Litigiu privind funcționarii publici (legea nr.188/1999) . Decizia 592/2008. Curtea de Apel Cluj
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA COMERCIALĂ, DE CONTENCIOS
ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR-
DECIZIA CIVILĂ NR. 592/2008
Ședința publică din data de 5 MARTIE 2008
Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: Floarea Tămaș
JUDECĂTOR 2: Mirela Budiu
JUDECĂTOR 3: Simona Szabo
GREFIER: - -
S-au luat în examinare - în vederea pronunțării - recursurile declarate de chematul în garanție MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR prin DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE S, pârâtul MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE, pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ DE cadastru ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ împotriva sentinței civile nr. 2258/16.11.2007, pronunțată de Tribunalul Sălaj, în dosarul nr-, în contradictoriu cu reclamanta ORGANIZAȚIA SINDICALĂ " CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ" S prin reprezentant și cu pârâtul OFICIUL DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ S, având ca obiect litigiu privind funcționarii publici - Legea nr. 188/1999.
dezbaterilor și susținerile orale ale părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de 27 februarie 2008, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când pronunțarea s-a amânat pentru data de astăzi.
CURTEA:
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentința civilă nr. 2.258 din data de 16.11.2005 pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj au fost respinse excepțiile prescripției extinctive și a lipsei capacității de folosință a OFICIULUI DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ S invocate de acesta din urmă; respinse excepțiile necompetenței funcționale a instanței, a lipsei capacității de folosință și a prescripției dreptului la acțiune invocate de AGENȚIA NAȚIONALĂ DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ (); A FOST ADMISĂ ACȚIUNEA RECLAMANȚILOR, I, și, membrii ai ORGANIZAȚIEI SINDICALE "CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ" S în contradictoriu cu MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE, MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ și, pe cale de consecință, au fost obligați pârâții de rând 3 - 4 să acorde și să plătească reclamanților drepturile bănești reprezentând prima de vacanță aferentă anilor 2001 - 2004, astfel cum au fost actualizate în raport cu rata inflație și astfel cum au fost trecute în dispozitivul sentinței menționate; a fost admisă cererea de chemare în garanție formulată de pârâtul I; a fost obligat chematul în garanție Ministerul Economiei și Finanțelor să avanseze sumele necesare efectuării plății; a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de chematul în garanție.
Pentru a dispune astfel, instanța reține că xcepția necompetenței funcționale a instanței ridicată de Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară nu este fondată deoarece potrivit art. 284 Codul muncii, Tribunalul Sălaj fiind legal investit, iar judecarea conflictului de muncă aparține completului specializat privind conflictele de muncă și asigurări sociale conform art. 36 alin. 3 din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară.
Cu privire la excepția lipsei capacității de folosință ridicată de Oficiu de Cadastru și Publicitate Imobiliară și Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară instanța de fond a constatat că nu este fondată.
În primul rând, acordarea drepturilor salariale reprezintă o obligație a angajatorului prevăzută de art. 154 și urm. Codul muncii și constituie un element al aptitudinii subiectului colectiv de drept civil de a avea drepturi și obligații, iar pe de altă parte, persoanele juridice nou înființate preiau toate drepturile și obligațiile pe care le-au avut vechile persoane juridice, potrivit dispozițiilor Decretului nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice și persoanele juridice.
Referitor la Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară, conducătorii acesteia au calitatea de ordonator secundar de credite, calitate în care, potrivit art. 20 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele Publice atribuie creditele bugetare aprobate pentru instituție.
Excepția invocată de Ministerul Economiei și Finanțelor privind lipsa calității procesuale pasive, de asemenea, a fost respinsă ca nefondată de către prima instanță.
Potrivit Legii nr. 500/2002 și nr. 386/2007, Ministerul Economiei și Finanțelor coordonează acțiunile care sunt în responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar, cum ar fi: pregătirea proiectului legilor anuale, ale legilor de rectificare, precum și ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuție.
Astfel, apreciază instanța de fond, rolul Ministerului Economiei și Finanțelor este de a răspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat, pe baza proiectelor ordonatorilor principali de credite, precum și elaborarea proiectelor de rectificare a acestor bugete.
