Art. 1 Subiectele de sesizare a instanţei Dispoziţii generale
| Comentarii |
|
CAPITOLUL I
Dispoziţii generale
Art. 1
Subiectele de sesizare a instanţei
(1) Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.
(2) Se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.
(3) Avocatul Poporului, în urma controlului realizat, potrivit legii sale organice, dacă apreciază că ilegalitatea actului sau refuzul autorităţii administrative de a-şi realiza atribuţiile legale nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, poate sesiza instanţa competentă de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate. Dacă petiţionarul nu îşi însuşeşte acţiunea formulată de Avocatul Poporului la primul termen de judecată, instanţa de contencios administrativ anulează cererea.
(4) Ministerul Public, atunci când, în urma exercitării atribuţiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că încălcările drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale persoanelor se datorează existenţei unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităţilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate. Petiţionarul dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în această calitate.
(5) Când Ministerul Public apreciază că prin emiterea unui act administrativ normativ se vătăma un interes legitim public, sesizează instanţa de contencios administrativ competentă de la sediul autorităţii publice emitente.
(6) Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, şi asupra validităţii actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum şi asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului.
(7) Persoana vătămată în drepturile sau în interesele sale legitime prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe ale Guvernului neconstituţionale se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi.
(8) Prefectul, Agenţia Naţională a funcţionarilor publici şi orice subiect de drept public pot introduce acţiuni în contencios administrativ, în condiţiile prezentei legi şi ale legilor speciale.
(9) La soluţionarea cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de drept, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
Decizie Curtea Constituţională - referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 alin. (9) teza întâi din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 13 februarie 2007, Monitorul Oficial 107/2007;
OUG 190/2005 - pentru realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană din 21 noiembrie 2005, Monitorul Oficial 1179/2005;
| Art. 2 Semnificaţia unor termeni Dispoziţii generale → |
|---|
1. Acţiune în contencios administrativ. Condiţii. în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, recunoaşterea sau realizarea unui drept ori a unui interes legitim vătămat sunt condiţionate de existenţa unui act administrativ nelegal, tipic sau asimilat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 850 din 9 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 l,p. 278-281).
2. Acţiune în interpretare. Este inadmisibilă acţiunea în contencios administrativ având ca obiect cenzurarea modului în care o autoritate publică a interpretat dispoziţii cuprinse întru-un act administrativ cu caracter
Citește mai mult
normativ emis de aceeaşi autoritate publică sau având ca obiect interpretarea de către instanţa de contencios administrativ a prevederilor unui act administrativ cu caracter normativ, în privinţa interpretării legale sunt incidente dispoziţiile art. 67 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată 1 (C.A. Bucureşti, s. a Vlll-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 692 din 21 martie 2006, în C.P.J.A.A.F. 2006, p. 47-53).3. Autoritate publică. Calitate procesuală pasivă. în cadrul unui litigiu având ca obiect o acţiune formulată în temeiul art. 1 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluţionat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4441 din 7 decembrie 2006, nepublicată).
4. Retrocedarea bunurilor imobile care au aparţinut cultelor religioase. Titularul dreptului de folosinţă sau de administrare asupra imobilului retrocedat. Legitimare procesuală activă. Titularul dreptului de folosinţă sau de administrare a unui imobil nu are legitimare procesuală activă pentru a formula, în temeiul art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, acţiune în anularea deciziei de retrocedare a imobilului respectiv, emisă în temeiul O.U.G. nr. 94/2000 privind retrocedarea unor bunuri imobile care au aparţinut cultelor religioase din România. In raport cu prevederile art. 1 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. n) şi o) Legea Contenciosului Administrativ, titularul dreptului de folosinţă sau de administrare asupra unui imobil nu are un drept vătămat sau un interes legitim privat care să fi fost încăLegea Contenciosului Administrativt prin decizia de retrocedare emisă în temeiul O.U.G. nr. 94/2000, întrucât dreptul fundamental proteguit şi a cărui vătămare poate fi invocată pe calea contenciosului administrativ îl reprezintă - potrivit prevederilor art. 44 şi art. 136 din Constituţie, republicată-dreptul de proprietate al statului român, astfel că legitimarea procesuală activă aparţine titularului acestui drept sau, după caz, subiectelor de sezină prevăzute de art. 1 alin. (4), (6) şi (8) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1701 din 22 martie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 76-81).
în urma modificării art. 2 prin Legea nr. 262/2007, noţiunile de „drept vătămat" şi de „interes legitim privat" sunt prevăzute de lit. o), respectiv p) ale alin. (1) al art. 2 Legea Contenciosului Administrativ.
5. Act administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept. Terţ. Calitate procesuală activă. Condiţii. Din interpretarea art. 1 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. o) şi p) Legea Contenciosului Administrativ, rezultă că o terţă persoană are calitatea procesuală activă de a contesta un act administrativ cu caracter individual adresat unui alt subiect de drept numai în măsura în care justifică vătămarea unui drept fundamental al său prevăzut de Constituţie sau de lege ori vătămarea unui interes legitim privat. Drepturile ce decurg dintr-un contract de drept privat nu pot fi asimilate drepturilor fundamentale prevăzute de Constituţie sau de lege, iar un interes legitim privat nu este prioritar unui interes legitim public (I.C.CJ., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3116 din 28 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 20-24).
