtea reține, de asemenea, că acordarea acestor sume s-a făcut fără respectarea dispozițiilor legale.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 16 alin. 1 din Ordonanța Guvernului nr. nr. 6/2007, sporul pentru condiții vătămătoare, de pana la 10% din salariul de baza, se acorda funcționarilor publici care își desfășoară activitatea in cadrul autorităților si instituțiilor publice in care funcționează instalații care generează electromagnetice de radiofrecvența produse de emițători pentru comunicații, instalații de microunde, instalații de curenți de înalta frecvență sau stații de bruiaj.
Potrivit art. 16 alin. 2 din Ordonanța Guvernului nr. nr. 6/2007, "categoriile de funcționari publici, cuantumul sporului prevăzut la alin. (1) si condițiile de acordare se stabilesc, in limitele prevăzute de lege, prin actul administrativ al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea in cheltuielile de personal prevăzute in bugetul aprobat".
Totodată, conform art. 16 alin. 3 din Ordonanța Guvernului nr. nr. 6/2007, "locurile de munca pentru care se acorda sporul prevăzut la alin. (1) vor fi stabilite pe baza buletinelor de determinare emise de către autoritățile abilitate în acest sens".
Aceleași condiții de acordare a sporului pentru condiții vătămătoare de până la 10% din salariul de baza sunt prevăzute și pentru personalul contractul, în cuprinsul art. 14 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007.
În cauză, pârâții au ordonat, respectiv avizat spre plată sumele reprezentând sporul pentru condiții nocive fără a exista buletinele de determinare emise de autoritățile abilitate în acest sens și fără a exista actul administrativ al ordonatorului principal de credite care să stabilească categoriile de salariați, cuantumul sporului si condițiile de acordare.
Instanța reține că pârâții au încălcat și dispozițiile art. 14 al 2, 3 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, care prevăd următoarele:
(2) "Cheltuielile bugetare au destinație precisa și limitată și sunt determinate de autorizările conținute în legi speciale și în legile bugetare anuale.
(3) Nici o cheltuiala nu poate fi înscrisă în bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) și nici nu poate fi angajata și efectuată din aceste bugete, dacă nu exista baza legală pentru respectiva cheltuială".
Pentru aceste motive, Curtea reține caracterul nelegal al acordării sumelor în discuție, sub acest aspect Curtea reținând existența faptei ilicite, ca și condiție necesară pentru stabilirea răspunderii civile delictuale.
3.2.2. Cu privire la prejudiciul pricinuit prin această faptă, constând în rezultatul vătămător adus patrimoniului unității administrativ-teritoriale, Curtea reține că fapta pârâților a condus la diminuarea patrimoniului Comunei, respectiv a bugetului acesteia cu sumele acordate fără drept.
Caracterul cert și determinat al prejudiciului este incontestabil, pârâții necontestând efectuarea plăților către angajații Primăriei.
Curtea subliniază însă că, în afara caracterului cert al prejudiciului, pentru repararea prejudiciului se mai impune și întrunirea condiției ca prejudiciul să nu fi fost reparat încă, iar cu referire la această condiție se impune determinarea împrejurării dacă există posibilitatea recuperării prejudiciului de la persoanele care au beneficiat de sumele acordate de pârâți fără drept.
Curtea reamintește că pârâților li se impută acordarea ilicită a unor drepturi salariale unor salariați - funcționari publici și personal contractual din cadrul Primăriei.
Sumele constituind prejudiciul adus Primăriei au fost acordate, așadar, unor terțe persoane, respectiv angajaților acestei unități. Curtea reține, astfel, că pârâții nu și-au însușit aceste sume și nici nu le-au utilizat în interes personal ci doar au dispus acordarea lor fără drept.
Or, în acest context, Curtea constată posibilitatea recuperării acestui prejudiciu chiar de către unitatea păgubită de la persoanele care au beneficiat de aceste drepturi salariale fără drept.
Astfel, în privința salariaților care au calitatea de personal contractual din cadrul Primăriei, Curtea precizează că art. 272 și 273 din Codul Muncii, aprobat prin Legea nr. 53 din 24 ianuarie 2003 reglementează posibilitatea recuperării prejudiciului produs prin încasarea fără drept a unor sume de bani prin reținerea din drepturile salariale cuvenite respectivelor pentru viitor.
