Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 1245/2009. Curtea de Apel Ploiesti
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL PLOIEȘTI
SECȚIA COMERCIALĂ ȘI DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIA NR.1245
Ședința publică din data de 09 octombrie 2009
PREȘEDINTE: Adriana Florina Secrețeanu
JUDECĂTOR 2: Adrian Remus Ghiculescu
Judecător - -
Grefier -
Pe rol fiind soluționarea recursului formulat de reclamanții, A, G, A, G, toți cu domiciliul ales în vederea comunicării actelor de procedură la " și - Societate Civilă de Avocați", cu sediul în P,-, județul P, împotriva sentinței nr.169/07 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Prahova în contradictoriu cu pârâteleAGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI P,prin reprezentanții săi legali, cu sediul în P, str.-.-. nr.306, județul P,AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI,prin reprezentanții săi legali,cu sediul în B, sector 6,- șiMINISTERUL MEDIULUI ȘI DEZVOLTĂRII DURABILE,prin reprezentanții săi legali,cu sediul în B, sector 5,-.
La apelul nominal făcut în ședință publică au răspuns recurenții-reclamanți, -, -, a, G, a, G, și, reprezentați de avocat din cadrul Baroului P, lipsind intimații-pârâți Agenția pentru Protecția Mediului P, Agenția Națională pentru Protecția Mediului și Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile.
Procedura este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, care învederează că recursul se află la al doilea termen de judecată, este motivat, după care:
Avocat având cuvântul pentru recurenții-reclamanți precizează că nu mai are alte cereri de formulat în cauză și solicită acordarea cuvântului în susținerea recursului.
Curtea, luând act că nu se formulează alte cereri, constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în dezbateri.
Avocat având cuvântul pentru recurenții-reclamanți solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat în scris la dosarul cauzei și acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de ierarhizare, ambele în procent de 25% din salariul de bază, începând cu data de 1 octombrie 2005 până la data pronunțării hotărârii.
Referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de Ministerul Mediului prin întâmpinare solicită respingerea acesteia, susținând că recurenții nu sunt salariați ai acestui minister însă având în vedere că Ministerul Mediului este ordonator principal de credite, consideră că are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.
Cu cheltuieli de judecată.
CURTEA
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Prahova sub nr-, reclamanții, -, -, a, G, a, G, au chemat în judecată pârâții Agenția pentru Protecția Mediului P, Agenția Națională pentru Protecția Mediului B și Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile, solicitând obligarea pârâților la plata suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de ierarhizare - ambele în procent de 25% din salariul de bază-, începând cu data de 1.01.2004, până la data pronunțării hotărârii și, în continuare, până la data încetării raporturilor de serviciu ale reclamanților, sume actualizate cu indicele de inflație, începând cu data nașterii dreptului și până la data plății efective.
În motivarea cererii, reclamanții au arătat că au calitatea de funcționari publici în cadrul Agenției pentru Protecția Mediului și deși au solicitat pârâților, totuși nu le-au fost acordate suplimentele solicitate (suplimente prevăzute în prezent de disp. art.31 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999), cu toate că aveau dreptul să beneficieze de acestea.
S-a mai învederat că aplicarea acestor prevederi a fost suspendată succesiv, prin mai multe acte normative, până la data de 1.01.2007, că reclamanții sunt îndreptățiți să primească drepturile solicitate pe toată perioada menționată în acțiune, mai ales că legislativul și executivul nu pot anula drepturi deja câștigate, rezultate din raporturi juridice de muncă, precum și că suspendarea exercitării acestor drepturi a fost arbitrară și neconstituțională.
La termenul de judecată din data de 2.12.2008, pârâtul Ministerul Mediului și Dezvoltării Durabile a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepția lipsei procedurii prealabile, raportat la dispozițiile art. 7 din Legea 554/2004, excepția lipsei calității procesuale active, susținând că reclamanții nu fac dovada acestei calități și excepția lipsei calității procesuale pasive, raportat la dispozițiile art. 2 alin. 1 din HG nr. 459/2005.
Arată pârâtul că raporturile de serviciu se încheie între reclamanți și pârâta Agenția pentru Protecția Mediului P, generând drepturi și obligații pentru ambele părți, iar aceste agenții se află în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului și nu în subordinea Ministerului Mediului și Dezvoltării Durabile.
Pe fondul cauzei, solicită pârâtul, respingerea acțiunii ca neîntemeiata.