6. Funcţie publică. Concurs. Acţiune în anularea rezultatelor. Calificare juridică. Instanţa competentă. Cererea având ca obiect anularea parţială a rezultatelor unui concurs de ocupare a unei funcţii publice şi obligarea autorităţii pârâte de a emite ordinul de numire în funcţie este o acţiune în anularea unui act vătămător emis de o autoritate publică, promovată în temeiul art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, iar nu o acţiune pentru soluţionarea unui conflict de muncă, promovată în temeiul art. 281-291 C. muncii. în aceste condiţii, instanţa competentă material este instanţa de contencios administrativ, şi nu instanţa civilă, secţia de conflicte de muncă
(I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2957 din 19 septembrie 2006, în Dreptul nr. 6/2007, p. 264).
7. Acţiune întemeiată pe art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ. Practică anterioară Legii nr. 262/2007
► a) Acţi uni le întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ se formulează cu respectarea termenelor stabilite de art. 11 din lege. întrucât în dreptul administrativ nu se face distincţie între nulitatea absolută şi nulitatea relativă a actului, nu poate fi acceptată teza posibilităţii de introducere oricând a acţiunii întemeiate pe art. 1 alin. (6) motivată de existenta unei nulităţi absolute a actului şi de aplicarea termenelor prevăzute de art. 11 doar în cazul nulităţii relative a actului.
Aplicabilitatea termenelor prevăzute de art. 11 în cazul acţiunilor întemeiate pe art. 1 alin. (6) este în concordanţă şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, în cauza Brumărescu c. României ]), a reţinut că, prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată o acţiune, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice. Posibilitatea de a „anula" fără limită de timp un act administrativ individual, care intrând în circuitul civil a produs efecte juridice specifice altor ramuri de drept, constituie o nesocotire a dreptului la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului (Soluţie de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1483 din 27 aprilie 2006 şi dec. nr. 1549 din 2 mai 2006, în Jurisprudenţă 20061, p. 156-160şi p. 237-242; dec. nr. 3064 din 26 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 25-28; dec. nr. 279 din 18 ianuarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 171-173).
► b) Prin acceptarea imprescriptibilităţii acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ, s-ar crea autorităţii emitente o situaţie de favoare, constând în posibilitatea de a exercita oricând acţiunea în anularea unui act propriu pe care nu l-a revocat la timp, ceea ce ar constitui o încăLegea Contenciosului Administrativre gravă a principiul general al stabilităţii şi siguranţei raporturilor juridice civile şi ar reprezenta o discriminare faţă de ceilalţi subiecţi de drept care nu ar putea beneficia de o astfel de favoare. Legiuitorul nu a înţeles să scoată de sub incidenţa termenelor prevăzute de art. 11 din lege acţiunile în anulare formulate în temeiul art. 1 alin. (6) numai prin simplul fapt că a folosit, în cuprinsul textului de lege, sintagma „constatarea nulităţii" (Soluţie de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal;
l.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3591 din 25 octombrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 28-33).
► c) în cazul acţiunilor întemeiate pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ este necesară respectarea termenelor prevăzute de art. 11 din lege, întrucât acceptarea tezei contrare - argumentată prin faptul că, spre deosebire de nulitatea relativă, nulitatea absolută a unui act administrativ poate fi invocată oricând -ar reprezenta o încăLegea Contenciosului Administrativre a principiului încrederii legitime a beneficiarului actului care a crezut în aparenţa de legalitate a acestuia (Soluţie de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; l.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1995 din 31 mai 2006, în jurisprudenţă 2006 I, p. 263-265; dec. nr. 3727 din 1 noiembrie 2006, în jurisprudenţă 2006 II, p. 16-20).
► d) Acţiunea formulată în temeiul art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ este inadmisibilă în situaţia în care vizează un act administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a legii respective, întrucât un astfel de act este supus normelor de drept substanţial în vigoare la data emiterii lui. Soluţia este impusă de necesitatea respectării principiului neretroactivităţii legii, precum şi în considerarea obligaţiei organului jurisdicţional de a examina legalitatea actului juridic în raport cu normele legale în vigoare la data emiterii lui, respectiv la data soluţionării litigiului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3070 din 26 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 33-35).
► e) încheiere interlocutorie. Practica judecătorească a admis ipoteza revenirii instanţei asupra încheierilor interlocutorii în măsura în care se constată că este în mod vădit greşită dezlegarea dată problemei de drept. O astfel de ipoteză este cea în care instanţa de contencios administrativ era datoare să revină asupra încheierii interlocutorii prin care a respins excepţia tardivităţii cererii formulate în temeiul art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ, în forma iniţială, iar nu să se pronunţe pe fondul cauzei, în condiţiile în care, între timp, jurisprudenţă Instanţei Supreme a fost unitară şi constantă în sensul aplicabilităţii termenului de decădere prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege în privinţa unei astfel de cereri, iar Legea nr. 554/2004 a fost modificată în sensul practicii înaltei Curţi (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3725 din 4 octombrie 2007, în Jurisprudenţă 2007II, p. 377). & Articolul 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 (M. Of. nr. 510 din 30 iulie 2007), în sensul jurisprudentei Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie , precizăndu-se în finalul textului că „Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului".
