Aviz consultativ. Competenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului
| Comentarii |
|
Chestiunea calificării Comisiei Drepturilor Omului a Comunităţi Statelor Independente, create de Convenţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale a Comunităţii Statelor Independente, drept un organ internaţional de anchetă sau de reglementare, în sensul art. 35par. 2.b din Convenţia europeană a drepturilor omului, este o chestiune privind interpretarea şi aplicarea Convenţiei europene, dar care se poate pune într-o cauză privind o plângere individuală în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, sub aspectul admisibilităţii acesteia, astfel încât cererea de aviz consultativ formulată de Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei nu ţine de competenţa Curţii Europene.
(Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Marea Cameră, Decizia din 2 iunie 2004 asupra competenţei Curţii de a pronunţa un aviz consultativ traducere din limba franceză)
A. Procedura
Prin scrisoarea din 9 ianuarie 2002 adresată preşedintelui Curţii, preşedintele Comitetului Miniştrilor al Consiliului Europei solicită Curţii să pronunţe un aviz consultativ asupra chestiunii ridicate în Recomandarea 1519 (2001) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind “coexistenţa Convenţiei drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale a Comunităţii Statelor Independente şi Convenţiei europene a drepturilor omului”.
Cererea de aviz consultativ este atribuită Marii Camere.
Preşedintele Curţii informează statele părţi de posibilitatea de a depune observaţii scrise, care, în acest stadiu al procedurii, trebuie să se limiteze la chestiunea de a şti dacă această cerere relevă de competenţa consultativă a Curţii. Un număr de 10 state părţi prezintă observaţii scrise.
Deliberările Marii Camere au loc în şedinţa din camera de consiliu din 12 mai 2004, când este
adoptată decizia asupra competenţei Curţii de a pronunţa avizul consultativ. Aceasta este pronunţată în audierea publică din 2 iunie 2004.
B. Contextul cererii
I. Convenţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale a Comunităţii Statelor independente
Acordul pentru crearea Comunităţii Statelor Independente (CSI) este semnat la 8 decembrie 1991, la Minsk, de Belarus, Rusia şi Ucraina. La 21 decembrie 1991, 11 state - Azerbaijan, Armenia, Belarus, Rusia, Kazahstan, Kirghistan, Moldova, Uzbekistan, Tajikistan, Turkmenistan şi Ucraina -semnează la Alma-Ata un protocol la acord, prin care arată că aceste state instituie Comunitatea Statelor Independente. în decembrie 1993, Georgia aderă la Comunitate. în prezent, CSI reuneşte deci 12 state, care sunt foste republici sovietice, limba oficială fiind limba rusă.
La 26 mai 1995 este deschisă spre semnare Convenţia drepturilor omului şi a libertăţilor
fundamentale a Comunităţii Statelor Independente (Convenţia CSI), care intră in vigoare la 11 august
1998. Ea este ratificată de Belarus, Rusia, Kirghistan şi Tajikistan. Convenţia se compune dintr-un preambul şi 39 de articoie. Art. 1 - art. 29 enunţă un anumit număr de drepturi şi obligaţii materiale. Ârt. 2 - art. 13, art. 19, art. 22, art. 25, art. 26, art. 27 şi art. 29 în special sunt redactate în termeni practic analogi celor ai dispoziţiilor Convenţiei europene a drepturilor omului şi ale Protocoalelor sale, protejând drepturi şi libertăţi corespunzătoare. Convenţia CSI prevede şi instaurarea unei Comisii a Drepturilor Omului a Comunităţii Statelor Independente (Comisia CSI), însărcinată să vegheze la respectarea obligaţiilor contractate în domeniul drepturilor omului de statele membre în cadrul Convenţiei CSI. Statutul Comisiei CSI face parte integrantă din Convenţia CSI. Art. 2 din partea întâi a Statutului enunţă că fiecare parte la Convenţia CSI numeşte un reprezentant şi un supleant în Comisia CSI. Art. 1 din partea a treia conferă Comisiei CSI puterea să examineze “plângerile individuale şi colective de la orice persoană sau organizaţie neguvernamentală privind chestiuni legate de violarea drepturilor omului imputabile uneia dintre părţi şi relevând de competenţa Comisiei”. Conform art. 10 din partea întâi a Statutului, deciziile CSI îmbracă forma de acorduri, concluzii sau recomandări. Potrivit informaţiilor disponibile, Comisia CSI nu a fost încă înfiinţată.
II. Examinarea de Consiliul Europei a coexistenţei Convenţiei CSI şi Convenţiei europene a drepturilor omului
Consiliul Europei îşi exprimă pentru prima dată preocuparea în legătură cu incompatibilitatea care ar putea să existe între ratificarea Convenţiei CSI şi cea a Convenţiei europene a drepturilor omului cu ocazia discuţiilor care au precedat aderarea Moldovei în 1995. Pentru a răspunde acestor preocupări, secretarul general al Consiliului Europei însărcinează doi eminenţi experţi în drepturile omului să realizeze o analiză a consecinţelor juridice pe care le-ar implica ratificarea celor două convenţii de unele state - SG/INF (95) 17. Adunarea Parlamentară, când a recomandat Comitetului Miniştrilor să invite Moldova să devină membru al Consiliului Europei, ţine cont de angajamentele luate de acest stat, în special de acela de a se abţine de la ratificarea Convenţiei CSI înainte de clarificarea, de
Consiliul Europei, a implicaţiilor coexistenţei acestei convenţii cu Convenţia europeană a drepturilor omului, mai ales în ceea ce priveşte mecanismul de control, şi, în plus, de a nu ratifica această Convenţie CSI fără acordul prealabil al Consiliului Europei -Avizul nr. 188 (1995). De asemenea, când a recomandat invitarea Ucrainei să devină membru al Consiliului Europei în 1995, Adunarea Parlamentară subliniază angajamentul Ucrainei ca, aşteptând finalizarea noilor studii asupra compatibilităţii celor două instrumente juridice, să nu semneze Convenţia CSI - Avizul nr. 190 (1995). în sfârşit, atunci când a recomandat invitarea Rusiei, care ratificase deja Convenţia CSI, să adere la Consiliul Europei, Adunarea Parlamentară menţionează angajamentul Rusiei de a se asigura că aplicarea Convenţiei CSI nu stânjeneşte cu nimic procedura şi garanţiile Convenţiei europene a drepturilor omului - Avizul nr. 193 (1996). Ulterior, la cererea Comisiei chestiunilor juridice şi drepturilor omului a Adunării Parlamentare, Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept - Comisia de la Veneţia emite un aviz asupra problemelor juridice decurgând din coexistenta celor două convenţii - CDL-INF (1998)
007.