De asemenea calitatea procesuală a Ministerului Economiei și Finanțelor se justifică și prin dispozițiile art. 1 din nr.OG 22/2002 aprobată prin Legea nr. 288/2002, cu modificările ulterioare, potrivit cărora executarea obligațiilor de plată ale instituțiilor publice, în temeiul titlurilor executorii, se realizează prin sumele aprobate prin bugetele acestora, cu titlu de cheltuieli la care se adaugă și obligația respectivă.
Cât privește solicitările reclamanților, reține instanța, că aceștia sunt funcționari publici, fiind angajați la instituția pârâtă și fundamentat pe disp. Legii nr. 188/1999, art. 3 alin. 2 sunt îndreptățiți la acordarea primei de concediu.
În acest context, tribunalul mai reține că nu mai puțin adevărat este și faptul că aplicarea acestei dispoziții legale a fost suspendată prin acte normative, numai că, dincolo de orice alte speculații privind oportunitatea, legalitatea, constituționalitatea sau interpretarea textelor de lege suspensive a dreptului la prima de concediu, - în care se lansează reclamanții prin cererea introductivă de instanță cu ignorarea dispozițiilor art. 64 din Legea nr. 24/2000 - trebuie observat că în prezent, prin Legea nr. 486/2006 privind aprobarea de stat pe anul 2007, o asemenea dispoziție suspensivă nu mai există așa încât, dreptul prevăzut de art. 34 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 s-a revigorat retroactiv de la data când a intervenit prima suspendare, anterior anului 2002( prin G nr. 3/2001).
Este de la sine înțeles, arată instanța, că pe întreaga perioadă a suspendărilor succesive, dreptul la "prima de concediu" materializat în anumite sume bănești anuale, calculate conform legii, nu numai că nu puteau fi acordate de către instituția pârâtă, în pofida legii, dar ele nici nu puteau fi legal pretinse de către reclamanți.
Drept urmare, nu s-a pus și nici nu se poate pune problema prescripției extinctive a acțiunii în instanță, reglementată prin Decret - Lege nr. 167/1958, termenul general de 3 ani prevăzut de acest act normativ, începând a curge doar din momentul încetării suspendării dreptului prevăzut de art. 34 alin. 2 din Legea nr. 188/1999 și anume 1 ianuarie 2007, data începerii noului exercițiu financiar al bugetului de stat, pe anul 2007.
Împotriva soluției menționate au declarat recurs, MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE prin P S, MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ, solicitând admiterea recursurilor, modificarea hotărârii, în sensul respingerii acțiunii reclamanților și implicit, din perspectiva, a respingerii cererii de chemare în garanție ca inadmisibilă.
Astel, prin recursul declarat, Ministerul Economiei și Finanțelor a invocat excepția lipsei calității procesuale a ministerului, în considerarea că nu participă nemijlocit la raportul juridic litigios, în litigiile de muncă cererea de chemare în garanție nu este admisibilă, nefiind aplicabile disp. art. 60 - 63.pr.civ. iar o obligație de garanție nu există, simplul fapt al calității de ordonator de credite nu conferă o garanție legală din partea ministerului pentru eventuale sume ce ar trebui plătite într-un raport rezultat din contractul de muncă.
În plus, relevă recurentul că, în conformitate cu prev. nr.HG 386/2007, ministerul doar elaborează proiectul bugetului de stat, al legii bugetului de stat și raportul bugetului precum și proiectul legii de rectificare, operând rectificările corespunzătoare; că legea bugetară poate fi modificată doar prin legi de rectificare, cărora li se aplică aceleași proceduri ca și legilor bugetare anuale inițiale, nu permite cheltuieli pentru limitele prevăzute, iar potrivit art. 4 din nr.OG 22/2002, ordonatorii de credite au obligația de a vira credite în condițiile legii pentru asigurarea creditelor necesare instituțiilor din subordine și pentru efectuarea de plăți stabilite prin titluri executorii, Ministerul Internelor fiind singura parte obligată în raportul dedus judecății și în măsură să asigure sursele necesare plăților.
Ministerul Internelor și Reformei Administrative prin demersul promovat arată că, hotărârea este nelegală din perspectiva greșitei respingeri a excepției lipsei calității procesuale pasive pe care o reiterează, în condițiile în care raporturile de serviciu nu sunt încheiate cu ministerul; agenția națională ce se află în subordinea sa are personalitate juridică, iar directoriul acesteia este ordonator de credite ce alocă unităților din subordine sumele necesare plății drepturilor bănești, cât și din perspectiva nereținerii dispozițiilor vizând suspendarea, a deciziei nr. 38/2005 a Curții Constituționale, și a legilor bugetare ce permit efectuarea doar a cheltuielilor aprobate cu o destinație precisă.