8. Decret de graţiere. Acţiune întemeiată pe art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ. Inadmisibilitate. Este inadmisibilă acţiunea în constatarea nulităţii decretului de graţiere, întemeiată pe dispoziţiile art. 1 alin. (6) din aceeaşi Legea Contenciosului Administrativ, întrucât acesta este un act juridic complex supus unui regim de drept constituţional cu implicaţii profunde în planul dreptului procesual penal, iar nu un act administrativ a cărui legalitate să poată fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3585 din 25 octombrie 2006, nepublicată).
9. Cerere de obligare a puterii executive să aducă la îndeplinire promisiuni electorale. Cerere de obligare a Guvernului să emită un anumit act normativ. Inadmisibi-litatea acţiunii. Este inadmisibilă, în condiţiile art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea puterii executive -Preşedintele şi Guvernul - şi a Statului Român, prin Ministerul de Finanţe, să aducă la îndeplinire promisiunile electorale. Invocarea în drept a unor dispoziţii constituţionale, cu referire la obligaţiile ce revin autorităţii executive, nu poate suplini îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, prevăzute de art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, şi anume existenţa unei vătămări într-un drept ori interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri. Este inadmisibilă, în condiţiile art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, cererea de chemare în judecată prin care se solicită obligarea Guvernului să emită un act normativ cu conţinut special (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1257 din 28 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 l,p. 17-20).
10. Interesul - condiţie de admisibilitate a acţiunii. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care-l urmăreşte titularul acţiunii şi trebuie să fie legitim, personal, născut şi actual. Interesul constituie una dintre condiţiile generale ce trebuie îndeplinite în cadrul oricărui proces civil, atât în momentul promovării acţiunii, cât şi ulterior cu ocazia întocmirii actelor procedurale. Este lipsită de interes acţiunea prin care un sindicat solicită anularea concursului organizat pentru ocuparea unor funcţii publice, în condiţiile în care niciunul dintre membrii sindicatului nu s-a înscris la concursul respectiv (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 230 din 17 ianuarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 154-157).
11. Hotărâre a Guvernului pentru atestarea domeniului public. Acţiune în contencios administrativ. Acţiunea prin care se solicită anularea unei poziţii din anexa la o hotărâre a Guvernului privind atestarea bunurilor aparţinând domeniului public, întemeiată pe vătămarea adusă dreptului de proprietate al reclamantului, este o acţiune în contencios administrativ, conform art. 1 Legea Contenciosului Administrativ şi art. 23 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia 1), iar nu o acţiune de drept comun întemeiată pe valorificarea dreptului de proprietate I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3550 din 26 septembrie 2007, în Jurisprudenţă 2007II, p. 143).
12. Hotărâre a Guvernului pentru atestarea domeniului public aparţinând unei unităţi adminis-trativ-teritoriale. Calitate procesuală activă. Interes legitim. în privinţa hotărârilor Guvernului pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, are calitate procesuală şi interes legitim de a introduce acţiune în contencios administrativ, în temeiul art. 1 cu referire la art. 2 alin. (1) lit. p) Legea Contenciosului Administrativ, o societate comercială care face dovada dreptului său de administrare operativă directă şi care probează derularea procedurii prevăzute de H.G. nr. 834/1991 în vederea valorificării drepturilor ce îi sunt recunoscute prin Legea nr. 15/1990 cu privire la un bun cuprins în anexele la respectiva hotărâre (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 346 din 23 ianuarie 2007şi dec. nr. 775 din 8 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 204-214).
13. Asociaţie. Interes legitim. Calitatea procesuală activă. O asociaţie constituită în baza prevederilor O.G. nr. 26/2000, în realizarea scopului prevăzut prin statutul său, justifică un interes legitim şi, pe cale de consecinţă, are calitatea procesuală activă de a introduce acţiune în contencios administrativ pentru satisfacerea interesului de grup al membrilor săi, în măsura în care este împuternicită prin actul constitutiv să negocieze pentru aceştia şi să îi reprezinte, chiar dacă prin actul administrativ atacat nu se instituie drepturi şi obligaţii în sarcina sa ca persoană juridică (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2034 din 29 martie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 68-70).