în mai 2001, Adunarea Parlamentară adoptă Rezoluţia 1249 (2001) asupra coexistenţei Convenţiei CSI şi Convenţiei europene a drepturilor omului, în care declară că rămâne preocupată de chestiunea compatibilităţii celor două convenţii. Ea estimează în special că prima - Convenţia CSI -oferă mai puţină protecţie decât Convenţia europeană a drepturilor omului, atât sub aspectul domeniului de aplicare a conţinutului, cât şi al organului de control, Comisia CSI neoferind garanţiile de imparţialitate şi independenţă pe care le oferă Curtea Europeană a Drepturilor Omului, iar recomandările sale neavând acelaşi caracter obligatoriu precum hotărârile Curţii. Ea declară că estimează dintotdeauna că nu trebuie lăsat nici un mecanism regional de drepturile omului - că este vorba de Convenţia CSI sau de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene - să slăbească sistemul unificat unic de protecţie a drepturilor omului oferit de Convenţia europeană a drepturilor omului şi de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, aderarea la sistemul de protecţie al Convenţiei europene a drepturilor omului trebuind să îmbrace un caracter obligatoriu şi exclusiv pentru membrii şi viitorii membri ai Consiliului Europei.
Confirmând primordialitatea şi supremaţia Convenţiei europene a drepturilor omului şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru toate statele membre ale Consiliului Europei, Adunarea Parlamentară recomandă statelor membre şi statelor candidate să nu semneze şi să nici nu ratifice Convenţia CSI ori, dacă au ratificat-o deja, să publice o declaraţie juridic obligatorie confirmând că procedura prevăzută de Convenţia europeană a drepturilor omului nu va fi în nici un caz înlocuită sau slăbită de procedura prevăzută în Convenţia CSI. De asemenea, Adunarea Parlamentară recomandă statelor membre CSI şi celor ale Consiliului Europei să-şi informeze cetăţenii de diferenţele între natura juridică a mecanismului Curţii Europene a Drepturilor Omului şi natura juridică a mecanismului Convenţiei CSI.
La aceeaşi dată, Adunarea Parlamentară adoptă Recomandarea 1519 (2001), care prevede în special că aceasta, ţinând cont de slăbiciunile Comisiei CSI ca instituţie de protecţie a drepturilor omului (din punct de vedere al mecanismului său de control; de natura sa politică; de natura juridică a deciziilor sale; de imparţialitatea, independenţa şi competenţa membrilor săi) şi estimând că această Comisie CSI nu trebuie să fie considerată ca un alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare în sensul art. 35 par. 2.b din Convenţia europeană a drepturilor omului, recomandă Comitetului Miniştrilor să ceară Curţii să formuleze un aviz consultativ asupra interpretării art. 35 par. 2.b din Convenţia europeană a drepturilor omului în ceea ce priveşte acest punct specific.
La cea de-a 756-a reuniune a Comitetului Miniştrilor din iunie 2001, delegaţii miniştrilor decid să urmeze sfatul Adunării Parlamentare. Prin scrisoarea din 9 ianuarie 2002 adresată preşedintelui Curţii, preşedintele Comitetului Miniştrilor cere Curţii să emită un aviz consultativ asupra chestiunii ridicate în Recomandarea 1519 (2001).
C. Decizia Curţii
I. Dispoziţiile pertinente din Convenţie şi din Regulamentul Curţii
Comitetul Miniştrilor a invitat Curtea să emită un aviz consultativ asupra coexistenţei Convenţiei CSI şi Convenţiei europene a drepturilor omului, cerere făcută în aplicarea art. 47 din Convenţie. Alte dispoziţii referitoare la avizul consultativ al Curţii se găsesc în art. 48 şi art. 49 din Convenţie şi în art. 87 din Regulamentul Curţii.
Prezenta cerere vizează în mod expres art. 35 par. 2 din Convenţie, care prevede: Curtea nu reţine nici o plângere individuală introdusă în aplicarea art. 34 atunci când ea este esenţialmente aceeaşi cu o plângere examinată anterior de Curte ori deja supusă unui alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare şi dacă ea nu conţine fapte noi.
în sfârşit, art. 55 din Convenţie dispune că statele părţi renunţă reciproc, cu excepţia unui compromis special, să se prevaleze de tratatele, convenţiile sau declaraţiile existente între ele, în vederea supunerii, printr-o cerere, a unui diferend născut din interpretarea sau din aplicarea Convenţiei unui alt mod de reglementare decât cel prevăzut de ea.
II. Observaţiile scrise ale Guvernelor
Curtea relevă că, dacă există posibilitatea pentru Comitetul Miniştrilor de a-i solicita avize consultative după intrarea în vigoare a Protocolului nr. 2 la Convenţie, la 21 septembrie 1970, este pentru prima dată când ea este sesizată cu o asemenea cerere. Curtea estimează, văzând art. 48 din Convenţie, că trebuie să examineze în prealabil dacă este competentă să emită avizul consultativ cerut de Comitetul Miniştrilor. Ea aminteşte sub acest aspect că scrisoarea invitând statele părţi să supună observaţii scrise preciza că, în acest stadiu preliminar, ele trebuie să se limiteze la următoarele întrebări: Este Curtea competentă să examineze cererea prezentată de Comitetul Miniştrilor (art. 48 din Convenţie şi art. 87 din Regulament)?; în particular, cererea se raportează la o chestiune pe care Curtea ar putea fi chemată să o cunoască în urma introducerii în faţa ei a unei plângeri prevăzute de Convenţie (art. 47 par. 2 din Convenţie) mai precis, în cadrul examinării admisibilităţii unei plângeri individuale conform art. 35 par. 2 din Convenţie?