Astfel, art. 272 din Codul Muncii are următorul conținut:
(1)"Salariatul care a încasat de la angajator o sumă nedatorată este obligat să o restituie.
(2) Dacă salariatul a primit bunuri care nu i se cuveneau și care nu mai pot fi restituite în natură sau dacă acestuia i s-au prestat servicii la care nu era îndreptățit, este obligat să suporte contravaloarea lor. Contravaloarea bunurilor sau serviciilor în cauză se stabilește potrivit valorii acestora de la data plății".
Totodată, în privința modalității de recuperare, art. 273 din Codul Muncii prevede următoarele:
(1) "Suma stabilită pentru acoperirea daunelor se reține în rate lunare din drepturile salariale care se cuvin persoanei în cauză din partea angajatorului la care este încadrată în muncă.
(2) Ratele nu pot fi mai mari de o treime din salariul lunar net, fără a putea depăși împreună cu celelalte rețineri pe care le-ar avea cel în cauză, J din salariul respectiv".
În raport cu aceste dispoziții legale, Curtea reține obligativitatea restituirii de către salariat a sumei pe care a încasat-o de la angajator fără a fi datorată conform legii. Această procedură de recuperare a prejudiciului este posibilă numai în măsura în care salariatul care a încasat sumele respective este în continuare angajatul unității păgubite, în caz contrar existând posibilitatea acționării în justiție a acestor persoane pe calea dreptului comun.
În privința reglementărilor aplicabile funcționarilor publici, Curtea le-a indicat la punctul 3.1 din prezentele considerente, respectiv ca fiind art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999.
Or, în prezenta cauză Curtea reține că nu s-a probat imposibilitatea recuperării prejudiciului de la persoanele care au încasat aceste sume de bani fără drept. De asemenea, în lipsa precizărilor oferite de unitatea păgubită, Curtea nu are nici un indiciu cu privire la demersurile făcute în acest sens de unitatea păgubită.
Curtea subliniază, în acest context, că pretenția acoperiri unui prejudiciu se află în strânsă legătură cu diligențele făcute de persoana păgubită în vederea recuperării și limitării prejudiciului care i-a fost pricinuit.
Curtea amintește aici concluziile exprimate de Curtea de Justiție a Comunităților Europene în paragrafele nr. 84 și 85 din Hotărârea din 5 martie 1996, dată în cauzele conexate C-46/93 si C-48/93, având ca obiect doua cereri adresate Curții, în temeiul articolului 177 din Tratatul CEE, de către (C-46/93) si de către Court of Justice, Bench, al Court (C-48/93) pentru obținerea, în litigiile pendinte în fața acestor instanțe între du pcheur SA și, și între Queen și Secretary of for Transport ex parte:. concluzii conform cărora "trebuie precizat, în special, că, în vederea determinării prejudiciului pentru care este acordata despăgubirea,instanța națională poate verifica daca persoana vătămată a făcut dovada unei diligente rezonabile pentru a evita prejudiciul sau pentru a-i limita întindereași, mai ales, dacă aceasta a utilizat în timp util toate căile legale care i-au stat la dispoziție.
85. Într-adevăr, conform unui principiu general comun sistemelor juridice ale statelor membre,persoana vătămată, cu riscul de a suporta ea însăși prejudiciul respectiv, trebuie sa facă dovada unei diligente rezonabile pentru a limita întinderea prejudiciului(Hotărârea din 19 mai 1992, împotriva Consiliului si Comisiei, C-104/89 si C-37/90,. I p. -3061, considerentul 33)".
Curtea consideră pertinente aceste observații, pe care considerente de echitate le impun și în prezenta cauză.
Curtea subliniază din nou dispoziția din art. 31 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 94/1992, conform căreia "stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".
De aceea, Curtea consideră că recuperarea prejudiciului pricinuit Primăriei prin plățile nelegale avizate și dispuse de pârâți este condiționată de probarea diligențelor depuse de această instituție în vederea recuperării sumelor plătite fără drept de la salariații care le-au încasat.
Din acest punct de vedere, Curtea consideră necesară administrarea tuturor mijloacelor de probă care să evidențieze atitudinea concretă a unității administrativ-teritoriale și a Primăriei cu privire la recuperarea prejudiciului sau la limitarea acestuia.
