Obligația de a face. Decizia 518/2009. Curtea de Apel Constanta
| Comentarii |
|
Dosar nr-
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ, contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DECIZIA CIVILA NR.518/CA
Ședința publică de la 16 noiembrie 2009
Completul compus din:
PREȘEDINTE: Adriana Gherasim
JUDECĂTOR 2: Kamelia Vlad
JUDECĂTOR 3: Monica Costea
Grefier - - -
Pe rol, judecarea recursului în contencios administrativ formulat de recurenta reclamantă, cu domiciliul procesual ales în C, la, &,-, județul C, împotriva sentinței civile nr.609/03.06.2009, pronunțată de Tribunalul Constanța, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul pârât PRIMARUL COMUNEI,-, județul C, având ca obiect obligația de a face.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din 02.11.2009 și consemnate în încheierea de ședință din acea dată, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre, când instanța, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea la data de 09.11.2009 și 16.11.2009.
CURTEA:
Asupra recursului contencios administrativ de față:
Prin cererea înregistrată sub nr- pe rolul Tribunalului Constanța secția Comercială și de Contencios Administrativ și Fiscal reclamanta a investit instanta, în contradictoriu cu pârâtul Primarul Comunei, solicitand obligarea pârâtului să elibereze autorizațiile de construire pentru construcții agricole și obligarea la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acțiunii a arătat că la data de 30.05.2008 și 04.06.2008 a depus întreaga documentație, astfel cum a fost cerută prin certificatele de urbanism 100/23.04.2008, 101/23.04.2008, 102/23.04.2008 și 1048/23.04.2008 și a achitat taxa pentru eliberarea autorizațiilor de construire, însă nu au fost eliberate autorizațiile de construire.
Reclamanta a mai arătat că a formulat o cerere înregistrată sub nr. 675/18.07.2008 prin care a solicitat eliberarea autorizațiilor de construire însă prin răspunsul din data de 24.07.2008 s-a arătat că documentația este incompletă și în temeiul art. 2 alin. 2 și art. 45 lit. b din Legea nr. 350/2001 prin documentație de urbanism se înțelege "plan urbanistic zonal și regulament local aferent acestuia".
A mai arătat reclamanta că e emis o nouă notificare la data de 26.09.2008 prin care arăta nelegalitatea refuzului motivat de împrejurarea că în cuprinsul certificatelor de urbanism nu se face vorbire despre aceste documente.
În drept nu a fost motivată acțiunea.
În probațiune reclamanta a depus la dosar înscrisuri constând în documentele depuse pârâtului pentru eliberarea autorizațiilor de construire.
Prin întâmpinare pârâtul a solicitat respingerea acțiunii având în vedere că documentația depusă de reclamantă nu este completă, față de dispozițiile art. 2 alin. 2 și art. 45 lit. b din Legea nr. 350/2001.
De asemenea, pârâtul a invocat excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism nr.100/23.04.2008, 101/23.04.2008, 102/23.04.2008 și 1048/23.04.2008 motivând că acestea trebuiau emise de Președintele Consiliului Județean, față de obiectivul solicitării, remiză agricolă-sediu fermă.
Potrivit art.13 din Legea nr. 554/2004 pârâtul a depus la dosar documentația aferentă cererilor formulate de reclamantă și care au fost avute în vedere la refuzul emiterii autorizațiilor de construire.
Prin sentința nr. 609/ 03.06.2009 Tribunalul Constantaa admis excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism nr. 100/23.04.2008, 101/23.04.2008, 102/23.04.2008 și -.04.2008 si a constatat nelegalitatea certificatelor de urbanism. Totodată, s-a respins ca nefondată acțiunea principala.
Pentru a pronunța aceasta sentința prima instanță a reținut că reclamantei i s-au emis de către pârât certificatele de urbanism nr.100/23.04.2008, 101/23.04.2008, 102/23.04.2008 și 1048/23.04.2008 în vederea întocmirii documentației necesară obținerii autorizațiilor de construire pentru construcții agricole situate în extravilanul localității, jud.
După obținerea documentației prevăzute în certificatele de urbanism, reclamanta a solicitat emiterea autorizațiilor de construire însă pârâtul a refuzat motivat de împrejurarea că documentația este incompletă.