Din cele 10 Guverne care au prezentat observaţii, 6 estimează că nu este competenţa Curţii să dea un aviz consultativ asupra chestiunii cu care este sesizată. Celelalte 4 Guverne care au prezentat observaţii scrise sunt de părere că este de competenţa Curţii să dea un aviz consultativ asupra chestiunii cu care este sesizată.
III. Competenţa consultativă a Curţii
Curtea notează mai întâi că acele cereri formulate în temeiul art. 47 din Convenţie nu pot purta decât asupra unor chestiuni juridice privind interpretarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale. Deşi cererea Comitetului Miniştrilor vizează în termeni generali
coexistenţa Convenţiei CSI şi Convenţiei europene a drepturilor omului, Curtea estimează că ea nu este chemată să examineze în abstract dacă mecanismul sau Comisia CSI sunt compatibile cu Convenţia şi nici modul în care recursul la unul sau la cealaltă ar putea stânjeni accesul la Curte. Din termenii Recomandării Adunării Parlamentare 1519 (2001), la care cererea trimite în mod expres, rezultă clar că aceasta are în mod esenţial ca obiect chestiunea concretă de a şti dacă această Comisie CSI poate fi considerată drept un alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare în sensul art. 35 par. 2.b din Convenţie. De altfel, Comitetului Miniştrilor i se recomandă de Adunarea Parlamentară să invite Curtea să formuleze un aviz consultativ asupra interpretării art. 35 par. 2.b din Convenţie în ceea ce priveşte acest punct specific. Curtea este deci convinsă că prezenta cerere de aviz consultativ vizează o chestiune juridică privind interpretarea Convenţiei.
Curtea trebuie apoi să stabilească dacă art. 47 par. 2 din Convenţie exclude competenţa sa de a da un aviz consultativ, pe motivul că prezenta cerere ridică o chestiune având legătură cu conţinutul sau întinderea drepturilor şi libertăţilor definite în titlul I al Convenţiei şi în Protocoalele sale sau cu o altă chestiune cu care Curtea ori Comitetul Miniştrilor poate fi sesizat(ă) în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie. Pentru Curte, este evident că problema ridicată în cerere nu are legătură cu conţinutul sau întinderea drepturilor definite în Convenţie şi în Protocoale. Totuşi, ea estimează că este cazul să examineze dacă este vorba de o chestiune cu care ea însăşi ori Comitetul Miniştrilor ar fi chemat(ă) să o cunoască în cadrul unei proceduri angajate pe terenul Convenţiei.
Curtea aminteşte că ea a fost instituită pentru a asigura respectarea angajamentelor rezultând pentru statele părţi din Convenţie şi Protocoalele sale (art. 19) şi că, potrivit art. 32 par. 1, competenţa sa poartă asupra tuturor chestiunilor privind interpretarea şi aplicarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale, care îi sunt supuse în condiţiile art. 33, art. 34 şi art. 47. Pentru Curte, este clar că “plângerea” menţionată în art. 47 par. 2 este aceea constituită din introducerea unei plângeri în aplicarea art. 33 (cauze interstatale) sau art. 34 (plângeri individuale) din Convenţie.
Curtea observă apoi că art. 35 din Convenţie enunţă condiţiile de admisibilitate a plângerilor
introduse în temeiul art. 33 şi art. 34 şi că, potrivit par. 4 din art. 35, ea respinge orice plângere pe care o consideră inadmisibilă prin aplicarea acestui articol. în consecinţă, rolul Curţii constă, în cadrul unei proceduri angajate pe terenul Convenţiei, şi în a examina faptul dacă plângerea se loveşte de un motiv de inadmisibilitate şi, în special, cu privire la plângerile individuale introduse în temeiul art. 34, dacă ea este în mod esenţial aceeaşi cu o plângere deja supusă unui alt organ internaţional de anchetă sau reglementare. Curtea estimează deci că fraza “celelalte chestiuni pe care Curtea sau Comitetul Miniştrilor le poate cunoaşte în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie” include chestiunile privind admisibilitatea plângerilor introduse în temeiul art. 33 şi art. 34 din Convenţie. Ea remarcă sub acest aspect faptul că termenii “ celelalte chestiuni” nu pot trimite decât la chestiuni neavând legătură cu conţinutul sau întinderea drepturilor şi libertăţilor definite în Convenţie şi Protocoalele sale, dat fiind că, sub acest aspect, competenţa consultativă a Curţii este expres exclusă de prima parte a art. 47 par. 2.