Prin demersul său, Agenția Națională de Cadastru și Publicitate Imobiliară susține că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a legii, de o instanță ce nu a fost alcătuită potrivit dispozițiilor legale și cu nereținerea dispozițiilor vizând inadmisibilitatea, tardivitatea și prescripția precum și cu nereținerea dispozițiilor ce au instituit suspendarea acordării primelor.
Astfel, în dezvoltarea argumentelor aduse, se arată că cererea introductivă de instanță nu cuprinde elementele cerute de art. 82.pr.civ. și nu este însoțită de actele cerute de art. 83.pr.civ. în dovedirea calității de reprezentant, context în care, în conformitate cu art. 161.pr.civ. se impune anularea.
Tot astfel, arată recurenta că cererea nu putea fi primită nici din perspectiva disp. art. 109 alin. 2.pr.civ. ce statuează că "în toate cazurile prevăzute de lege, sesizarea se face numai după îndeplinirea procedurii prealabile, în condițiile stabilite de lege", iar în cauză nu s-a făcut dovada că s-ar fi îndeplinit procedura prealabilă, cerută de altfel ca o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Mai arată recurenta că în mod greșit a fost respinsă excepția necompetenței funcționale a instanței pe motiv că acest litigiu constituie un conflict de muncă, iar judecata se face de un complet specializat, câtă vreme din sentință nu rezultă că soluționarea cauzei s-a făcut de un astfel de complet (2 judecători și 2 asistenți judiciari), ci de un complet specific secției de contencios administrativ (asistenții judiciari au lipsit).
Greșită, arată recurenta, este și reținerea instanței cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive, pe motiv căci conducătorul acesteia are calitatea de ordonator de credite, de vreme ce Oficiul de Cadastru și Publicitate Imobiliară este instituție cu personalitate juridică distinctă de cea a Agenției.
Totodată, arată recurenta că, greșită este și reținerea instanței referitor la excepția prescripției dreptului la acțiune întrucât și în condițiile Codului muncii, art. 166, dreptul la acțiune vizând drepturile salariale, termenul de prescripție este de 3 ani; o situație de întrerupere limitativ și expres prevăzută de lege nu a intervenit.
În plus, arată recurenta, că în cauză erau aplicabile prev. art. 15 din Decretul nr. 167/1958 și cele ale art. 7 alin. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la termen, iar raportat la acesta și la data încetării cauzei de suspendare, intervine prescripția.
Cât privește fondul cauzei, recurenta arată că începând cu anul 2001, prin reglementări succesive, până în anul 2004, dreptul la primă a fost suspendat, iar raportat la data încetării și fundamentat pe disp. art. 1 din Decretul nr. 167/1958, dreptul la acțiune pentru primele solicitate este prescris.
Analizând argumentele aduse prin recursurile declarate, Curtea reține că acestea nu pot conduce la casarea sau modificarea hotărârii atacate.
Astfel, se reține că actul normativ invocat prin demersul introductiv de instanță, Legea nr. 188/1999, art. 34 alin. 2 prevede că funcționarul public are dreptul pe lângă indemnizația de concediu la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu care se impozitează separat.
Din cele enunțate rezultă că dreptul la plata primei de vacanță s-a născut din lege, ca drept subiectiv și conferă titularilor de drept prerogativele în virtutea cărora pot pretinde subiectului activ al raportului născut să efectueze o prestație pozitivă, respectiv de a da o sumă de bani cu titlu menționat.
Privit din această perspectivă, se observă că deși acest drept a existat pur și simplu, s-a refuzat acordarea în considerarea că dispozițiile invocate au fost suspendate. Atare susțineri nu pot fi reținute ca motiv al neacordării celor instituite de lege cu privire la dreptul acordat, cunoscut fiind că dispozițiile afectate de suspendarea reintră, în vigoare la expirarea duratei pentru care a fost dispusă suspendarea conform disp. Legii nr. 24/2000. Pe de altă parte, nu trebuie omis că legea circumstanțiază instituția suspendării actului normativ numai de situațiile speciale. Ori, aceste situații speciale nu au existat, context în care o astfel de măsură, în raport cu dispozițiile ce reglementează drepturile persoanelor încadrate în muncă, este nelegală. În acest sens se reține că prin Codul muncii se prevede imperativ că drepturile persoanelor încadrate în muncă nu pot face obiectul unor tranzacții, renunțări, limitări, ele fiind apărate împotriva oricăror încălcări, a manifestărilor de subiectivism, abuz, arbitrariu,
Tot astfel, prin art. 41 și art. 53 din Constituție se prevede că salariații au dreptul la protecție socială a muncii ce prevede și concediul de odihnă plătit, că retragerea unor drepturi poate fi dispusă, dacă este necesar, iar măsura să fie proporțională cu situația care a determinat-o nediscriminatoriu, fără a se aduce atingere existenței în sine a dreptului.