Analizând excepția de nelegalitate instanța de fond s-a raportat la dispozițiile art. 4 lit. a pct. 2 din Legea nr. 50/1991 potrivit cu care: " autorizațiile de construire se emit de președinții consiliilor județene pentru executarea lucrărilor definite la art. 3 în extravilanul comunelor, cu excepția celor de la lit. f) pct. 3".
Analizând excepția de neegalitate instanța de fond s-a raportat la dispozițiile art. 4 lit. a pct. 2 din Legea nr. 50/1991 potrivit cu care: " autorizațiile de construire se emit de președinții consiliilor județene pentru executarea lucrărilor definite la art. 3 în extravilanul comunelor, cu excepția celor de la lit. f) pct. 3".
S-a reținut că deși reclamanta a solicitat emiterea certificatelor de urbanism în vederea autorizării executării lucrărilor de construcție pentru "construcție agricolă", din documentația depusă pentru obținerea autorizațiilor de construire rezultă că, s-a urmărit edificarea unor construcții cu altă destinație decât cea de construcție agricolă.
Astfel, potrivit planului compartimentarea construcțiilor este specifică unor spații de locuit și nu unor construcții agricole destinate depozitării produselor agricole, chiar dacă poartă denumirea "depozitare produse agricole".
Mai mult, din planul de încadrare în zonă se observă că parcelele pe care se intenționează edificarea construcțiilor agricole se află în imediata apropiere a localității, sunt grupate și nu se află într-o zonă izolată din extravilan, așa cum se prevede în anexa 2 Legii nr. 50/1991 lit. b pentru anexele gospodărești ale exploatațiilor agricole.
Prin deciziile nr.1042 și 1041/24.04.2007 emise de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale s-a aprobat scoaterea din circuitul agricol a suprafețelor de teren aferente parcelelor pe care urmau să se edifice construcții pentru fermă melci (ferme, maternitate, locuințe de serviciu, sediu administrativ și dotări aferente) și lotizare pentru construcții.
Prin urmare, s-a apreciat că sunt aplicabile dispozițiile art. 4 lit. a pct. 2 din Legea nr. 50/1991, iar certificatele de urbanism ar fi trebuit emise de Președintele Consiliului Județean și nu de Primarul Comunei.
Apreciind că certificatele de urbanism nr. 100/23.04.2008, 101/23.04.2008, 102/23.04.2008 și -.04.2008 sunt nelegale, instanța a constat că pârâtul nu poate fi obligat să emită autorizațiile de construire solicitate de reclamantă, cu atât mai mult cu cât și autorizațiile de construire ar trebui să fie emise tot de Președintele Consiliului Județean C potrivit art. 3 din Legea nr. 50/1991.
Împotriva acestei soluții a formulat recurs reclamanta care a criticat-o pentru netemeinicie și nelegalitate.
Susține recurenta că Primăria nu i-a comunicat nici un moment că nu ar avea competența în eliberarea autorizațiilor de construire.
La data eliberării de către intimata a răspunsului (24.07.2008) nu există nicio hotărâre cu privire la aprobarea unor reglementări urbanistice și indicatori teritoriali, hotărârea dată de către Consiliul Județean C la data de 13.08.2008 de aici rezultând reaua credință a intimatului în refuzul eliberării autorizațiilor, refuz care are la bază alte considerente decât cele de ordin legal, atât timp cât documentațiile reclamantei sunt complete.
Hotărârea privind aprobarea Regulamentului de Urbanism al Comunei a fost adoptată la 25.09.2008, astfel că ambele hotărâri sunt ulterioare cererilor recurentei reclamante și nu se poate imputa acesteia întocmirea unui puz. Totodată solicită a se observa că din hotărârea emisă de Consiliul Județean C nu rezultă obligația recurentei de întocmire a puz-ului.
Susține că certificatele au fost emise conform legii, și deși anterioare hotărârii Consiliului județean, în concordanță cu această hotărâre.
