Obligare emitere act administrativ. Decizia 54/2010. Curtea de Apel Brasov
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BRAȘOV
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 54/ Dosar nr-
Sedința publică din 26 ianuarie 2010
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Silviu Gabriel Barbu judecător
- - - JUDECĂTOR 2: Mirena Radu
- - JUDECĂTOR 3: Marcela
- grefier
Pentru astăzi fiind amânată pronunțarea asupra recursului declarat de reclamanta - SRL împotriva sentinței civile nr. 946/CA/02.11.2009 pronunțată de Tribunalul Brașov - secția comercială și de contencios administrativ în dosarul nr-, având ca obiect obligare emitere act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședința publică, la pronunțare, se constată lipsa părților.
Procedura legal îndeplinită.
Dezbaterile în cauza de față au avut loc în ședința publică din data de 19 ianuarie 2010, când părțile prezente au pus concluzii în sensul celor consemnate în încheierea de ședință din aceea zi, care face parte integrantă din prezenta decizie.
Instanța, pentru a da posibilitatea părților de a depune la dosar concluzii scrise, a amânat pronunțarea pentru data de 26 ianuarie 2010.
CURTEA
Asupra recursului de față:
Constată că prin Sentința civilă nr.946/CA/02.11.2009 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ au fost dispuse următoarele:
S-a respins excepția inadmisibilității petitului 1, referitor la obligarea la emiterea autorizației de construire; s-a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Primarul Mun.; s-a admis excepția inadmisibilității petitului privind anularea certificatelor de urbanism nr. 6/2008 și 225/2008, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile și, in consecință:
S-a respins ca inadmisibilă acțiunea reclamantei - SRL in contradictoriu cu pârâții Primarul Mun., Municipiul, Secretarul Primăriei -, Arhitectul - și, sub aspectul petitului privind anularea certificatelor de urbanism nr. 6/2008 și 225/2008 și ca nefondată acțiunea reclamantului in contradictoriu cu aceiași pârâți sub aspectul cererii subsidiare prind obligarea pârâților la plata sumei de 2.150.000 eur.
S-a respins excepția lipsei capacității procesuale de folosință invocată de chematul in garanție, Consiliul Local; s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a chematului in garanție Consiliul Local și, in consecință:
S-a respins cererea de chemare in garanție formulată de pârâtul împotriva Consiliului Local, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă; s-a respins acțiunea formulată și precizată de reclamantă in contradictoriu cu pârâtul Primarul Mun. privind obligarea la emiterea autorizației de construire și in contradictoriu cu Primarul mun. și Mun. privind obligarea acestora la plata sumei de 400.000 eur.
S-a admis cererea de intervenție in interesul pârâților Primarul Mun. și Mun., formulată de intervenientul.
S-a respins cererea de chemare in garanție formulată de pârâtul împotriva Secretarului Consiliului Local - și a obligat reclamanta să plătească pârâtului Mun. suma de 4165 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut următoarele:
Excepția inadmisibilității acțiunii reclamantei sub aspectul petitului referitor la obligarea pârâților MUN. și PRIMARUL MUN. la emiterea AC, ca efect al neparcurgerii procedurii prealabile, fiind nefondată a fost respinsă. Anterior promovării acțiunii in instanță, reclamanta s-a adresat pârâtului primarul Mun. cu cererea înregistrată sub nr. 40850/10.12.2008, prin care solicita eliberarea autorizației de construire. Această cerere reprezintă procedura prealabilă efectuată de reclamantă, realizând exigențele impuse de art. 7 din Legea contenciosului administrativ Nr. 554/2004. Fiind in prezența unui refuz al pârâtului Primarul Mun., nu mai era necesară formularea altei cereri de către reclamantă, instanța fiind chemată să analizeze dacă acest refuz a fost sau nu justificat și dacă se circumscrie situației reglementate de dispozițiile art. 2 lit. h sau i din Legea contenciosului administrativ Nr. 554/2004. In aceste condiții, este nefondată susținerea pârâților,exprimată prin întâmpinare, potrivit căreia reclamanta trebuia să solicite anularea adresei 40850/16.01.2009 a Serviciului Urbanism și Amenajare Teritoriu, acest act fiind o simplă adresă și nu un act administrativ care să poată fi anulat pe cale a unei acțiuni in contencios administrativ, o manifestare a refuzului pârâților de eliberare a AC.
Excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Primarul Mun. fiind nefondată a fost respinsă având in vedere că, potrivit art. 4 al. 1 lit. b din. 50/1991, primarul este autoritatea care emite autorizațiile de construire pentru lucrările care se execută in teritoriul administrativ al acestora.
S-a constatat ca fiind fondată excepția inadmisibilității cererii reclamantei privind anularea celor două certificate de urbanism.
Astfel, potrivit dispozițiilor art. 6 al. 1 din. 50/1991, certificatul de urbanism este actul de informare prin care autoritățile prevăzute de art. 4,in conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori planurilor de amenajare a teritoriului, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite in funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare in vederea autorizării.
Rezultă, așadar, că certificatul de urbanism, prin faptul că stabilește condițiile pe care solicitantul trebuie să le îndeplinească pentru obținerea, ulterioară, a autorizației de construire, produce consecințe de natura celor prevăzute de art. 2 lit. c din Legea contenciosului administrativ Nr. 554/2004, conferind certificatului de urbanism caracterul unui act administrativ. Fără îndeplinirea tuturor cerințelor impuse prin CU, solicitantul nu poate obține autorizația de construire. In același sens, de a considera CU ca fiind un act administrativ, este și practica judiciară.
Pe cale de consecință, in temeiul dispozițiilor art. 7 rap. la dispozițiile art. 109 Cod Procedură Civilă, a fost respinsă, ca inadmisibilă acțiunea reclamantei - SRL, in contradictoriu cu pârâții Primarul Mun., Municipiul, Secretarul Primăriei -, Arhitectul - și, sub aspectul petitului privind anularea certificatelor de urbanism nr. 6/2008 și 225/2008.
Având in vedere soluția a fost dată cu privire la cererea de anulare a certificatelor de urbanism, a fost respinsă, ca nefondată acțiunea reclamantului in contradictoriu cu aceiași pârâți sub aspectul cererii subsidiare prind obligarea pârâților la plata sumei de 2.150.000 eur.
Excepția lipsei capacității procesuale de folosință a pârâtului Consiliul Local fiind nefondată a fost respinsă având in vedere atât dispozițiile art. 121 din Constituția României și dispozițiile art. 23 din leg. 215/2001, cât și faptul că, in materia dreptului administrativ, nu prezintă relevanță împrejurarea că autoritatea are sau nu personalitate juridică.
S-a apreciat ca fiind fondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de chematul in garanție Consiliul Local al Mun. având in vedere pe de o parte faptul că acesta nu este emitent al certificatelor de urbanism și, pe de altă parte, faptul că prin cererea de chemare in garanție pârâtul invocă, de fapt, nelegala revocare a HCL 131/2008, or această chestiune nu face obiectul prezentei cauze. Pe cale de consecință, a fost respinsă cererea de chemare in garanție a Consiliul Local al Mun. ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
In același timp, având in vedere soluția de respingere ca inadmisibilă a acțiunii reclamantei privind anularea certificatelor de urbanism și ca nefondată a cererii privind obligarea pârâților la despăgubiri, văzând și dispozițiile art. 60 Cod Procedură Civilă, a fost respinsă cererea de chemare in garanție a secretarului Consiliului Local,.
Pe fond, instanța a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului Primarul Mun. să elibereze AC este nefondată pentru argumentele care vor fi prezentate in continuare:
Reclamanta a dobândit in proprietate suprafața de 5000 mp situată in intravilanul Mun., 0.