14. Primar. Secretar al unităţii administrativ-teritoriale. Consiliu local. Unitate administrativ-teritorială. în raport cu prevederile Legii administraţiei publice locale, primarul nu poate reprezenta în justiţie consiliul local, comunal sau orăşenesc; secretarul unităţii administrativ-teritoriale nu poate reprezenta în justiţie nici consiliul local şi nici unitatea administrativ-terito-rială; consiliul local nu are calitatea de a ataca în justiţie un act administrativ privind un bun imobil, prin invocarea apartenenţei acestuia la domeniul public de interes local, întrucât un astfel de act poate fi contestat de către unitatea administrativ-teritorială, reprezentată de primar, căreia îi aparţine dreptul de proprietate asupra bunului respectiv (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4383 din 20 septembrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 340-341).
15. Certificat de atestare a dreptului de proprietate. Natură juridică. Acţiune în contencios administrativ. Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor emis în conformitate cu prevederile H.G. nr. 834/1991 este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, aşa încât acţiunea prin care se solicită anularea sau modificarea unui astfel de certificat se circumscrie prevederilor art. 1 Legea Contenciosului Administrativ şi este de competenţa instanţei de contencios administrativ. Nu are relevanţă împrejurarea că dreptul de proprietate asupra terenului atribuit prin certificatul atacat a fost înscris în cartea funciară şi nu se poate susţine că, prin intrarea în circuitul civil şi intabulare, ar fi încetat caracterul administrativ al actului şi ar aparţine instanţei de drept comun competenţa de soluţionare a litigiului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 798 din 8 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 271-275).
1. Prevederile art. 1 alin. (1) LCA sunt în concordanţă cu dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi (4) şi art. 52 alin. (1) din Constituţie.
► a) Curtea Constituţională, fiind sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a art. 1 alin. (1) din Legea nr. 29/1990, care prevedeau că persoana fizică sau juridică se poate adresa instanţelor judecătoreşti competente doar dacă a fost vătămată în drepturile sale recunoscute de lege, nu şi în cazul în care a fost vătămată într-un interes legitim, a respins criticile de neconstituţional itate ca rămase fără obiect, având în
Citește mai mult
vedere noua reglementare legală în domeniu, respectiv art. 1 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, care se referă şi la vătămarea unui interes legitim (dec. nr. 39 din 27 ianuarie 2005, în M. Of. nr. 7 65 din 24 februarie 2005).► b) Curtea Constituţională a respins critica de neconstituţionalitateaaart. 1 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ referitoare la faptul că acest text nu face distincţie între interesul public şi privat, reţinând că art. 52 alin. (1) din Constituţie face trimitere in terminis numai la existenţa vătămării unui drept al persoanei, pe când, în cazul interesului legitim, în concepţia Constituţiei, nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat, iar în lipsa unei precizări exprese a textului respectiv, se face aplicarea principiului de drept ubi lexnon distinguit, necnos distinguere debemus. In raport cu dispoziţiile art. 21 alin. (1) din Constituţie, este constituţională posibilitatea recunoscută, prin art. 2 alin. (1) lit. p) Legea Contenciosului Administrativ, persoanelor fizice de a putea introduce acţiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, mai ales când se are în vedere un act administrativ normativ, întrucât reprezintă o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, cu atât mai mult cu cât interesul legitim public are în vedere şi interesele legitime private ale unei persoane (dec. nr. 256 din 14 martie 2006, în M. Of. nr. 341 din 17 aprilie 2006). & în prezent, ca urmare a modificării alin. (1) al art. 2 Legea Contenciosului Administrativ prin Legea nr. 272/2007, noţiunea de „interes legitim public" este prevăzută de lit. r).
2. Prevederile art. 1 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile art. 21 alin. (1) din Constituţie şi, pe cale de consecinţă, şi prevederile art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3) şi ale art. 13 alin. (2), care conţin dispoziţii de ordin procedural. Curtea Constituţională a reţinut că:
-în urma revizuirii Constituţiei, au fost amplificate atribuţiile instituţiei Avocatului Poporului în ceea ce priveşte apărarea drepturi lor şi I iber-tăţilor cetăţenilor în raporturile lor cu autorităţile publice;
- nicio prevedere constituţională nu interzice Avocatului Poporului să apere drepturile şi libertăţile cetăţenilor în raport cu toate autorităţile publice, inclusiv cu autoritatea judecătorească.