La același termen de judecată, pârâta Agenția Națională pentru Protecția Mediului B a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând în esență că în condițiile în care legea nu face nici o referire la acordarea acestor sporuri și la cuantumul acestora, acordarea suplimentelor nu ar putea fi interpretată decât ca nelegală.
La termenul de judecată din data de 17.03.2009, reclamanții au depus înscrisuri, respectiv dovada calității de funcționari publici angajați în cadrul instituției pârâte Agenția pentru Protecția Mediului P (adeverința nr. 812/30.01.2009).
La termenul de judecată din data de 7.04.2009, instanța a respins excepția lipsei procedurii prealabile, excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei calității procesuale pasive a, cu motivarea reținută în practicaua prezentei hotărâri.
Prin sentința nr.169/07.04.2009 Tribunalul Prahovaa respins acțiunea formulată de reclamanți, ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că reclamanții își desfășoară activitatea în cadrul Agenției pentru Protecția Mediului P în calitate de funcționari publici, calitate în care au solicitat pârâților acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător gradului/treptei de ierarhizare - ambele în procent de 25% din salariul de bază, prevăzute de disp. art.29 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 (care ulterior a devenit art.31), însă pârâții au refuzat acordarea acestora.
Tribunalul a reținut că sporurile solicitate de către reclamanți au fost inițial reglementate prin dispozițiile Legii nr.161/2003, care a modificat și completat Legea nr.188/1999, astfel că prin art.29 al.1 lit.c și d din acest ultim act normativ s-a stabilit că salariul unui funcționar public este compus și dinsuplimentul postului și suplimentul gradului. Totodată, potrivit disp. art.XXV din Legea nr.161/2003, dispozițiile privind cele două sporuri au devenit aplicabile începând cu data de 1.01.2004.
Ulterior, începând cu data de 22.05.2004, aplicarea dispozițiilor art.31 al.1 lit.c și d (care reglementau cele două sporuri solicitate de reclamanți) din Legea nr.188/1999 a fost suspendată prin acte normative succesive (Legea nr.164/2004, nr.OUG 92/2004, Legea nr. 76/2005, nr.OUG 2/2006 și Legea nr. 417/2006) până la 1.01.2007.
Tribunalul a reținut că, deși este prevăzut în mod expres faptul că în compunerea salariului funcționarului public, pe lângă salariul de bază și sporul de vechime în muncă, intră și suplimentul postului, precum și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, legiuitorul nu a stabilit cuantumul sporurilor în discuție, limitându-se la precizarea că suplimentul prevăzut la lit. d din art. 31 se stabilește în raport de treapta de salarizare, practic,de lege,nu exista nici un act normativ care sa reglementeze cuantumul sporurilor solicitate de către reclamanți.
Așa fiind, este evident că stabilirea cuantumului celor două suplimente a fost lăsată de legislator în seama Administrației (Guvernului), a cărei activitate fundamentală este aceea a organizării legii sau a executării în concret a legii, astfel că tribunalul a apreciat că executarea concretă a dispozițiilor art. 31 al.1 lit.c și d din Legea nr. 188/1999 este atributul exclusiv al Administrației, care beneficiază de o largă marjă de apreciere, singurul criteriu avut în vedere de legislator, care obligă Administrația, fiind criteriul treptei de salarizare pentru fiecare categorie de funcționari publici.
Tribunalul a constatat că, în lipsa unui act infralegislativ emis sau adoptat de către Administrație, prin care să fie stabilit cuantumul celor două suplimente solicitate prin acțiune de către reclamanți, instanța nu posedă puterea juridică de a determina ea însăși întinderea suplimentelor salariale, deoarece s-ar substitui Administrației/ Executive, ipoteză în care ar încălca principiul separației puterilor în stat, consacrat în art. 1 alin. 4 din Constituția României.
Tribunalul a mai reținut, de altfel, că Legea nr.188/1999 constituie, în ce privește salarizarea funcționarilor publici, un act normativ general care stabilește principiile de salarizare - respectiv componența salariului -, însă salarizarea efectivă a acestora se face în baza unor acte normative speciale (ex.OUG 192/2002, OUG 92/2004, OG 2/2006, OG 6/2007.etc). Or, în nici unul din aceste acte normative, emise după 1.01.2004, respectiv 1.01.2007 (când a încetat suspendarea exercițiului drepturilor prev. de art.31 al.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999) nu s-a reglementat modalitatea concretă de acordare a acestor sporuri (cuantum). Ca urmare, reglementarea din Legea nr.188/1999 stabilește doar vocația generală a reclamanților de a beneficia de drepturile respective, vocație ce va deveni efectivă în momentul reglementării condițiilor de acordare a acestora, această soluție fiind stabilită și de către Consiliul Superior al Magistraturii, cu ocazia ședinței Comisiei de unificare a practicii judiciare din 19 noiembrie 2008.