Cu privire la excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism, potrivit art.2 alin.1 din Legea nr.50/1991 modificată și completată prin Legea nr.453/2001 și art.4 alin.1 din Legea nr.554/2004 recurenta reclamantă consideră că excepția este inadmisibilă deoarece un act preparator (premergător emiterii actului administrativ) cum este certificatul de urbanism care este un act de informare, nu este un act administrativ în sensul art.2 alin.1 lit.c din Legea nr.554/02004.
Certificatul de urbanism a fost emis în vederea obținerii avizelor pentru construcție agricolă și nu pentru plantație agricol.
Față de prevederile art.4 și art.45 din Legea nr.50/1991, este evident că primarul putea emite certificatul de urbanism pentru construcție agricolă deoarece potrivit art.4 alin.1 lit.f din Legea nr.50/1991 privind executarea lucrărilor de construcție, autorizațiile de construire se emit de primarii comunelor, pentru lucrările ce se execută în intravilanul localităților componente, în vederea realizării de locuințe individuale și a anexelor gospodărești ale acestora, precum și cu avizul structurilor de specialitate din cadrul consiliilor județene, potrivit art.45 alin.3, în vederea executării lucrărilor la celelalte categorii de construcții (pct.1).
Astfel primarii comunelor pot emite certificate de urbanism și pentru celelalte categorii de construcții, art.45 alin.3 permițând structurilor specializate din cadrul consiliilor județene să acorde asistență tehnică de specialitate și să avizeze documentațiile depuse pentru emiterea certificatului de urbanism și a autorizațiilor de construcție emise de primăriile comunelor care nu au structuri de specialitate și numai la cererea acestora.
Pe fondul cauzei, s-a susținut de intimat că documentația este incompletă prin raportare la art.2 alin.2 din Legea nr.50/1950 și art.45 lit.b din Legea nr.350/2001.
Susține recurenta reclamantă că potrivit art.5 alin.1 din Legea nr.50/1991 care prevede că certificatul de urbanism este actul de informare prin care autoritățile prevăzute la art.4, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice și ale regulamentelor aferente acestora ori planurilor de amenajare a teritoriului, avizate și aprobate potrivit legii, fac cunoscute solicitantului elementele privind regimul juridic, economic și tehnic al terenurilor și construcțiilor existente la data solicitării și stabilesc cerințele urbanistice care urmează să fie îndeplinite în funcție de specificul amplasamentului, precum și lista cuprinzând avizele și acordurile legale, necesare în vederea autorizării.
Art.6 din legea nr.50/1991 prevede ca autorizația de construire se emite în cel mult 30 de zile de la data înregistrării cererii, pe baza documentației depuse: certificatul de urbanism, dovada titlului asupra terenului, proiectul pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții, avizele și acordurile legale necesare, stabilite prin certificatul de urbanism și dovada privind achitarea taxelor legale.
În situații deosebite, în funcție de condițiile specifice de amplasament și/sau de importanța și complexitatea obiectivului de investiții și dacă prevederile documentațiilor de urbanism și de amenajare a teritoriului aprobate nu furnizează suficiente elemente necesare autorizării, ori dacă se solicită o derogare de la prevederile documentațiilor de urbanism sau de amenajare a teritoriului aprobate, emitentul poate cere suplimentar, prin certificatul de urbanism, elaborarea unui plan urbanistic zonal (PUZ) ori de detaliu ().
Intimatul pârât, Primarul comunei, legal citat, a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului reclamantei.
Cu privire la excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism solicită instanței să constate că aceasta este întemeiată.
Arată că certificatul de urbanism este act administrativ unilateral cu caracter individual potrivit dispozițiilor art.2 alin.1 din legea nr.554/2004, neexistând nicio dispoziție legală care să interzică controlul efectuat de instanțele judecătorești asupra legalității actului în cauză. În conformitate cu prevederile art.1 alin.6 din legea contenciosului administrativ o autoritate publică emitentă a unui act administrativ nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia în situația în care actul nu mai poate fi revocat deoarece a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice.
În mod corect a reținut instanța de fond că deși reclamanta a solicitat emiterea certificatelor de urbanism în vederea autorizării executării lucrărilor de construire pentru construcție agricolă, din documentația depusă pentru obținerea autorizațiilor de construire se constată că se urmărește edificarea unor construcții cu altă destinație decât cea de construcție agricolă.