-atribuţiile ce revin instituţiei Avocatului Poporului potrivit art. 1 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ sunt în sensul dispoziţiilor art. 59 alin. (1) din Constituţie şi ale art. 1 alin. (1) şi art. 13 lit. c) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului;
- subsecvent rolului constituţional ce revine Avocatului Poporului, potrivit dispoziţiilor menţionate, „instituirea pentru Avocatul Poporului a atribuţiei referitoare la posibilitatea sesizării instanţei de contencios administrativ în condiţiile prevăzute de art. 1 alin. (3) (...) asigură atât ocrotirea interesului public, cât şi respectarea interesului privat al persoanei fizice ale cărei drepturi, libertăţi sau interese legitime au fost vătămate", iar „acordarea unei asemenea competenţe (...) nu exclude şi nu limitează dreptul persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică de a se adresa justiţiei";
-„exercitând atribuţia prevăzută de textul de lege criticat, Avocatul Poporului nu se substituie în drepturile procesuale ale cetăţeanului, ci îl sprijină pe acesta, inclusiv prin introducerea acţiunii la instanţa de contencios administrativ, el fiind singurul care decide continuarea sau nu a procesului împotriva autorităţii administrative abuzive";
- atitudinea procesuală pe care petiţionarul care, în virtutea legii, a dobândit calitatea de reclamant o poate avea în cadrul litigiului îşi are corespondentul în principiul disponibilităţii şi, în consecinţă, este în concordanţă cu principiul înscris la art. 21 alin. (1) din Constituţie referitor la accesul liber la justiţie;
- soluţii similare se regăsesc şi în alte legislaţii (dec. nr. 507 din 17 noiembrie 2004> în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004). La Decizia Curţii Constituţionale nr. 507/2004, a fost exprimată o opinie separată în care s-a argumentat teza neconstituţionalităfii prevederilor art. 1 alin. (3), art. 7 alin. (5), art. 11 alin. (3), art. 13 alin. (2) şi art. 28 alin. (2) Legea Contenciosului Administrativ în raport cu dispoziţiile art. 21 alin. (1) şi art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală.
3. ► a) Prevederile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 15 alin. (2) referitoare la principiul neretroactivităţii legii şi ale art. 44 alin. (1) teza I privitoare la garantarea dreptului de proprietate. Cu referire la art. 15 alin. (2) din Constituţie, Curtea Constituţională a reţinut că legea în raport cu care se apreciază existenţa cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii tempus regit actum, că legiuitorul a statuat că legea aplicabilă anulării actului este aceea din momentul anulării efective, în speţă Legea nr. 554/2004, ceea ce este în conformitate cu principiul retroactivităţii efectelor nulităţii, fără a aduce atingere respectivelor dispoziţii constituţionale, şi că art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ este o normă procedurală adoptată de legiuitor potrivit competenţei sale stabilite prin art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală. Cu referire la art. 44 alin. (1) teza a Il-a din Constituţie, Curtea Constituţională a retinut că sunt stabilite de lege conţinutul şi limitele dreptului de proprietate, iar emiterea unei autorizaţii de construire cu încăLegea Contenciosului Administrativ rea prevederilor legii nu poate justifica protecţia dreptului de proprietate instituită prin textul constituţional (dec. nr. 371 din 4 mai 2006, în M. Of. nr. 491 din 7 iunie 2006).
► b) Prevederile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale în raport cu dispoziţiile constituţionale ale art. 52 alin. (1) şi (2) din Constituţie. Principiul legalităţii statuat prin art. 1 alin. (5) din Constituţie impune ca actele administrative ale autorităţilor publice să fie emise cu respectarea strictă a dispoziţiilor legale în vigoare, iar actele care au fost emise cu nerespectarea anumitor prevederi legale să fie revocate ori anulate. Actele administrative care au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu mai pot fi revocate de autorităţile emitente, constatarea nulităţii sau anularea acestora putând fi dispusă numai de instanţa judecătorească competentă. Raportat la art. 126 alin. (2) din Constituţie, Curtea a reţinut că este o opţiune a legiuitorului ca pentru constatarea nulităţii şi anularea actului administrativ nelegal să prevadă calea şi procedura contenciosului administrativ. Dispoziţiile tezei a Il-a a alin. (6) al art. 1 Legea Contenciosului Administrativ exclud măsurile abuzive din partea autorităţii publice emitente, întrucât prevăd competenţa instanţei judecătoreşti de a se pronunţa, la cerere, şi asupra legalităţii actelor civile încheiate în baza acelui act, precum şi asupra efectelor civile produse (dec. nr. 574 din 19 septembrie 2006, în M. Of. nr. 855 din 18 octombrie 2006).
► c) Prevederile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ reglementează un caz de contencios administrativ obiectiv, care se referă la analizarea în abstract a unei chestiuni de legalitate, având în vedere realizarea unui interes public, caracterizându-se prin generalitate şi impersonalitate, iar justificarea constituţională a textului de lege se regăseşte în dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie. în raport cu aceste dispoziţii constituţionale, un act administrativ emis cu nerespectarea legii este nul, iar în lipsa art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ s-ar putea ajunge la menţinerea în sistemul normativ a unor acte nelegale care, în lipsa unei persoane interesate în mod direct şi personal sau vătămate, nu ar putea fi atacate în justiţie, rămânând definitive şi putând pe această cale să pericliteze anumite interese de ordin public. Prevederile art. 1 alin. (6) Legea Contenciosului Administrativ nu intră în contradicţie cu dispoziţiile art. 21 alin. (1 )-(3), ale art. 52 şi ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, întrucât aparţine instanţelor judecătoreşti competenţa de a judeca acţiuni care vizează contenciosul administrativ obiectiv şi atât reclamantul, cât şi pârâtul au asigurate toate mijloacele procedurale necesare realizării unui proces echitabil (dec. nr. 638 din 3 octombrie 2006, în M. Of. nr. 903 din 7 noiembrie 2006; dec. nr. 830 din 16 noiembrie 2006, în M. Of. nr. 1006 din 1 8 decembrie 2006; dec. nr. 63 din 25 ianuarie 2007, în M. Of. nr. 110 din 7 4 februarie 2007).