Curtea consideră în contradicție cu orice spirit de echitate recuperarea prejudiciului exclusiv de la pârâți, în condițiile în care persoana păgubită avea posibilitatea utilizării unor mijloace legale - indicate anterior - care permit recuperarea prejudiciului de la persoanele angajate ale Primăriei.
De altfel, conform art. 1281din Legea nr. 94/1992 din varianta în vigoare la momentul sesizării instanței de fond prevedea că"nerecuperarea prejudiciilor, ca urmare a nedispunerii și a neurmăririi de conducerea entității a măsurilor transmise de Curtea de Conturi, constituie infracțiune și se pedepsește cu închisoare de la 6 luni la 3 ani".Aceeași infracțiune este incriminată de art. 64 din Legea nr. 94/1992 în republicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 282 din 29 aprilie 2009. Această reglementare atestă caracterul penal al unei astfel de atitudini din partea autorității publice păgubite, pe care legiuitorul a înțeles să o considere ca o formă gravă de abatere de la legalitate.
3.2.3. Cu privire la stabilirea legăturii de cauzalitateîntre fapta ilicită și prejudiciul produs, Curtea constată că această legătură ca necontestată de părți. Sumele plătite din bugetul unității administrativ-teritoriale salariaților Primăriei, cu acordul pârâților, atestă că diminuarea patrimoniului unității administrativ-teritoriale a fost determinată de aceste plăți.
Sub acest aspect, Curtea reține că prezenta cauză nu a pus vreo problemă în privința dovedirii raportului de cauzalitate între fapta imputată pârâților și prejudiciul adus unității administrativ-teritoriale.
3.2.4. Cu privire la vinovăția pârâților, Curtea subliniază că această condiție necesară stabilirii răspunderii civile delictuale a acestora presupune stabilirea atitudinii psihice a făptuitorilor față de fapta ilicită. Vinovăția presupune, astfel, că autorul faptei realizează caracterul ilicit al faptei sau ar trebui să aibă reprezentarea acestui caracter ilicit al faptei și urmărește sau acceptă consecințele acesteia.
În concret, vinovăția presupune posibilitatea pârâților de a-și da seama de caracterul ilicit al acordării sumelor în litigiu și acceptarea riscului săvârșirii acestei fapte.
Stabilirea eventualei neglijențe a pârâților în aprecierea urmărilor ilicite ale faptei comise impun evaluarea mai multor factori.
Fără îndoială că pârâții aveau obligația de a cunoaște dispozițiile legale referitoare la salarizarea personalului angajat. Curtea reține însă că acest cadru legal nu este întotdeauna unitar și clar. Promovarea a numeroase acte normative în acest domeniu, acte de forță juridică diferită, unele având caracter special și derogatoriu, pot constitui cauze credibile ale imposibilității determinării efectelor legale corecte ale acestor acte.
Curtea constată, în acest context, că Direcția de Muncă, Solidaritate Socială și Familie C S nu a sesizat caracterul nelegal al dispozițiilor art. 20 din contractul colectiv de muncă.
De asemenea, Consiliul Local al comunei a fost de acord cu alocarea sumelor de bani necesare plății acestor sporuri, iar la dosar nu sunt date din care să rezulte că Prefectul Județului C S ar fi contestat în instanță legalitatea acestei hotărâri a Consiliului Local al comunei.
Aceste aspecte nu înlătură responsabilitatea pârâților, însă Curtea nu poate ignora că și alte autorități publice care aveau posibilitatea sesizării nelegalității acordării acestor drepturi salariale nu au acționat în temeiul competențelor care le-au fost atribuite.
4.Soluția Curții de APEL TIMIȘOARA:
Având în vedere cele arătate mai sus, Curtea apreciază că sunt incidente în cauză dispozițiile art. 3041Cod de Procedură Civilă, hotărârea recurată fiind dată ca urmare a omisiunii citării unității administrativ-teritoriale, în calitate de persoană păgubită.
De asemenea, Curtea a reținut necesitatea administrării tuturor probelor privind acțiunile legale întreprinse de organele unității administrativ-teritoriale în vederea recuperării prejudiciului de la salariații căror a le-au fost plătite sumele care constituie prejudiciul imputat pârâților.