Pentru Curte, această teză găseşte sprijin în lucrările pregătitoare ale Protocolului nr. 2 la Convenţie, de unde rezultă că, acordând Curţii o competenţă consultativă, intenţia era de a completa competenţa judiciară existentă, conferită de art. 48 din Convenţie, adică o competenţă pentru a examina plângerile individuale sau plângerile interstatale (cu care, în epocă, nu putea fi sesizată decât de un stat parte sau de fosta Comisie Europeană a Drepturilor Omului). Astfel, s-a stabilit o distincţie între chestiunile care ţineau de competenţa existentă a Curţii, competenţă care, în temeiul fostului art. 45, se întindea la toate cauzele privind interpretarea şi aplicarea Convenţiei pe care statele părţi sau Comisia i le supun, în condiţiile prevăzute de art. 48, şi alte chestiuni privind interpretarea Convenţiei, care nu puteau fi ridicate în cadrul examinării unor asemenea cauze. Scopul era de a conferi Curţii o competenţă generală pentru interpretarea Convenţiei, competenţă extinsă astfel la chestiuni privind aplicarea Convenţiei, dar care nu decurg dintr-o procedură contencioasă - AS/Jur (11)8, AS/Jus (11) 25 rev. şi doc. 1061. Exemple de chestiuni care puteau ţine de această competenţă generală şi care au fost date în epocă priveau în principal elemente de procedură, precum alegerea judecătorilor,
obligaţiile secretarului general al Consiliului Europei în temeiul Convenţiei şi procedura adoptată de Comitetul Miniştrilor în exercitarea rolului său în executarea hotărârilor. în plus, comentariile asupra proiectului Protocolului nr. 2, realizate în iunie 1962, precizau că limitările competenţei Curţii de a formula un aviz consultativ aveau drept scop să împiedice faptul ca această Curte să poată da avize asupra chestiunilor care ar putea ţine de competenţa sa principală, şi anume competenţa contencioasă - CM (62) 147 rev. Sub acest aspect s-a adăugat, în special cu privire la al doilea motiv de excludere, că fie Curtea, fie Comitetul Miniştrilor poate fi chemat să cunoască, în urma introducerii unei plângeri, alte chestiuni decât cele privind conţinutul sau întinderea drepturilor şi a libertăţilor. Cu titlu de explicaţie, s-a indicat că intenţia era de a exclude în special chestiunile de competenţă sau de procedură care se pot pune în faţa unuia dintre organele prevăzute în Convenţie, în urma introducerii unei plângeri. în consecinţă, competenţa consultativă a Curţii nu se întinde la chestiunile privind condiţiile de admisibilitate a unei plângeri. Sub acest aspect Curtea observă că, dacă în epocă ea era competentă în ultimă instanţă cu privire la interpretarea şi aplicarea Convenţiei, inclusiv criteriile de admisibilitate, chestiunile de admisibilitate ţineau înainte de toate de Comisie, în timp ce, în prezent, Convenţia conferă Curţii înseşi rolul de a examina admisibilitatea plângerilor.
Curtea aminteşte că problema de a şti dacă o plângere individuală a fost deja supusă unui alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare a fost deja abordată de Comisie în cadrul plângerilor individuale în numeroase ocazii în trecut, sub unghiul dispoziţiei similare care figura în fostul art. 27 par.
1.b din Convenţie. în mai multe decizii, Comisia a concluzionat că plângerea nu era esenţialmente aceeaşi şi deci nu a considerat necesar să examineze dacă celălalt organ în chestiune releva de cealaltă ipoteză vizată de fostul art. 27 par. 1 .b -Comisia Europeană a Drepturilor Omului, Decizia din 20 ianuarie 1987, Cauza Consiliul Sindicatelor funcţionarilor publici c. Regatul Unit, cererea nr. 11603/85, privind Comitetul Libertăţii Sindicale al Organizaţiei Internaţionale a Muncii (reclamanţii nu erau aceiaşi); Decizia din 9 ianuarie 1995, Cauza Pauger c. Austria, cererea nr. 16717/90, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite
(conţinutul nu era acelaşi); Decizia din 20 februarie 1995, Cauza Peltonen c. Finlanda, cererea nr. 19583/ 92, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite (reclamantul nu era acelaşi). Totuşi, în alte cauze, Comisia a recunoscut, deşi implicit, că respectivul alt organ căruia îi fusese supusă aceeaşi plângere era în fapt un alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare - Comisia Europeană a Drepturilor Omului, Decizia din 6 iulie 1992, Cauza Calcerrada Fornieles şi Cabeza Mato c. Spania, cererea nr. 17512/90, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite; Decizia din 9 ianuarie 1995, Cauza Pauger c. Austria, cererea nr. 24872/ 94, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite; Decizia din 9 octombrie 1991, Cauza C. W. c. Finlanda, cererea nr. 17230/90, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite; Decizia din 12 octombrie 1992, Cauza Cereceda Martin c. Spania, cererea nr. 16358/90, privind Comitetul Libertăţii Sindicale al Organizaţiei Internaţionale a Muncii (toate aceste plângeri au fost declarate inadmisibile în aplicarea art. 27 par. 1 .b).
în mod mai semnificativ, în alte două cauze Comisia a precizat că simplul fapt că plângerile au fost supuse unui alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare nu este suficient în sine pentru a-i exclude competenţa, fiind necesar să se procedeze la o apreciere calitativă pentru a se verifica dacă organul în chestiune răspunde anumitor criterii. Astfel, prin Decizia din 12 ianuarie 1995, Cauza Loukanov c. Bulgaria, cererea nr. 21915/93, Comisia a fost chemată să determine dacă poate fi considerat drept un alt organ de anchetă sau de reglementare Comitetul Drepturilor Omului al Uniunii Interparlamentare, care examinase situaţia reclamantului. Răspunzând negativ, Comisia a estimat că termenii “alt organ” vizează o procedură judiciară sau cvasi-judiciară similară aceleia prevăzute de Convenţie şi că expresia “organ internaţional de anchetă sau de reglementare” desemnează instituţii şi proceduri create de state, ceea ce exclude organismele neguvemamentale, Uniunea Interparlamentară fiind o organizaţie neguvernamentală. De asemenea, prin Decizia din 14 aprilie 1998, Cauza Varnava şi alţii c. Turcia, cererile nr. 16064-68/90 şi 16068-73/90, privind Comitetul Naţiunilor Unite al Persoanelor Dispărute din Cipru, Comisia nu numai că a declarat că organele vizate în art. 27 par. 1 ,b sunt organe sesizate cu un
diferend pe calea unei plângeri introduse formal sau material de reclamant, dara luat în calcul şi puterile limitate de anchetă ale acestui comitet şi faptul că el nu putea să determine răspunderile cu privire la decesul persoanelor dispărute. în aceste cauze, Comisia a adoptat deci un demers constând în a stabili, în cadrul examenului asupra admisibilităţii, dacă un organ anume intră în cadrul art. 27 par. 1 .b din Convenţie.