4. Prevederile art. 1 alin. (9) Legea Contenciosului Administrativ sunt neconstituţionale, întrucât
O.U.G. nr. 190/2005 privind realizarea unor măsuri necesare în procesul de integrare europeană, prin care a fost modificat textul respectiv, s-a urmărit restrângerea participării procurorului numai în litigiile civile, iar nu şi în cele care fac obiectul reglementării speciale a contenciosului administrativ. în raport cu specificul contenciosului administrativ, una dintre premisele realizării rolului constituţional ce revine Ministerului Public constă tocmai în participarea în şedinţă a reprezentantului său, ca o garanţie în plus a apărării ordinii de drept, a intereselor generale ale societăţii şi în scopul apărării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Prin raportare la dispoziţiile art. 45 alin. (3) C. proc. civ., este inadmisibil ca în cadrul litigiilor civile să se recunoască posibilitatea participării procurorului în anumite condiţii, iar în cele de contencios administrativ, unde Ministerul Public ar putea acţiona în mod eficient pentru îndeplinirea competenţelor prevăzute de art. 131 alin. (1) din Constituţie, rolul acestuia să fie limitat numai la ipotezele stricte prevăzute de art. 1 alin. (4) şi (5) Legea Contenciosului Administrativ (dec. nr. 65 din 25 ianuarie 2007, în M. Of. nr. 107 din 13 februarie 2007). & Articolul 1 alin. (9) Legea Contenciosului Administrativ a fost modificat prin Legea nr. 272/2006 în sensul deciziei pronunţate de Curtea Constituţională.
5. Având în vedere prevederile art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, este inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 1 Legea Contenciosului Administrativ, invocată de reclamantul într-o acţiune întemeiată pe aceleaşi dispoziţii, în condiţiile în care autorul excepţiei nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele reglementate de acest text din Legea Contenciosului Administrativ şi care îşi fundamentează atât acţiunea, cât şi critica de neconsti-tuţionalitate pe considerentul că un act administrativ poate fi atacat oricând, în mod preventiv, chiar dacă nu i-a produs vătămări (dec. nr. 465 din 17 mai 2007, în M. Of. nr. 367 din 30 mai 2007).
Este vorba de o schimbare de optică, aşa cum s-a remarcat, de altfel cu accente critice, de către „Patriarhul“ dreptului public românesc, Prof. Tudor Drăganu, în studiul reprodus la începutul acestei lucrări.
Autorul citat lasă să se înţeleagă că prin modul de redactare al art. 1, ca de altfel şi din definiţiile date în art. 2, se conturează
Citește mai mult
acţiuni populare în contenciosul administrativ.Este un punct de vedere care exacerbează spiritul clasic al contenciosului administrativ, dându-se o interpretare restrictivă şi textelor Constituţiei.
Chiar în baza Legii 29/1990, care vorbea numai despre drepturile subiective şi înainte de revizuirea Constituţiei în 2003, când s-a introdus în actualul art. 52 şi interesul legitim, instanţele de contencios administrativ au soluţionat litigii prin invocarea interesului public.
S-a observat şi din propunerile sugerate de Prof. Ion Santai că noua Lege a contenciosului administrativ a preferat noţiunea de persoană în locul formulei generale „cel vătămat“. Legea contenciosului administrativ din 1925 folosea termenul, de asemenea, generic, „oricine", evitându-se folosirea noţiunii de persoană: „Oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ sau prin rea-voinţă a autorităţilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere pentru recunoaşterea dreptului său la instanţele judecătoreşti competente, arătate mai jos‘“.
In doctrina vremii, îndeosebi în lucrarea citată a Prof. Constantin G. Rarincescu, se preciza că prin termenul „oricine“ se vizau „toate persoanele fizice şi juridice, fără nici o distincţie în calitatea lor de subiecte titulare de drepturi şi datorii“, dar autorii făceau, totodată, distincţie între categoriile de litigii introduse de către persoanele juridice de drept public: „Cu privire la persoanele juridice de drept public, trebuie să facem deosebire între litigiile dintre acestea şi particulari şi litigiile dintre stat şi celelalte persoane juridice publice, cum sunt comunele, judeţele, stabilimentele publice etc.“
Practica judecătorească a fost împărţită în ceea ce priveşte recunoaşterea dreptului persoanelor de drept public de a introduce acţiuni în contenciosul administrativ, după cum ne informează tot Constantin G. Rarincescu.
De vreme ce în actuala versiune a contenciosului administrativ se face o menţiune expresă pentru persoanele de drept public, iar anumite autorităţi publice dobândesc dreptul de a introduce acţiuni în numele persoanei fizice sau, după caz, juridice vătămate, de unde distincţia dintre contenciosul subiectiv şi cel obiectiv5, este mai potrivită folosirea noţiunii de persoană.