Rezultă din certificatele de urbanism emise la solicitarea reclamantei că destinația pentru 0 este, conform nr. 36060/2000, respectiv PUZ zona - camping, aceea de edificare de construcții turistice, vile, pensiuni, dotări de turism și agrement. Potrivit, zona de turism și agrement se reglementează conform 1, ceea ce înseamnă că regimul maxim de înălțime pentru construcții turistice, vile, pensiuni, va fi de P-, iar pentru dotările sportive, agrement, de P-.
Față de dispozițiile pentru 0 și, instanța a constat că există o interdicție de edificare a unor locuințe colective având regim de înălțime, cum sunt cele pe care dorește să le edifice reclamanta.
Pentru a reuși,totuși, să obțină AC, reclamantei i s-a solicitat modificarea Planului de urbanism zonal pentru zona in care dorește să construiască și aceasta s-a conformat cerinței și a elaborat toată documentația necesară pentru modificare PUZ, noul PUZ fiind adoptat prin HCL 131/2008. Acest nou PUZ îi permitea reclamantei să edifice ansamblul de locuințe, întrucât modifica regimul de înălțime impus prin și prin vechiul PUZ. Ulterior însă, prin HCL 1 și 2/2009, a fost revocat HCL 131/2008, ceea ce înseamnă că, in prezent, interdicția de edificare a unor construcții cu regim de înălțime de peste P- sau P-, subzistă iar refuzul pârâtului Primarul Mun. de a elibera autorizația de construire nu reprezintă un refuz nejustificat. Instanța a mai avut in vedere și dispozițiile art. 31 și 32 din HG 525/1996 potrivit cărora "utorizarea executării construcțiilor se face cu respectarea înălțimii medii a clădirilor învecinate și a caracterului zonei, fără ca diferența de înălțime să depășească cu mai mult de două niveluri clădirile imediat învecinate" și, respectiv, "autorizarea executării construcțiilor este permisă numai dacă aspectul lor exterior nu contravine funcțiunii acestora și nu depreciază aspectul general al zonei."
Raportat considerentelor expuse, a fost respinsă cererea reclamantei privind obligarea pârâtului Primarul Mun. la emiterea AC. Față de această soluție, a fost respinsă, ca nefondată, cererea privind obligarea pârâților Primarul Mun. și Mun. la plata de despăgubiri, nefiind îndeplinite condițiile angajării răspunderii acestora.
De asemenea, având in vedere soluția dată cu privire la petitele principale, in temeiul dispozițiilor art. 51 și urm. Cod Procedură Civilă, a fost admisă cererea de intervenție in interesul pârâților Primarul Mun. și Mun., formulată de intervenientul.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta - SRL B, solicitând casarea acesteia și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond. În motivarea recursului declarat, societatea reclamantă a arătat următoarele: prin acțiunea introductivă s-a adresat Tribunalului Brașov, în contencios administrativ, solicitând obligarea pârâților Consiliul Local și Municipiul prin Primar să îi emită autorizație de construire conform cerințelor certificatului de urbanism emis de pârâți sau, în subsidiar, să constate nelegalitatea certificatelor de urbanism nr.6 și 225/2008 pentru că nu sunt conforme planurilor de urbanism, inducând în eroare reclamanta cu privire la condițiile în care se poate construi o clădire cu regimul de înălțime. Reclamanta a cerut și obligarea pârâților să plătească despăgubiri pentru prejudiciul cauzat de pârâți.