Curtea însăşi a fost chemată să examineze chestiuni sub unghiul art. 35 par. 2.b, dar numai în câteva cauze - Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Decizia din 13 februarie 2001, Cauza Yagmurdereli c. Turcia, cererea nr. 29590/96 (în care a constatat că Turcia nu a ratificat Protocolul facultativ la Pactul internaţional relativ la drepturile civile şi politice, astfel că nu este posibil ca o plângere să fie supusă Comitetului Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite); Decizia din 3 octombrie 2002, Cauza Smirnova c. Rusia, cererile nr. 46133/ 99 şi 48183/99 (în care Curtea a estimat că plângerea supusă Comitetului Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite nu era esenţialmente aceeaşi); a se vedea şi: Decizia din 17 decembrie 2002, Cauza Hartman c. Republica Cehă, cererea nr. 53341/99, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite (în care chestiunea nu a fost abordată, plângerea fiind declarată inadmisibilă pentru un alt motiv); Cauza Folgero c. Norvegia, cererea nr. 15472/02, plângere comunicată guvernului pârât la 4 decembrie 2003, privind Comitetul Drepturilor Omului al Naţiunilor Unite. Totuşi, Curtea subscrie demersului Comisiei şi estimează că deciziile acesteia - în special în cauzele Loukanovş Vamava - demonstrează în mod amplu că, în cadrul unei plângeri introduse în temeiul art. 34 din Convenţie, se poate impune examinarea chestiunii de a şti dacă aceeaşi plângere a fost deja supusă unui alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare, iar această examinare nu se limitează la o examinare formală, ci constă, dacă este cazul, şi în verificarea faptului dacă natura organului de control, procedura urmată de acesta şi efectul deciziilor sale sunt de asemenea natură încât să fie exclusă competenţa Curţii potrivit art. 35 par.
2.b. în consecinţă, chestiunea de a şti dacă un anumit organ intră în câmpul de aplicare a art. 35 par. 2.b este o chestiune pe care Curtea să poată fi chemată să o cunoască în urma introducerii unei plângeri
prevăzute de Convenţie, astfel încât competenţa sa consultativă este, în principiu, exclusă.
Pentru a veni la procedura specială stabilită de Convenţia CSI, şi anume examinarea plângerilor de Comisia CSI, Curtea relevă că unul din statele părţi la Convenţie, şi anume Rusia, a ratificat şi Convenţia CSI, în timp ce 5 alte state părţi la Convenţia europeană - Armenia, Azerbaijan, Georgia, Moldova şi Ucraina - sunt şi membre ale CSI. Trei dintre ele (Armenia, Georgia şi Moldova) au semnat Convenţia CSI. Această Convenţie a intrat în vigoare. în plus, unele dintre dispoziţiile sale materiale le reiau pe acelea pentru care Curtea are rolul de a le interpreta şi aplica. Aşa fiind, Curtea estimează că nu se poate exclude faptul că ea va putea fi chemată să cunoască în viitor, în cadrul examinării unei plângeri individuale introduse în temeiul art. 34 din Convenţie, chestiunea de a şti dacă procedura în faţa Comisiei CSI poate fi considerată drept o procedură în faţa unui alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare, în sensul art. 35 par. 2.b. în plus, astfel cum s-a constatat mai sus, această examinare ar antrena o analiză, între altele, a independenţei şi imparţialităţii Comisiei CSI, a naturii procedurii şi a efectelor deciziilor sale.
în sfârşit, Curtea constată că anumite Guverne care au prezentat observaţii scrise consideră că ea poate pronunţa un aviz consultativ întrucât plângerea nu vizează o plângere anume aflată pe rolul său. Pentru Curte, această modalitate de a interpreta art. 47 par. 2 din Convenţie nu reflectă redactarea acestei dispoziţii, care precizează “în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie", iar nu o plângere care a fost deja introdusă. în plus, comentariile asupra proiectului Protocolului nr. 2 indică în mod expres că plângerea vizată este “trecută, actuală, viitoare sau doar eventuală” - CM (62) 147 rev. Curtea estimează că dispoziţiile excluzând competenţa sa consultativă au drept scop evitarea unei situaţii în care ea ar adopta într-un aviz consultativ o poziţie de natură să prejudece examinarea ulterioară de ea a unei plângeri introduse în temeiul art. 33 sau art. 34 din Convenţie, faptul că o asemenea plângere nu a fost introdusă ori că nu va fi vreodată nefiind sub nici o formă determinant. Sub acest aspect, ea trimite o dată în plus la lucrările pregătitoare, în care se precizează că este important ca ea să nu fie pusă vreodată în faţa dificultăţii de a fi chemată, în faţa unei cereri de aviz, să se pronunţe direct sau indirect asupra unei chestiuni de drept pe care ar putea
eventual să o cunoască în mod principal, cu ocazia unei cauze susceptibile de a fi adusă în faţa ei - CM (61) 91. Curtea estimează deci că, pentru a se exclude competenţa ei consultativă, este suficient ca ea să fie sesizată cu o chestiune juridică pe care ar putea să o cunoască în viitor în exercitarea funcţiei sale judiciare primare, şi anume examinarea admisibilităţii sau a fondului unei cauze concrete.
în sfârşit, Curtea relevă opinia unuia dintre Guverne, conform căreia Curtea este în fapt chemată să interpreteze art. 55 din Convenţie şi să examineze legătura dintre un acord regional şi aceasta. Sub acest aspect, ea trimite la concluzia sa de mai sus, conform căreia cererea pe care i-a adresat-o Comitetul Miniştrilor se limitează în realitate la chestiunea specifică de a şti dacă mecanismul CSI poate fi considerat un alt organ internaţional de anchetă sau de reglementare în sensul art. 35 par.
2.b. în consecinţă, Curtea estimează că această cerere nu vizează obţinerea unui aviz consultativ asupra chestiunii generale a coexistenţei celor două convenţii şi, deci, că ea nu este chemată, în cadrul prezentei decizii, să abordeze chestiuni decurgând din art. 55 din Convenţie.