Se arată că susținerea recurentei în sensul că certificatele de urbanism au fost emise în mod legal de către Primarul comunei, întrucât acestea au fost emise pentru obținerea avizelor pentru construcție agricolă și nu pentru exploatație agricolă este nefondată în raport cu dispozițiile art.4 din legea nr.50/1991 și Anexei 2 Legii nr.50/1991.
Obiectivele vizate de reclamantă nu se încadrează în niciuna din categoriile de anexe gospodărești sau ale exploatațiilor agricole, astfel cum sunt definite de lege. În consecință, emiterea CU în vederea autorizării construirii acestor obiective avute în vederea de reclamantă trebuia a fi făcute de Președintele Consiliului Județean
Pe fondul cauzei, se susține că în mod legal primarul comunei nu a eliberat autorizațiile de construire pentru construcțiile agricole, solicitând reclamantei depunerea unei documentații de urbanism.
În mod temeinic primăria a solicitat reclamantei prezentarea unei documentații urbanistice, având în vedere că Planul urbanistic general la nivelul comunei este o documentație cu caracter director și nu furnizează elementele necesare autorizării. Potrivit dispozițiilor art.7 alin.9 din legea nr.50/1991 autorizația de construire se emite dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile cerute din prezenta lege, în temeiul și cu respectarea documentațiilor de urbanism (art.37 din Ordinul nr.1430/2005).
Față de prevederile art.54, 63 din Ordinul nr.1430/2005 al ministrului transporturilor, construcțiilor și turismului pentru aprobarea Nomelor metodologice de aplicare a Legii nr.50/1991 și art-41 alin.1 și 2 din ultimul act normativ invocat, respectarea exactă a mențiunilor din certificatul de urbanism și obținerea tuturor avizelor nu pot atrage în mod obligatoriu eliberarea autorizației de construire de către autoritatea competentă, atâta vreme cât aceasta constată că sunt necesare completări sau detalieri.
Sunt invocate HCL nr.93/1008 și nr.249/2008 în sensul obligativității întocmirii unei documentații urbanistice de către reclamantă. Ca atare, cerința Primarului de completare a documentației depuse de reclamantă în vederea obținerii AC-urilor este temeinică și legală. Normele de aplicare a Legii nr.50/1991 impun elaborarea unei documentații urbanistice pentru toate lucrările de construire, mai puțin pentru cele care reprezintă lucrări de reparații și modernizare la lucrări deja existente.
Verificând hotărârea recurată prin prisma criticilor aduse, Curtea reține următoarele:
În cadrul acțiunii deduse judecății instanței de contencios având ca obiect obligarea pârâtului Primarul Comunei de a emite autorizațiile e construcție pentru construcții agricole pârâtul a invocat,în apărare,excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism nr.100, 101, 102, 104/23.04.2008 motivând că emiterea acestora era în competența președintelui consiliului județean.
Potrivit art.4 alin1 din Legea 554/2004 legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție,din oficiu sau la cererea părții interesate.
Așa cum rezultă din textul art.4 alin.1 din legea contenciosului administrativ pe calea excepției de nelegalitate poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forță juridică superioară numai a unui act administrativ să producă efecte de sine stătătoare.
În consecință, un act premergător, (preparator) emiterii unui act administrativ, nefiind susceptibil prin el însuși să dea naștere,să modifice sau să drepturi și obligații,nu poate face obiectul excepției de nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică în condițiile art.18 alin.2 din legea contenciosului administrativ.
Analizând caracterul certificatului de urbanism Curtea reține că Legea 50/1991 prevede în art. 2 că: " Autorizația de construire constituie actul final de autoritate al administrației publice locale pe baza căruia este permisă executarea lucrărilor de construcții" care se emite se emite în baza documentației pentru autorizarea executării lucrărilor de construcții.
etapele emiterii autorizației alin.2 ind.1 al aceluiași articol prevede că procedura de autorizare a executării lucrărilor de construcții are ca punct de pornire emiterea certificatului de urbanism.