Recurenta susține că în mod greșit instanța de fond a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere referitor la constatarea nelegalității certificatelor de urbanism, întrucât cele două certificate de urbanism nu ar avea natura juridică de acte administrative unilaterale cu caracter individual în sensul art.2 lit.c din Legea nr.554/2004, împrejurare care împiedică incidența în speță a raționamentului utilizat de instanța de fond la admiterea excepției inadmisibilității. Recurenta reclamantă arată că, dimpotrivă, certificatul de urbanism nu este emis în regim de putere publică și nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturile juridice, ci este, potrivit art.29 din Legea nr.350/2001, un act de informare prin care autoritatea face cunoscut regimul juridic, economic și tehnic al imobilelor și condițiile necesare pentru realizarea unor investiții. Certificatul de urbanism nu conferă dreptul de executare a lucrărilor de construire (alin.4), ceea ce ar însemna că acesta nu naște, nu modifică și nu stinge raporturi juridice. Recurenta susține că certificatul de urbanism este un act preparator, premergător autorizației de construire, fiind supus cenzurii instanței de contencios administrativ deodată cu actul pe care îl pregătește. Lipsa răspunsului autorității publice locale la cererea de emitere a autorizației de construire este un act administrativ conform art.2 alin.2 din Legea nr.554/2004. Recurenta reclamantă afirmă că a aflat de existența celor două certificate de urbanism numai la data de 22.01.2009, când i s-a comunicat că se nu poate să îi fie eliberată autorizația de construire în baza certificatelor de urbanism nr.6 și 225/2008, reclamanta recurentă nemaiputând parcurge procedura prealabilă deoarece s-a scurs termenul stabilit de lege, anume cel mult 6 luni de la data emiterii actului, potrivit art.7 alin.7 din Legea nr.554/2004, dar nici la data emiterii și nici la data împlinirii termenului de 6 luni (17.09.2008) cele două certificate de urbanism produseseră vreo vătămare recurentei reclamante, vătămarea fiind produsă doar la data de 22.01.2009, dată la care reclamanta nu mai putea promova recursul administrativ grațios. Recurenta mai arată că, fiind vorba despre o cerere accesorie cererii principale de emitere a autorizației de urbanism, cererea referitoare la certificatele de urbanism nu ar trebui nici ea să urmeze procedura prealabilă, la fel ca și cererea principală. Recurenta mai susține că instanța de fond nu a analizat toate apărările făcute de reclamantă, apreciind în mod greșit că certificatul de urbanism este act administrativ care dă naștere, modifică ori stinge raporturi juridice, în realitate aceste fiind un act premergător obținerii autorizației de construire, cenzurabil de instanța de contencios administrativ în conformitate cu prevederile art.18 alin.2 din Legea nr.554/2004. Recurenta mai arată că în speță cauza de nelegalitate a certificatelor de urbanism ar fi apărut ulterior emiterii acestora, prin refuzul autorității publice de a emite autorizația de construire, adică la începutul anului 2009. Recurenta pune în vedere faptul că petitul accesoriu din acțiunea sa se justifică numai în ipoteza respingerii petitului principal, astfel că prin respingerea petitului principal se impunea judecarea pe fond a celui de-al doilea petit, cel privind nelegalitatea celor două certificate de urbanism. Pe fondul cauzei, recurenta susține că certificatele de urbanism atacate au stat la baza tuturor demersurilor făcute de reclamanta recurentă pentru obținerea autorizației de construire, certificatul de urbanism constituind o preautorizare în cazul în care este pozitiv. Recurenta susține că ambele certificate de urbanism atacate conțin date eronate, erori care ar fi determinat autoritatea publică să pretindă reclamantei întocmirea unui plan urbanistic care să fie aprobat de consiliul local prin hotărâre, astfel încât să fie posibilă emiterea unei autorizații de construire. Planul urbanistic zonal întocmit de reclamantă a fost aprobat prin HCL nr.131/2008, reclamanta avansând cheltuieli pentru obținerea documentelor solicitate, pentru taxe de autorizare și contracte de execuție. Reclamanta susține că în certificatul de urbanism au fost înscrise date eronate, anume s-a ascuns informația potrivit căreia nu se pot edifica construcții cu regim de înălțime mai mare decât sau. Același certificat de urbanism conține informația că pentru locuințe se poate construi pe înălțimea, potrivit reglementărilor ce privesc Unitatea Teritorială de 0 din nr.36060 și PUZ proiect nr.33/2002. cuprinde zona de turism și agrement și teren liber, cele două certificate de urbanism poziționând terenul reclamantei pe 0, unde este permisă construirea ansamblului colectiv de locuințe cu nivelul de înălțime, conform art.2.1 din. Însă, în certificatul de urbanism respectiv emitentul a menționat și faptul că terenul se află pe zona de turism și agrement și a impus întocmirea unui PUZ în condițiile art.22.3 din, astfel încât informațiile din certificatul de urbanism sunt contradictorii și neadevărate. De aceea, susține recurenta, cele două certificate de urbanism ar fi nelegale. Recurenta mai arată că instanța de fond a omis să se pronunțe asupra celui de-al doilea motiv al din acțiunea introductivă de la fond, anume nesoluționarea cererii administrative a reclamantei în termen de 30 de zile conform legii. Susținerile pârâților privind interdicția de a construi pe mai mult de două nivele nu au fost dovedite, dar instanța de fond le-a reținut totuși, soluționând în acest mod acțiunea formulată de reclamantă.