Ținând seama de dispozițiile art. 312 alin. 3 teza I Cod de Procedură Civilă, conform cărora "modificarea hotărârii atacate se pronunță pentru motivele prevăzute de art. 304 pct. 6, 7, 8 și 9, iar casarea pentru cele prevăzute de art. 304 pct. 1, 2, 3, 4 și 5, precum și în toate cazurile în care instanța a cărei hotărâre este recurată a soluționat procesul fără a intra în cercetarea fondului sau modificarea hotărârii nu este posibilă, fiind necesară administrarea de probe noi", Curtea - apreciind că recursul este întemeiat pentru considerentele expuse mai sus - îl va admite, va dispune casarea sentinței civile nr. 224/9.03.2009, pronunțată de Tribunalul C-S în dosar nr-, și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță, în vederea administrării probelor indicate anterior.
5. Obligațiile instanței de rejudecare:
Instanța de rejudecare va dispune citarea atât a Primăriei, cât și a unității administrativ-teritoriale - Comuna.
Instanța de rejudecare va pune în vedere acestor entități, în condițiile art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să precizeze ce măsuri au dispus în vederea recuperării prejudiciului de la salariații cărora pârâții le-au avizat plata sumelor în litigiu, conform art. 272 și 273 din Codul Muncii - în cazul personalului contractual și, respectiv, conform art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999 - în cazul funcționarilor publici.
În măsura în care o parte din persoanele cărora le-au fost acordate aceste sume nu mai sunt angajați ai Primăriei, instanța de rejudecare va pune în vedere acestor entități să indice nominal acele persoane și sumele care le-au fost acordate, și să precizeze data de la care acestora le-a încetat raportul de muncă sau raportul de serviciu, în raport cu această dată stabilindu-se dacă Primăria și Comuna aveau posibilitatea recuperării prejudiciului de la aceste persoane prin căile legale indicate anterior, respectiv conform art. 272 și 273 din Codul Muncii și art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999.
În privința pârâtei, întrucât Curtea a reținut că inadmisibilitatea sesizării directe a instanței de judecată, nu este posibilă stabilirea tragerii acesteia la răspundere civilă în prezenta cauză, ci numai ca urmare a procedurii prevăzute de art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999, respectiv în cazul contestării în justiție a eventualei decizii de imputare emise în acest sens
În privința pârâtului, răspunderea acestuia nu poate fi stabilită numai cu privire la sumele în privința cărora instanța de fond va stabili imposibilitatea recuperării lor de către persoana păgubită de la persoanele cărora le-au fost plătite. În privința răspunderii acestui pârât, Curtea reamintește dispoziția din art. 31 alin. 3 teza a doua din Legea nr. 94/1992, conform căreia "stabilirea întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate".Față de această reglementare, răspunderea civilă a pârâtului are un caracter subsidiar, respectiv numai pentru sumele în privința cărora persoana păgubită probează că, în mod obiectiv, nu a putut să le recupereze de la persoanele care le-au încasat în condițiile prevăzute de art. 272 și 273 din Codul Muncii și art. 84 și 85 din Legea nr. 188/1999. Curtea nu exclude, ca în măsura în care domnul are în continuare calitatea de primar, răspunderea domniei sale să fie atrasă pe considerentul omisiunii de a lua toate măsurile impuse pentru recuperarea acestor sume de la angajații Primăriei, însă această răspundere nu formează obiectul prezentei cauze, în care Curtea de Conturi a imputat acestuia că, în calitate de ordonator principal de credite, a dispus plata sumelor respective către angajații Primăriei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul formulat de pârâții și împotriva sentinței civile nr. 224/9.03.2009, pronunțată de Tribunalul C-S în dosar nr-.
Casează sentința civilă recurată și trimite cauza spre rejudecare la Tribunalul C-
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința public ă din 3 decembrie 2009.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - -
GREFIER
- -
Red./4.01.2010
Tehnodact /11.01.2010/ 2 ex.
Prima instanță: Trbunalul C-
Judecător
Președinte:Maria BelicariuJudecători:Maria Belicariu, Răzvan Pătru, Diana Duma