2. Regimul regulii. Astfel, în primul alineat se reglementează regula acţiunilor în contenciosul administrativ, reieşind că titularul acţiunii poate fi orice persoană care se consideră vătămată atât într-un drept personal, cât şi într-un interes legitim personal (privat). Pentru a înţelege semnificaţia acestui alineat trebuie să facem corelarea logică cu art. 2 alin. 1 lit. a.
Textul nu precizează despre ce persoană este vorba, foloseşte formularea cu caracter general „orice persoană", de unde tragem concluzia că sunt avute în vedere în egală măsură persoana fizică şi persoana juridică.
în ceea ce priveşte persoana juridică, din coroborarea alin. 1 cu alin. 8 al articolului la care ne referim precum şi cu art. 2 alin. 1 lit. a rezultă că acţiuni în contenciosul administrativ pentru invocarea încălcării unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat nu poate introduce decât persoana juridică de drept privat.
Persoana de drept public poate introduce acţiuni, potrivit alin. 8, fie pentru apărarea unui drept propriu încălcat, când este vorba de „contencios subiectiv” atipic fie pentru apărarea unui interes, care nu poate fi decât interes public, când este vorba de un contencios obiectiv tipic.
în baza Legii nr. 29/1990 s-au admis de către unele instanţe acţiuni ale primarilor contra hotărârilor consiliilor locale, punându-se problema de a şti dacă în baza noii legii asemenea acţiuni sunt admisibile sau nu. Răspunsul este pozitiv, numai dacă temeiul acţiunii îl reprezintă un interes legitim public, cum ar fi respectarea legii şi a Constituţiei.
Primarul, potrivit Legii nr. 215/2001, ne apare ca autoritate executivă faţă de consiliul local care este autoritate deliberativă şi, deci, logic nu poate invoca încălcarea unui drept subiectiv. La fel se pune problema şi pentru prefect, care exercită controlul de tutelă administrativă, fiind prin definiţie titularul tipic al acţiunilor în contenciosul administrativ obiectiv. Avocatul Poporului, Ministerul Public sau Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ne apar în dublă calitate, atât ca titulari ai acţiunilor în contenciosul subiectiv în numele cetăţeanului vătămat (Avocatul Poporului), în numele persoanei fizice sau juridice de drept privat (Ministerul Public), în numele funcţionarului public (Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici), cât şi ca titulari ai unor acţiuni introduse pentru apărarea unui interes public, care fac obiectul unor acţiuni în contenciosul obiectiv, acţiuni de ordine publică, la care nu se mai poate renunţa, cum se prevede în mod expres în art. 28 alin. 2 din Lege.
Se înţelege că acţiunile persoanelor fizice vor fi întemeiate, ca regulă, pe încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime legate de aceste drepturi, dar nu sunt inadmisibile nici acţiunile unei persoane juridice care au drept temei încălcarea unui interes legitim public. De altfel, organismele sociale interesate sunt nominalizate, în acest sens, de art. 2 alin 1 lit. a teza II.
Faptul că persoana vătămată poate invoca drept temei al acţiunii şi un interes public nu constituie un pas înapoi în construcţia instituţiei contenciosului administrativ, dimpotrivă, un important pas înainte, pentru că, în ultimă instanţă, judecătorul este cel care se va pronunţa, având mai puţină relevanţă dacă interesul care stă la baza acţiunii este personal al reclamantului sau este al comunităţii, atâta vreme cât caracterul abuziv al acţiunii administraţiei este dovedit, şi pe cale de consecinţă, este dovedită şi ilegalitatea actului.
Prin noua reglementare, distincţia foarte tranşantă care se făcea în doctrină, cel puţin într-un anumit curent de idei, precum şi de o parte a practicii judecătoreşti, între legalitate şi oportunitate, nu mai poate fi susţinută. Aşa-zisa oportunitate este o dimensiune a legalităţii, înţelegând prin legalitate inclusiv sensul exercitării în colectiv a unora dintre drepturile fundamentale prevăzute de Constituţie, cum ar fi, de pildă: dreptul la libertatea economică, dreptul la grevă, dreptul la asociere, libertatea întrunirilor, accesul la cultură, la un mediu sănătos şi aşa mai departe.
3. Acţiune introdusă de terţă persoană. Alin. 2 al art. 1 vine să tranşeze o problemă discutată în literatură care în practică a primit soluţii diferite; această problemă a fost legată îndeosebi de efectele autorizaţiilor de construcţii, autorizaţii de practicare a diferitelor profesii la domiciliu etc.
Nu în puţine situaţii titularul unei asemenea autorizaţii, conformându-se actului administrativ, afecta drepturi sau interese legitime ale altor subiecte de drept, de regulă ale vecinilor.
Cum nu exista o relaţie juridică directă între persoana care se considera vătămată şi autoritatea emitentă, cu excepţia unor situaţii procedurale în care legea reglementează ca fază prealabilă emiterii autorizaţiei discuţia publică (ex. în materie de protecţia mediului), autorităţile administraţiei publice sesizate pretindeau că nu au temei legal pentru revocarea actului administrativşi oricum autorizaţia emisă producea efecte juridice civile sau comerciale, astfel încât nu mai putea fi revocată, iar instanţele de contencios administrativ respingeau acţiunile ca inadmisibile, nefiind întrunite una dintre condiţii, anume existenţa dreptului subiectiv încălcat.