Cu alte cuvinte este interzisă limitarea, îngrădirea drepturilor ce afectează însăși esența acestuia, fiind un drept derivat dintr-un raport de muncă, un drept câștigat el nu poate fi îngrădit. Prin urmare, reclamanții fiind funcționari publici sunt pe deplin îndreptățiți să se prevaleze de disp. art. 34 alin. 2 din Legea nr. 188/1999, iar din această perspectivă susținerile recurentelor conform cărora nu există o bază legală pentru acordarea drepturilor urmează a fi respinse.
Desigur, se invocă de către recurent decizia nr. 38/2005 a Curții Constituționale, care consacră dreptul legiuitorului de a acorda anumite drepturi suplimentare, de a le modifica ori de a le înceta acordarea. Această invocare nu prezintă însă în cauză concludența preconizată de recurent, întrucât se omite a se observa că prezentul litigiu nu se poartă asupra posibilității sau imposibilității de suspendare, ci asupra însăși a dreptului și asupra efectelor încetării suspendării, asupra substanței dreptului. Or, de vreme ce dreptul, în substanța sa, nu a fost înlăturat, este necesar a se crea și asigura mijloacele necesare pentru ca acest drept să nu devină iluzoriu. În acest sens, este important argumentul instanței supreme adus prin decizia nr. XXIII în sensul că respectarea principiului încrederii în statul de drept care implică asigurarea aplicării legilor adoptate în spiritul și litera lor, concomitent cu eliminarea oricărei tendințe de reglementare a unor situații fictive, face necesar ca titularii drepturilor recunoscute să nu poată fi obstacolați de a se bucura efectiv de acestea pentru perioada în care au fost prevăzute de lege.
Prin urmare, având în vedere dispozițiile Legii nr. 188/1999 și statuările Înaltei Curți de Casație și Justiție, reținerile primei instanțe cu privire la acordarea drepturilor nu poate fi considerată greșită.
Greșite nu pot fi nici reținerile instanței cu privire la termene și prescripție întrucât se omite a se avea în vedere că obiectul litigiului se referă la drepturi salariale care au fost suspendate, că sancționarea prescripției este instituită de legiuitor ca măsură împotriva creditorului care nu este diligent. Or, în speță intimaților nu li se poate imputa starea de pasivitate, prevederile legale arătate privind suspendarea exercițiului dreptului la prime a vizat implicit și suspendarea mijloacelor legale pentru realizarea acestuia. Argumentele recurenților ar putea fi valabile în condițiile în care nu ar fi intervenit suspendări succesive, or, în situația în care a intervenit suspendarea, intimații au fost în imposibilitatea de a acționa în acest context corect prima instanță a reținut implicit existența suspendării instituite de Decretul nr. 167/1998.
Nici susținerile recurenților cu privire la calitatea procesuală nu pot fi primite întrucât calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și cel ce se pretinde a fi titularul dreptului afirmat (calitatea procesuală activă) precum și între persoana pârâtului și cel ce se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecății (calitatea procesuală pasivă). Această identitate, așa cum rezultă din acțiune, se justifică de reclamanții-intimați prin prisma drepturilor salariale instituite prin lege, a refuzului acordării și pe faptul că acordarea acestora se face în condițiile ordonării de credite în scopul acoperirii drepturilor salariale, drepturi ce de altfel constituite cheltuieli specifice în buget. Privit sub acest din urmă aspect, legea bugetară instituie anumite competențe și obligații în sarcina recurenților, abilități referitoare la formarea și constituirea fondurilor bugetare, întrebuințare și executare a acestora. Or, raportat la abilitățile prevăzute de lege și în considerarea priorităților acordării drepturilor salariale, nu se poate susține că entitatea recurentă nu are obligația fundamentării sumelor necesare și astfel de a nu răspunde față de pretențiile invocate. Ca atare, în contextul instituirii competențelor și atribuțiilor în sarcina ordonatorilor de credite, susținerile referitoare la lipsa calității procesuale sunt neîntemeiate și urmează a fi respinse.