Curtea concluzionează astfel că prezenta cerere de aviz consultativ poartă asupra unei chestiuni pe care ea ar putea să o cunoască în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie şi că ea nu este deci competentă să emită un aviz consultativ asupra chestiunii cu care a fost sesizată.
D. Dispozitivul deciziei Curţii
Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Decide că această cerere de aviz consultativ nu ţine de competenţa sa, aşa cum este definită de art. 47 din Convenţie.
COMENTARIU
1. Rolul Curţii Europene a Drepturilor Omului este precizat în art. 19 din Convenţia europeană a drepturilor omului, în forma amendată prin Protocolul nr. 11, şi anume asigurarea respectării angajamentelor rezultând pentru statele părţi din Convenţie şi din Protocoalele sale.
2. Curtea are două funcţii: funcţia contencioasă şi funcţia consultativă.
Funcţia contencioasă a Curţii constă în soluţionarea litigiilor, care pot fi de două feluri: cauze interstatale, opunând un stat parte la Convenţie, ca reclamant, unui alt stat parte la Convenţie, ca pârât (art. 33); cauze decurgând din plângeri individuale, în care reclamantul este un particular care se pretinde victimă a violării unui drept convenţional, pârât fiind statul parte la Convenţie pretins agresor (art. 34).
Iniţial, Curtea a fost învestită exclusiv cu o funcţie contencioasă. Abia Protocolul nr. 2 la Convenţie i-a atribuit şi o funcţie consultativă.
3. în preambulul Protocolului nr. 2 atribuind Curţii Europene a Drepturilor Omului competenţa de a da avize consultative se arată că statele părţi consideră că este oportun să i se atribuie Curţii competenţa de a da, sub anumite condiţii, avize consultative.
Conform art. 1, Curtea poate, la cererea Comitetului Miniştrilor, să dea avize consultative asupra chestiunilor juridice privind interpretarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale. Aceste avize nu pot purta asupra chestiunilor având legătură cu conţinutul sau întinderea drepturilor şi libertăţilor definite în titlul I al Convenţiei şi în Protocoalele sale, nici asupra altor chestiuni cu care Comisia Europeană a Drepturilor Omului, Curtea sau Comitetul Miniştrilor pot fi chemate să le cunoască în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie. Decizia Comitetului Miniştrilor de a cere un aviz Curţii este luată cu votul majorităţii de două treimi din reprezentanţii având drept de a funcţiona în Comitet.
Art. 2 dispune că însăşi Curtea decide dacă respectiva cerere de aviz prezentată de Comitetul Miniştrilor ţine de competenţa sa consultativă, astfel cum este definită de Protocolul nr. 2.
Potrivit art. 3, pentru examinarea cererilor de aviz consultativ, Curtea funcţionează în şedinţă plenară. Avizul Curţii este motivat. Dacă avizul nu exprimă în totalitate sau în parte opinia unanimă a judecătorilor, orice judecător are dreptul să-i alăture expunerea opiniei sale individuale. Avizul Curţii este transmis Comitetului Miniştrilor.
în sfârşit, art. 4 arată că, prin extinderea puterii atribuite de art. 55 din Convenţie (de a-şi adopta regulamentul şi de a-şi fixa procedura) şi în scopurile Protocolului nr. 2, Curtea poate, dacă estimează necesar, să-şi stabilească regulafnentul şi să-şi fixeze procedura.
4. Dispoziţiile Protocolului nr. 2, făcând parte integrantă din Convenţie, sunt amendate şi înlocuite prin dispoziţiile corespunzătoare ale Protocolului nr. 11.
Art. 32 par. 1 dispune că, inter alia, competenţa Curţii se întinde la toate chestiunile privind interpretarea şi aplicarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale care îi vor fi supuse în condiţiile prevăzute de art. 47. Conform par. 2, în caz de contestaţie asupra punctului de a şti dacă este competentă Curtea, aceasta decide.
Art. 47 vizează avizele consultative. în par. 1 se arată că, la cererea Comitetului Miniştrilor, Curtea poate să dea avize consultative asupra chestiunilor juridice privind interpretarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale. Potrivit par. 2, aceste avize nu pot purta nici asupra chestiunilor având legătură cu conţinutul sau întinderea drepturilor şi libertăţilor definite în titlul I al Convenţiei şi în Protocoale, nici asupra altor chestiuni pe care Curtea sau Comitetul Miniştrilor ar putea să le cunoască în urma introducerii unei plângeri prevăzute de Convenţie, în par. 3 se arată că decizia Comitetului Miniştrilor de a cere un aviz Curţii este luată cu un vot cu majoritatea reprezentanţilor având dreptul de a funcţiona în Comitet.
Art. 48, referitor la competenţa consultativă a Curţii, arată că este Curtea cea care decide dacă o cerere de aviz consultativ prezentată de Comitetul Miniştrilor relevă de competenţa sa, aşa cum este definită de art. 47.
în art. 49, privind motivarea avizelor consultative, se dispune, în par. 1, că avizul Curţii este motivat. Par. 2 prevede că, dacă avizul nu exprimă, în totalitate sau în parte, opinia unanimă a judecătorilor, orice judecător are dreptul să-i alăture expunerea opiniei sale separate. Conform par. 3, avizul Curţii este transmis Comitetului Miniştrilor.
în sfârşit, art. 31 lit. b, privitor la atribuţiile Marii Camere, dispune că Marea Cameră examinează cererile de aviz consultativ introduse în temeiul art. 47.
5. Dispoziţiile convenţionale sunt dezvoltate în cap. IX, “Avize consultative”, alcătuit din art. 82 - art. 90, din Regulamentul Curţii.
în materie de avize consultative, Curtea aplică, în afara dispoziţiilor art. 47, art. 48 şi art. 49 din Convenţie, dispoziţiile următoare. Ea aplică de asemenea, în măsura în care consideră corespunzător, celelalte dispoziţii din Regulament (art. 82).