În întâmpinarea depusă la dosar, intimații pârâți Municipiul, Primarul Municipiului, și au solicitat respingerea recursului și menținerea sentinței atacate ca fiind temeinică și legală.
În motivare, intimații pârâți au arătat că un certificat de urbanism este un act unilateral cu caracter individual, emis de o autoriate publică în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii nr.50/1991 și Legii nr.350/2001, care dă naștere unor raporturi juridice prin stabilirea cerințelor urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare în vederea autorizării. Instanța de contencios administrativ efectuează controlul de legalitate asupra refuzului de eliberare a certificatului de urbanism. Pe fondul cauzei, intimații pârâți arată că informațiile din certificatul de urbanism nu sunt eronate, așa cum susține recurenta reclamantă, ci refuzul eliberării autorizației de construire este determinat de inexistența unei documentații de urbanism aprobate prin care să se modifice pentru unitatea de referință () în care se află amplasamentul terenului deținut de recurentă. Intimații jusitifică neaprobarea documentației de urbanism de Consiliul Local, arătând că 1 nu permite construirea de locuințe gen blocuri, s-a încălcat regimul de înălțime, precum și indicii urbanistici, nu există aviz prealabil de oportunitate, se încalcă aspectul general al zonei, nu s-a realizat consultarea populației. Prin Nota de inspecție nr.339/08.01.2009 a Inspectoratului de Stat în construcții se confirmă necesitatea și obligativitatea revocării hotărârii consiliului local de aprobare a PUZ. De altfel, recurenta reclamantă a renunțat la judecată în cauza în care a contestat în instanță HCL nr.1/2009 și 2/2009, în dosarele nr- și -. Intimații pârâți au mai arătat că Inspectoratul de Stat în Construcții a confirmat inexistența unei documentații de urbanism modificatoare care să fi fost aprobată conform cerințelor legii.
Părțile au depus înscrisuri în probațiune.
Examinând actele și lucrările dosarului, prin prisma motivelor de recurs, văzând prevederile art.304 indice 1 Cod pr.civ. instanța de recurs urmează să admită recursul în sensul de a casa sentința recurată și de a trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.
Astfel, instanța de recurs reține că recurenta reclamantă s-a adresat în anul 2007 pârâtului Municipiul, prin aparatul de lucru al primarului și al Consiliului Local, solicitând, în esență, obținerea unei autorizații de construire pentru o suprafață de teren de 5.000 mp, situată în zona -, str.-, lângă camping, în vederea construirii unui bloc de locuințe cu regimul de înălțime. Ulterior cererii administrative, în cursul anului 2007-2008, Consiliul Local a emis două hotărâri, HCL nr.6/2007 și nr.225/2008, prin care a atestat că terenul deținut de reclamanta SRL se află în 0, în zona destinată pentru construcții turistice, vile, pensiuni, dotări turistice, precizând la pct.3 din certificat că acesta poate fi utilizat în scopul obținerii autorizației de construire ansamblu de locuințe colective, parcare subterană, împrejmuire teren, organizare de șantier și amenajări exterioare. La pct.4 din ambele certificate sunt menționate documentele ce trebuie să însoțească cererea de emitere a autorizației de construire, printre care și planul urbanistic de detaliu. Ambele certificate de urbanism au conținut similar, impunând reclamantei aceleași categorii de obligații necesare pentru a se obține autorizația de construire.