Potrivit art.6 alin.1 și 5 din Legea 50/1991 certificatul de urbanism este un act de informare și care nu conferă dreptul de a executa lucrări de construcții.
În Ordinul nr. 839 din 12 octombrie 2009pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții legiuitorul definește certificatul de urbanism ca fiind "actul de informare al autorității administrației publice competente să emită autorizații de construire/desființare, prevăzute la art. 4 alin. (1) și art. 43 lit. a)
din Lege, care se emite, în principal, în vederea începerii procedurii de autorizare a executării lucrărilor de construcții, precum și a instalațiilor aferente acestora, inclusiv pentru desființarea construcțiilor ori a altor lucrări ori amenajări."
Același caracter de act de informare este subliniat și de art.31 alin.1din Norme potrivit căruia: "Solicitantul certificatului de urbanism este persoana fizică sau juridică interesată să primească de la autoritatea administrației publice competente informații cu privire la un imobil - teren și/sau construcții "
Prin urmare, legiuitorul a prevăzut expres că certificatul de urbanism este un act emis de autoritatea publică locală sau județeană cu caracter obligatoriu în procedura de emitere a autorizației de construcție dar, care are doar rolul de informare a solicitantului cu privire la regimul juridic,economic și tehnic al unui imobil precum și condițiile necesare pentru executarea lucrărilor de construcție.
De altfel, Legea 50 /1991 face o distincție clară între cele două acte stipulând expres că autorizația de construcție este un act de autoritate al administrației publice pe când certificatul de urbanism este un act de informare emis, e adevărat, tot de către autoritatea publică.
Cum, certificatul de urbanism nu produce efecte prin el însuși ci este un act premergător emiterii autorizației de construcție Curtea reține că nu poate face obiectul excepției de nelegalitate reglementată de art.4 Legea 554/2004 astfel cum a fost modificată.
Față de aceste considerente, criticile recurentei privind inadmisibilitatea excepției de nelegalitate fiind întemeiate Curtea urmează să admită excepția și să respingă ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a certificatelor de urbanism.
Întrucât instanța de fond a soluționat cauza prin prisma excepției de nelegalitate fără a evoca fondul acțiunii Curtea, în conformitate cu dispozițiile art.312 alin.5 Cod proc.civilă, Curtea va casa sentința recurată va trimite cauza pentru rejudecare instanței de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul în contencios administrativ formulat de recurenta reclamantă, cu domiciliul procesual ales în C, la, &,-, județul C, împotriva sentinței civile nr.609/03.06.2009, pronunțată de Tribunalul Constanța, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul pârât PRIMARUL COMUNEI,-, județul C, având ca obiect obligația de a face.
Admite excepția inadmisibilității și respinge ca inadmisibilă excepția de nelegalitate.
Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare instanței de fond.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică, astăzi 16 noiembrie 2009.
Președinte, - - | Judecător, - - | Judecător, - - |
Grefier, - - |
Jud. fond:
Tehnored.jud.-
4 ex./29.01.2010
CURTEA DE APEL CONSTANȚA
SECȚIA COMERCIALĂ, MARITIMĂ ȘI FLUVIALĂ, CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr-
Data 04.02.2010
CĂTRE,
TRIBUNALUL CONSTANȚA
- Secția comercială și de contencios
administrativ și fiscal -
Vă înaintăm alăturat dosarul cu numărul mai sus precizat care conține ___ file privind recursul în contencios administrativ formulat de recurenta reclamantă, cu domiciliul procesual ales în C, la, &,-, județul C, împotriva sentinței civile nr.609/03.06.2009, pronunțată de Tribunalul Constanța, în dosarul nr-, în contradictoriu cu intimatul pârât PRIMARUL COMUNEI,-, județul C, având ca obiect obligația de a face, întrucât prin decizia civilă nr.518/CA/ din 16.11.2009 s-a admis recursul declarat de recurenta reclamantă, s-a admis excepția inadmisibilității, s-a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate și s-a casat sentința recurată și s-a trimis cauza spre rejudecare instanței de fond.
PRESEDINTE DE COMPLET,
Grefier,
- -
Președinte:Adriana GherasimJudecători:Adriana Gherasim, Kamelia Vlad, Monica Costea