Cererea de aviz consultativ este depusă la grefă. Ea indică în mod complet şi precis chestiunea asupra căreia se cere avizul Curţii şi, în plus, data la care Comitetul Miniştrilor a luat decizia vizată la art. 47 par. 3 din Convenţie şi numele şi adresa persoanei sau persoanelor desemnate de Comitetul Miniştrilor pentru a furniza Curţii orice explicaţie pe care aceasta ar putea să o ceară. La cerere se alătură orice document putând servi la elucidarea chestiunii (art. 83).
După primirea cererii, grefierul trimite un exemplar tuturor membrilor Curţii. Statele părţi sunt informate de grefier de disponibilitatea Curţii de a primi observaţiile lor scrise (art. 84).
Preşedintele Curţii fixează termenele în care se depun observaţiile scrise sau alte documente. Observaţiile scrise sau alte documente sunt depuse la grefă. Grefierul le comunică tuturor membrilor Curţii, Comitetului Miniştrilor şi fiecărui stat parte (art. 85).
După închiderea procedurii scrise, preşedintele Curţii decide dacă este cazul să se permită statelor părţi care au prezentat observaţii scrise să le dezvolte oral cu ocazia unei audieri fixate în acest scop (art. 86).
Atunci când Curtea consideră că respectiva cerere de aviz nu relevă de competenţa sa consultativă, aşa cum este definită de art. 47 din Convenţie, ea constată acest lucru într-o decizie motivată (art. 87).
Orice aviz consultativ estâ emis cu majoritatea voturilor de Marea Cameră, menţionându-se numărul judecătorilor care au constituit majoritatea. Orice judecător poate, dacă doreşte, să alăture avizului Curţii expunerea opiniei sale separate, concordante sau divergente, fie o simplă declaraţie de divergenţă (art. 88).
Avizul consultativ este citit în şedinţă publică, în una din cele două limbi oficiale, de preşedintele Curţii sau de un alt judecător delegat de acesta, fiind informate în prealabil Comitetul Miniştrilor şi toate statele părţi (art. 89).
Avizul şi orice decizie pronunţată în temeiul art. 87 din Regulament sunt semnate de preşedintele Curţii şi de grefier. Exemplarul original, semnat şi ştampilat, este depus în arhivele Curţii. Grefierul comunică o copie certificată pentru conformitate Comitetului Miniştrilor, statelor părţi şi secretarului general al Consiliului Europei (art. 90).
6. Potrivit art. 19 şi art. 32 din Convenţie, competenţa ratione materiae a Curţii se referă exclusiv la interpretarea şi aplicarea Convenţiei şi a Protocoalelor sale. Această regulă este valabilă atât pentru funcţia contencioasă, cât şi pentru funcţia consultativă a Curţii.
Funcţia de drept comun a Curţii este cea contencioasă, exercitată fie în cauzele individuale, fie în cauzele interstatale. Funcţia consultativă, atribuită ulterior Curţii, este doar subsidiară şi marginală. Astfel, exercitarea funcţiei consultative nu trebuie să încalce cu nimic atribuţiile contencioase ale Curţii, altfel spus în materie consultativă Curtea este competentă exclusiv cu acele chestiuni relative la interpretarea şi aplicarea Convenţiei care nu ar putea niciodată ajunge să fie tranşate pe cale contencioasă, fie de Curte, fie (în fază execuţională) de Comitetul Miniştrilor.
Subsidiaritatea rolului consultativ faţă de rolul contencios al Curţii are în vedere nu numai dispoziţiile de drept substanţial din Convenţie şi Protocoale, dar şi orice altă dispoziţie convenţională, precum acelea referitoare la satisfacţia echitabilă, la validitatea unei rezerve ori la procedură. Sub aspect procedural, una din chestiuni este aceea a admisibilităţii unei plângeri, care este decisă de Curte. Printre motivele de inadmisibilitate a unei plângeri individuale (art. 34) figurează atât litispendenţa, cât şi autoritatea de lucru judecat, cu referire nu numai la Curte, dar la orice alt organ internaţional de anchetă sau reglementare în domeniul drepturilor omului, dacă acesta îndeplineşte anumite garanţii de independenţă, imparţialitate, efectivitate şi liber acces pentru victimă (art. 35 par. 2.b). Prin urmare, verificarea trăsăturilor unui organ internaţional de protecţie a drepturilor omului este o etapă în demersul constând în a şti dacă plângerea cu care este sesizată Curtea a mai fost depusă la un alt organ internaţional, fiind pe rolul acestuia (caz de litispendenţă) sau deja soluţionată de el (autoritate de lucru judecat), ambele fiind motive de inadmisibilitate a unei plângeri individuale cu care este învestită Curtea.
Cererea de aviz consultativ formulată în cauză de Comitetul Miniştrilor, interpretată în lumina poziţiei Adunării Parlamentare care a stat la baza formulării ei, urmăreşte a obţine un punct de vedere juridic asupra eventualei calificări a Comisiei Drepturilor Omului a Comunităţii Statelor Independente (Comisia CSI) - organ creat de Convenţia drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale a Comunităţii Statelor Independente (Convenţia CSI), în cadrul Comunităţii Statelor Independente (CSI) - drept un organ internaţional de anchetă sau de reglementare în sensul art. 35 par. 2.b din Convenţie. In mod corect, Curtea constată, prin
decizia pe care o comentăm, că această problemă se poate pune în faţa ei, într-o cauză contencioasă izvorâtă dintr-o plângere individuală, care urmare a faptului că deja Convenţia CSI - care prevede crearea Comisiei CSI - a intrat în vigoare şi că există un stat - Rusia -care este parte la ambele mecanisme de protecţie a drepturilor omului, adică atât la Convenţia CSI, cât şi la Convenţia europeană a drepturilor omului. în mod logic, fiind o chestiune cu care ar putea fi în viitor învestită pentru soluţionare pe cale contencioasă, Curtea constată că nu este competentă să se pronunţe asupra ei pe calea avizului consultativ.