Certificatul de urbanism are natura juridică de act administrativ în măsura în care stabilește obligații pentru părți ( certificatele de urbanism în litigiu sunt, sub acest aspect, acte unilaterale cu caracter individual, sunt emise de autoritatea public în regim de putere publică în vederea aplicării în concret a legii, ele dau naștere unor raporturi juridice, pentru că aceste certificate de urbanism, în concret, stabilesa anumite obligații, pași inevitabili pentru obținerea autorizației de construire, nerespectarea acestor obligații împiedicând pe solicitant să obțină autorizația de construire). Prin urmare, cele două certificate de urbanism sunt supuse cenzurii contenciosului administrativ în sensul stabilit de art.2 lit.c, precum și în accepțiunea art.4 din Legea nr.554/2004.
Din modul de redactare a acțiunii reclamantei și din susținerile de la instanța de fond, cât și din recurs, rezultă că instanța de fond, conform competenței sale materiale, trebuia să verifice legalitatea celor două certificate de urbanism pe calea excepției de legalitate. Ca atare, se impune verificarea pe calea excepției de nelegalitate, potrivit art.4 din Legea contenciosului administrativ, a certificatelor de urbanism nr.6/2007 și 225/2008 de către Tribunalul Brașov ca instanță de fond. Curtea constată că instanța de fond a admis în mod greșit excepția inadmisibilității acțiunii pentru petitul referitor la cele două certificate de urbanism, pe considerentul neparcurgerii procedurii prealabile, deși în realitate trebuia să procedeze conform celor de mai sus. De soluționarea excepției de nelegalitate depinde modul de soluționare a celorlalte petite din acțiune, cauza reprezentând un tot unitar care trebuie reevaluat de instanța de fond, rejudecat în integralitate, prevederile art.4 din Legea contenciosului administrativ impunând, în alin.4, ca atitudinea procesuală a instanței de judecată să se circumscrie soluției date excepției de nelegalitate, soarta petitelor principale fiind în principiu influențată de soarta excepției de nelegalitate.
În rejudecarea fondului cauzei și pronunțarea hotărârii, instanța de fond va avea în vedere exigențele legale pentru aprobarea construirii de imobile cu destinația de locuință, limitele stabilite de lege pentru autonomia decizională a autorității locale deliberative, făcând delimitarea corectă între atribuțiile exclusive ale autorității publice locale (cele pentru care, în principiu, operează finele de neprimire) și atribuțiile prevăzute de lege care pot fi supuse cenzurii judecătorești. Instanța de fond, după soluționarea excepției de nelegalitate referitoare la cele două certificate de urbanism criticate de recurenta reclamantă, va aprecia atât existenței interesului reclamantei în formularea acțiunii cu petitele enumerate în cererea de sesizare din dosarul de fond, precum și asupra legalității admiterii sau respingerii petitului principal al acțiunii, respectiv asupra petitului secundar, cel privitor la despăgubiri, administrând toate probele pe care le va considera necesare pentru lămurirea cauzei sub toate aspectele și aflarea adevărului, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale.
Ca atare, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru reluarea judecății potrivit celor de mai sus.
Pentru aceste motive
În numele legii
DECIDE:
Admite recursul declarat de reclamanta - SRL B împotriva sentinței civile nr.946/CA/02.11.2009 a Tribunalului Brașov - secția comercială și de contencios administrativ, pe care o casează și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică azi 26.01.2010.
Președinte Judecător Judecător
- - - - - -
Grefier
Red./23.02.2010
Dact./24.02.2010/11 ex.
Jud. Fond:
Președinte:Silviu Gabriel BarbuJudecători:Silviu Gabriel Barbu, Mirena Radu, Marcela