Respinse urmează a fi și susținerile cu privire la efectuarea cheltuielilor din perspectiva legii bugetare întrucât cuprinderea unor sume în buget și efectuarea cheltuielilor cu o destinație precisă nu le poate fi imputată reclamanților, entitățile recurente având obligația statuării asupra proiectului de buget, inclusiv asupra stabilirii sumelor necesare a fi cheltuite conform destinației aprobate. De altfel, instituția rectificării bugetare este funcțională pentru a se evita astfel eventuala neutilizare a sumelor consemnate în proiectul de buget cu o anumită destinație.
Nici susținerile referitoare la procedura prealabilă, inadmisibilitate, în raport cu art. 109.pr.civ. nu pot fi primite, deoarece procedura evocată este impusă numai în cazul acțiunilor în anulare a unui act administrativ nu și în cazul acțiunilor întemeiate pe tăcerea autorităților sau refuzul nejustificat, persoana fizică sau juridică nemaitrebuind să fie supusă unui nou refuz din partea instituției competente. În speță, intimații ce fac parte din sindicat au invocat în realitate refuzul autorităților de a le recunoaște drepturilor salariale și nu au contestat un anumit act administrativ prin care li s-ar fi stabilit anumite drepturi cu încălcarea prevederilor legale. Chiar dacă intimații nu au urmat formal procedura prealabilă, aceasta era în mod evident inutilă raportat și la poziția procesuală menționată în tot curul acestui demers. A reține în acest context al imposibilității realizării unei finalități în raport cu poziția exprimată - ca inadmisibilă acțiunea - înseamnă a nega dreptul de acces la justiție al intimaților-reclamanți, cu încălcarea dispozițiilor Constituției și al art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar sub acest aspect soluția primei instanțe este corectă.
Corecte sunt și restul reținerilor instanței întrucât în cauză, chiar dacă acțiunea a fost promovată de reprezentantul sindicatului din care fac parte reclamanții, la acest demers a fost atașat tabelul cu semnăturile persoanelor în cauză. În plus, la dosar a fost atașat și procesul-verbal și implicit semnăturile tuturor celor ce au dorit, respectiv și-au însușit demersul pentru recuperarea drepturilor salariale refuzate a fi acordate. Ca atare, raportat la actele depuse, susținerile recurenților referitoare la cerere de reprezentare și nesemnare sunt lipsite de relevanță și vor fi respinse. de relevanță sunt și susținerile competența funcțională, deoarece litigiile ce au ca obiect raporturi de serviciu ale funcționarilor publici, în contextul disp. Legii nr. 188/1999 sunt de competența instanței de contencios și se soluționează după regulile instituite de Legea nr. 554/2004, respectiv în constituirea completului de 2 judecători. Pe de altă parte, nu trebuie trecut neobservat că în privința tribunalului nu există secții separate ci dimpotrivă, judecători ce compun această secție, intră și soluționează și litigii în contencios-administrativ.
Prin urmare, față de dispozițiile legilor arătate, susținerile vizând competența sunt neîntemeiate și urmează a fi respinse.
Așadar, constând că nu sunt motive întemeiate, că hotărârea în raport cu disp. Legii nr. 188/1999 este temeinică și legală, Curtea, în baza art. 312.pr.civ. coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursurile declarate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursurile declarate de MINISTERUL ECONOMIEI ȘI FINANȚELOR prin DIRECȚIA GENERALĂ A FINANȚELOR PUBLICE S, MINISTERUL INTERNELOR ȘI REFORMEI ADMINISTRATIVE și AGENȚIA NAȚIONALĂ DE CADASTRU ȘI PUBLICITATE IMOBILIARĂ împotriva sentinței civile nr. 2.258 din 26 noiembrie 2007, pronunțată în dosarul nr- al Tribunalului Sălaj pe care o menține în întregime.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 5 martie 2008.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI, GREFIER,
- - - - - - - -
Red./Dact./ 2 ex./04.04.2008.
Jud.fond:,.
Președinte:Floarea TămașJudecători:Floarea Tămaș, Mirela Budiu, Simona Szabo