7. Sub aspect procedural, învestirea Curţii cu o cerere de aviz consultativ poate fi făcută de un singur organ cu drept de sezină, Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei. Statutar -prin raportare la tratatul constitutiv al Consiliului Europei, Statutul Consiliului Europei -, Comitetul Miniştrilor este organul politic principal al acestei organizaţii internaţionale interguvernamentale, cu rol decizional. în temeiul Convenţiei europene a drepturilor omului, Comitetul Miniştrilor este organul execuţional al Curţii (art. 46 par. 2), precum şi organul cu drept de sezină în vederea exercitării funcţiei contencioase a Curţii (art. 47 par. 1). în legătură cu executarea hotărârilor, deciziilor şi măsurilor provizorii ale Curţii, luate în temeiul Convenţiei şi al Regulamentului Curţii, în afară de rolul său convenţional de organ execuţional, Comitetul Miniştrilor are şi rolul statutar de organ care aplică sancţiuni juridice internaţionale în caz de neexecutare, mergând până la excluderea statului culpabil din Consiliul Europei. Prin urmare, dacă exercitarea funcţiei contencioase a Curţii se face la sesizarea, după caz, a unui stat parte la Convenţie ori a unui particular care se pretinde victimă, competenţa consultativă a Curţii este exercitată în urma sesizării formulate de Comitetul Miniştrilor.
în materie contencioasă pot interveni, după caz şi în funcţie de etapa procedurală, toate cele patru formaţiuni jurisdicţionale ale Curţii: comitet, cameră, colegiul Marii Camere şi Marea Cameră. Soluţionarea cererii de aviz consultativ se face numai de cea mai înaltă formaţiune jurisdicţională a Curţii, Marea Cameră.
în materie contencioasă, Curtea poate pronunţa măsuri provizorii, decizii şi hotărâri, care sunt obligatorii (cu precizarea că, în cazul hotărârilor, sunt obligatorii hotărârile definitive). în principiu, cu excepţia ipotezei unirii admisibilităţii cu fondul, Curtea pronunţă, într-o cauză contencioasă, o decizie asupra admisibilităţii şi o hotărâre pe fond. în principiu, cu excepţia procedurii desesizării camerei în favoarea Marii Camere, hotărârea este supusă căii de atac a cererii de retrimitere în faţa Marii Camere. în materie consultativă, Convenţia prevede adoptarea unui singur act juridic, avizul consultativ, care nu este obligatoriu. La acesta Regulamentul Curţii adaugă decizia, dar care se adoptă numai dacă se constată de Curte că o cerere de aviz consultativ nu este de competenţa sa. Nu există vreo cale convenţională de atac împotriva avizului consultativ ori a deciziei de necompetenţă consultativă pronunţate de Curte.
Procedura avizului consultativ are şi unele elemente de contradictorialitate. Astfel, Curtea poate solicita Comitetului Miniştrilor, autorul sesizării, orice explicaţie pe care o consideră necesară. Toate statele părţi la Convenţie sunt informate de Curte despre cererea de aviz consultativ şi au dreptul să depună observaţii scrise şi documente, care sunt comunicate Comitetului Miniştrilor şi celorlalte state părţi. Preşedintele Curţii poate decide organizarea unei audieri orale, cu participarea statelor părţi care au prezentat observaţii scrise, pentru dezvoltarea acestora. Avizul consultativ sau decizia de necompetenţă este motivat(ă). La avizul consultativ judecătorii pot adăuga opinia lor separată. Avizul consultativ este pronunţat în şedinţă publică de judecată, despre care sunt informaţi şi la care pot participa Comitetul Miniştrilor (autorul cererii) şi statele părţi la Convenţie.
8. Curtea dispune de o competenţă consultativă nu numai în temeiul Convenţiei europene a drepturilor omului şi Protocoalelor sale, ci şi în temeiul Convenţiei europene pentru protecţia drepturilor omului şi a demnităţii fiinţei umane faţă de aplicaţiile biologiei şi medicinei -Convenţia privind drepturile omului şi biomedicina (Convenţia de la Oviedo) şi al Protocoalelor sale.
Astfel, art. 29 (corelat cu art. 31) din Convenţia de la Oviedo prevede că, în absenţa oricărui litigiu concret aflat în derulare în faţa unei instanţe, Curtea poate da avize consultative asupra problemelor privind interpretarea şi aplicarea acestei Convenţii, la cererea unui stat parte ori la cererea Comitetului director pentru bioetică, pe care ea îl creează.
Această competenţă consultativă a Curţii poartă, ratione materiae, nu asupra dispoziţiilor din Convenţia europeană a drepturilor omului şi a Protocoalelor sale, ci asupra celor din Convenţia de la Oviedo şi a Protocoalelor sale.
Mutatis mutandisşi în măsura compatibilităţii, procedura este similară, conform dispoziţiilor din Regulamentul Curţii, care se aplică în mod corespunzător.
Mai mult, Curtea, într-o cauză contencioasă privind o plângere individuală, referitoare la pretinsa violare a art. 2 (“Dreptul la viaţă”) din Convenţia europeană a drepturilor omului, a făcut referire la posibilitatea ca ea să fie sesizată, în aplicarea art. 29 din Convenţia de la Oviedo, pentru a da un aviz consultativ relativ la interpretarea acestei Convenţii - Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 8 iulie 2004, Cauza Vo c. Franţa, cererea nr. 53924/00.
9. în final, trebuie să remarcăm caracterul subsidiar şi marginal extrem al competenţei consultative a Curţii, în raport cu competenţa sa contencioasă, pe terenul Convenţiei europene a drepturilor omului.
De la momentul când a dobândit funcţia consultativă şi până în prezent, ne aflăm în faţa primei cauze în care Curtea a fost chemată să emită un aviz consultativ.
Soluţia a fost neadoptarea unui aviz consultativ, ci doar a unei decizii de necompetenţă, ca urmare a includerii materiei care a format obiectul cererii în dimensiunea competenţei contencioase, pe care Curtea o poate exercita în viitor.
| ← Constantinescu contra României - Recurs contra unei hotărâri... | Wolff Metternich contra Olandei - Existenţa unei contestaţii... → |
|---|