In consecință, raportat la legislația existentă în materia salarizării funcționarilor publici și la considerentele expuse, tribunalul a apreciat că solicitarea reclamanților - de a fi obligați pârâții la plata celor două sporuri în cuantum de 25% din salariul de bază fiecare - este neîntemeiată, motiv pentru care, în temeiul dispozițiilor legale menționate anterior și ale art.18 din Legea nr.554/2004, a respins acțiunea, ca neîntemeiată.
Împotriva acestei sentințe au formulat recurs în termen legal reclamanții, criticând-o pentru motive de nelegalitate, astfel:
1. Limitarea salariului funcționarilor publici este lovită de nulitate absolută. Orice neacordare sau suspendare a acestor drepturi reprezintă o astfel de limitare și este nulă absolut.
2. Dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare este un drept recunoscut de lege, iar suspendarea anuală a acestui drept nu înseamnă desființarea lui.
3. Reclamanții, având calitatea de funcționari publici, sunt salarizați în conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999 și au dreptul să primească, pe lângă celelalte drepturi, cele două sporuri, respectiv suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare, astfel cum au fost reglementate prin art.31 lit.c și d din Legea 188/1999.
4. Cu ocazia ședinței Comisiei de unificare a practicii judiciare nu a fost stabilită nicio soluție, apreciind că cel mai mulți membri ai comisiei au fost de părere că aceste suplimente trebuie acordate de către instanță, argumentând că la data încetării oricăror cauze de suspendare, dreptul intrând în vigoare, rezultă că de la data de 1 ianuarie 2007 se naște dreptul la acțiune a celor interesați, pe perioada suspendării exercițiului dreptului, fiind suspendată și curgerea prescripției. Așadar, funcționarii publici beneficiază de cele două suplimente, începând cu data de 01.01.2004, instanța putând obliga angajatorul la plata acestora, numai până la data pronunțării sentinței, dar fără a preciza și cuantumul lor, legiuitorul nereglementând până în prezent procentul respectiv.
5. Prin neacordarea efectivă a drepturilor aferente celor două stimulente, a avut loc o încălcare a art.1 din Protocolul 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar prin neacordarea drepturilor de natură salarială, prevăzută de art.31 lit.c și d din Legea nr.188/1999 s-a încălcat art.6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului privind procesul echitabil, în sensul consacrat de jurisprudența CEDO.
6. Prin admiterea recursului reclamanților, Curtea nu se substituie puterii legiuitoare, ci interpretează numai legea națională, precum și normele din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a protocoalelor adiționale care fac parte din dreptul intern.
7. În cauză s-a făcut o greșită aplicare a legii, motivele de recurs încadrându-se în prevederile art.304 pct.9 Cod procedură civilă, iar instanța de recurs, în virtutea art.3041Cod procedură civilă să examineze cauza sub toate aspectele și să pronunțe o soluție pe fondul acesteia.
Se solicită admiterea recursului, modificarea în tot a sentinței recurate în sensul admiterii cererii așa cum a fost formulată.
Pârâtul Ministerul Mediului a depus la dosarul cauzei întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului și menținerea ca legală și temeinică a sentinței nr.169/07 aprilie 2009.
Pe cale de excepție, pârâta invocă lipsa calității sale procesuale pasive, susținând că, pentru a putea fi exercitată acțiunea, se impune să coincidă calitatea procesuală activă cu calitatea de titular al unui drept, respectiv al unei obligații ce formează conținutul raportului juridic de dreptului dedus judecății și, nu în ultimul rând, calitatea procesuală pasivă cu calitatea de subiect pasiv al dreptului.
Susține pârâta că în conformitate cu prevederile art.2 alin.1 din nr.HG459/2005 privind reorganizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, agențiile regionale și agențiile județene pentru protecția mediului au trecut din subordinea Ministerului Mediului în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului, iar Agenția Națională pentru Protecția Mediului a preluat de la Ministerul Mediului, pe bază de protocol de predare-preluare numărul de posturi, fondurile aferente personalului și alocația bugetară corespunzătoare agențiilor regionale și agențiilor județene pentru protecția mediului.
Raporturile de serviciu se încheie între reclamanți, funcționari publici în cadrul Agenției pentru Protecția Mediului P și aceasta, generează drepturi și obligații pentru ambele părți.
În conformitate cu prevederile art.2 alin.3 din actul normativ menționat, agențiile județene pentru protecția mediului sunt instituții publice cu personalitate juridică, în subordinea Agenției Naționale pentru Protecția Mediului cu statut de servicii publice deconcentrate, finanțate de la bugetul de stat și nu în subordinea Ministerului Mediului.
Consideră că Ministerul Mediului nu are calitate procesuală pasivă, motiv pentru care solicită admiterea excepției și respingerea acțiunii împotriva sa ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.
Pe fondul cauzei, intimata-pârâtă susține că în perioada 2004-2006, prevederile referitoare la suplimentul postului și suplimentului corespunzător treptei de salarizare au fost suspendate prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.92/2004 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.76/2005 și prin Ordonanța Guvernului nr.2/2006 privind reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici pentru anul 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr.417/2006.
În perioada 2007-2008 reglementarea drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici au fost stabilite prin OG nr.6/2007 privind unele măsuri de reglementare a drepturilor salariale și a altor drepturi ale funcționarilor publici până la intrarea în vigoare a legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, precum și creșterile salariale care se acordă funcționarilor publici în anul 2007, aprobată cu modificări prin Legea nr.232/2007, modificată Ordonanța Guvernului nr.9/2008 pentru acordarea unor creșteri salariale pentru funcționarii publici în anul 2008.
Având în vedere faptul că legislația în vigoare, cu privire la salarizarea funcționarilor publici, nu reglementează nivelul cuantumului sporurilor de care pot beneficia funcționarii publici, până la apariția legii privind sistemul unitar de salarizare și alte drepturi ale funcționarilor publici, nu există posibilitatea acordării acestora către funcționarii publici.
În consecință, dacă în Ordonanța Guvernului nr.6/2007 nu sunt prevăzute drepturile solicitate de către reclamanți, instituția în cadrul căreia își desfășoară activitatea, respectiv Agenția pentru Protecția Mediului P nu poate să le acorde.
Susține intimata-pârâtă că prin voința legiuitorului, în conformitate cu prevederile art.64 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, dreptul la suplimentul postului și suplimentul corespunzător treptei de salarizare prevăzut de art.31 alin.1 lit.c și d din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a fost suspendat prin acte normative succesive din 2004 și până în prezent. Măsura legislativă a suspendării unui act administrativ sau a unei dispoziții cuprinse într-un act normativ nu poate fi ignorată, întrucât atâta vreme cât o dispoziție legală este suspendată, aceasta nu face parte din ordinea de drept.
Acordarea pe cale judecătorească a unui drept la care se referă o dispoziție legală a cărei aplicare este suspendată, nu poate fi privită decât ca fiind făcută în absența oricărui motiv legal și chiar prin înfrângerea voinței legiuitorului.
În ipoteza acordării acestui drept, care prin voința legiuitorului a fost suspendat, ar însemna ca puterea judecătorească să se substituie puterii legislative, încălcându-se prin aceasta principiul separației puterilor în stat, consfințit prin art.1 alin.4 din Constituție, republicată.
În art.31 alin.3 legiuitorul a menționat că salarizarea funcționarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare al funcționarilor publici.
În ceea ce privește cuantumul suplimentului postului și al suplimentului corespunzător treptei de salarizare, apreciază că acestea au fost stabilite în mod arbitrar de către reclamanți. Cu toate că niciunul din actele normative care reglementează sporurile solicitate de către reclamanți nu prevede cuantumul în care vor fi acordate, aceștia au considerat necesar să stabilească cuantumul drepturilor solicitate, însă fără a ține cont de grad, treaptă profesională, funcție publică ocupată, importanța atribuțiilor postului, munca prestată, competențe sau responsabilități.
Stabilirea unui procent de 25% din salariu cu titlu de drepturi salariale accesorii echivalează cu creșterea de drepturi salariale la care, conform legii, funcționarul nu este îndreptățit. Acceptând cuantificarea propusă de reclamanți instanța s-ar substitui în mod evident puterii legislative, încălcând unul din principiile de bază ale Constituției României, consacrat de art.1 alin.4.
Se solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței pronunțată de instanța de fond ca fiind temeinică și legală.
Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a actelor și lucrărilor dosarului, dar și a dispozițiilor legale incidente în cauză, Curtea constata că recursul este nefondat, urmând a-l respinge pentru următoarele considerente:
În conformitate cu dispozițiile art. 31 alin. 1 din Legea nr. 189/1999, privind statutul funcționarilor publici, republicată, pentru activitatea desfășurată funcționarii publici au dreptul la un salariu compus din:
a) salariul de bază;
b) sporul pentru vechime în muncă;
c) suplimentul postului;
d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
Dreptul funcționarilor publici la acordarea suplimentului postului și a suplimentului corespunzător treptei de salarizare a fost introdus prin Legea nr. 161/2003, care a modificat dispozițiile art. 29 din Legea nr. 189/1999, devenit art. 31 după republicarea din anul 2007.
Aceste drepturi au fost suspendate prin OUG nr. 92/2004, suspendare care și-a produs efectele până la data de 1.01.2007.
Instanța de fond a reținut în mod corect că această suspendare nu echivalează cu desființarea dreptului la acordarea celor două sporuri, astfel încât nu se poate considera că acest drept nu a existat pentru perioada în care exercițiul său a fost doar suspendat.
Curtea reține că prin dispozițiile art. 31 din Legea nr. 189/1999 se recunoaște dreptul funcționarilor publici la acordarea celor două sporuri fără a stabili cuantumul acestora, nici în sumă fixă și nici în sumă procentuală raportată la salariul de bază.
Una din condițiile de fond ale unui raport juridic este reprezentată de existența unui obiect al raportului juridic care să fie determinat sau determinabil.
În cazul de față, obiectul raportului juridic între funcționarul public și autoritatea publică îl reprezintă dreptul funcționarului la acordarea celor două sporuri, respectiv obligația corelativă a autorității de a acorda aceste sporuri.
Acest obiect nu este însă nici determinat și nici determinabil, deoarece nu s-a stabilit cuantumul celor două sporuri, iar autoritatea publică nu poate fi obligată să acorde un spor fără a se preciza cuantumul acestuia.
Acest cuantum se poate stabili prin lege sau alt act normativ având forța juridică a legii, printr-un act normativ având forța juridică inferioară legii sau pe calea unui acord colectiv între autoritatea publică și funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul acesteia.
Curtea mai reține că până în prezent nu s-a stabilit cuantumul celor două sporuri printr-un act normativ, colectiv sau individual, astfel încât obligația autorității publice de acordarea sporurilor, obligație cunoscută de lege, nu poate forma obiectul unei acțiuni în justiție.
Reclamanții au solicitat acordarea celor două sporuri în cuantum de 25 % din salariul de bază, fiecare, fără ca vreo dispoziție legală să stabilească acest cuantum.
În mod legal prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamanți deoarece legiuitorul nu a stabilit cuantumul sporurilor în discuție și nu există niciun act normative care să reglementeze cuantumul sporurilor solicitate de reclamanți.
În consecință, Curtea constată că nu există un drept subiectiv al funcționarului public la acordarea celor două sporuri, un astfel de drept existând în patrimoniul funcționarilor publici din momentul stabilirii cuantumul sporului.
Curtea reține și faptul că soluția adoptată de instanța de fond este în concordanță cu Decizia Curții Constituționale nr.820/2008 deoarece cuantumul celor două sporuri nu a fost stabilit prin nici un act normativ.
Față de cele reținute, în baza art.312 alin.1 Cod procedură civilă, Curtea va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge ca nefondat recursul formulat de reclamanții, A, G, A, G,toți cu domiciliul ales în vederea comunicării actelor de procedură la " și - Societate Civilă de Avocați", cu sediul în P,-, județul P, împotriva sentinței nr.169/07 aprilie 2009 pronunțată de Tribunalul Prahova în contradictoriu cu pârâteleAGENȚIA PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI P,prin reprezentanții săi legali,cu sediul în P, str.-.-. nr.306, județul P, AGENȚIA NAȚIONALĂ PENTRU PROTECȚIA MEDIULUI,prin reprezentanții săi legali,cu sediul în B, sector 6,- șiMINISTERUL MEDIULUI ȘI DEZVOLTĂRII DURABILE,prin reprezentanții săi legali,cu sediul în B, sector 5,-.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, azi, 09 octombrie 2009.
Președinte, Judecători,
- - - - - - -
Grefier,
Red./CC
55 ex/06.11.2009
f- - Tribunalul Prahova
Operator de date cu caracter personal
Notificare nr.3120
Președinte:Adriana Florina SecrețeanuJudecători:Adriana Florina Secrețeanu, Adrian Remus Ghiculescu