Este de observat că legiuitorul a înţeles printr-un artificiu juridic să pună în relaţie şi pe terţa persoană cu autoritatea emitentă şi cu beneficiarul actului administrativ, fiind vorba, prin definiţie, numai de actul administrativ cu caracter individual.
Se subînţelege, deşi legea nu precizează în mod expres, dar se deduce din logica internă a textului, că acţiunea se va face atât împotriva autorităţii pârâte, cât şi împotriva beneficiarului actului, acesta având posibilitatea, în contradictoriu, să se apere faţă de atacurile reclamantului.
4. Acţiuni în contenciosul subiectiv introduse de Avocatul Poporului.
Alin. 3 reglementează posibilitatea pentru Avocatul Poporului de a introduce acţiunea în contenciosul administrativ. Este o soluţie care nu s-a impus fără rezerve, aceasta fiind exprimată chiar de către instituţia „Avocatul Poporului“ în punctul de vedere oficial, trimis iniţiatorului, ceea ce a condus şi la sesizarea Curţii Constituţionale, cum s-a arătat.
Aşa după cum ne-am exprimat, în materialul publicat în Revista de Drept public şi reluat în prima parte, considerăm că această soluţie se impune faţă de Legea de revizuire a Constituţiei, care, mai mult, a inclus Avocatul Poporului în sfera subiectelor de sezină a Curţii Constituţionale.
Potrivit unui vechi principiu de drept, cine poate mai mult, poate şi mai puţin. O excepţie de neconstituţionalitate înseamnă ceva mai mult decât o excepţie de ilegalitate.
Pe de altă parte, trebuie reţinut că textul din Legea contenciosului administrativ face trimitere la Legea organică a Avocatului Poporului, fiind vorba de sesizarea instanţelor de contencios administrativ numai după ce, la rândul său, Avocatul Poporului a fost sesizat de o persoană fizică.
De aici rezultă că Avocatul Poporului poate sesiza instanţa de contencios administrativ numai pentru apărarea unei persoane fizice şi numai dacă acea persoană fizică, în prealabil, a sesizat Avocatul Poporului.
Din modul de redactare a textului reiese că acţiunile în contencios administrativ ale Avocatului Poporului apar ca fiind mijlocul juridic la care această instituţie apelează după ce a epuizat celelalte mijloace specifice activităţii sale.
Această concluzie se impune din sintagma „urmare a controlului realizat", iar apoi, în acţiunea introdusă, Avocatul Poporului trebuie să justifice de ce calea judiciară este singura posibilă.
Textul menţionează că persoana fizică în cauză dobândeşte de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citată în această calitate.
Se impun două precizări:
a) principiul disponibilităţii urmează să fie reţinut şi în această cauză, ceea ce înseamnă că la primul termen la care este citat, cel în cauză va trebui să precizeze iar instanţa să reţină prin încheiere, că îşi însuşeşte acţiunea introdusă de Avocatul Poporului.
b) calitatea procesuală a Avocatului Poporului
în prima versiune a textului, după cum se poate constata din proiectul reprodus în prima parte, Avocatul Poporului nu se cita. în dezbaterile asupra proiectului, îndeosebi prin vocea avocatului - deputat Lucian Bolcaş, s-au adus critici acestei soluţii, motiv pentru care Camera Deputaţilor nu a adoptat-o.
De vreme ce partea finală a textului din versiunea proiectului - „iar Avocatul Poporului nu se citează" - a fost înlăturată, într-o primă concluzie s-ar putea susţine că citarea Avocatului Poporului este obligatorie.
După părerea noastră trebuie să interpretăm în sensul raţiunii de a fi a Avocatului Poporului şi, pe cale de consecinţă, a raţiunii introducerii de către Avocatul Poporului a acţiunilor în contenciosul administrativ.
El este şi rămâne un garant al exercitării drepturilor fundamentale de către cetăţeni, dar nu şi un apărător al cetăţenilor în faţa justiţiei, ceea ce duce la o confuzie între instituţia Avocatului Poporului şi cea a avocaturii, care cuprinde avocaţii grupaţi în Barouri şi în Uniunea Naţională a Barourilor din România.
Prin urmare, chiar dacă s-a înlăturat formularea expresă, din logica internă a instituţiei Avocatul Poporului, aşa cum este aceasta conturată în art. 60 din Constituţie şi în legea sa organică, nu se citează Avocatul Poporului, rolul său rezumându-se la sprijinirea celui în cauză pentru preluarea misiunii de protecţie a cetăţeanului faţă de asupririle autorităţilor administraţiei publice de către instanţele judecătoreşti, mai precis de către instanţa de contencios administrativ.
Este de la sine înţeles că trebuie să facem o distincţie între acţiunile de contencios subiectiv, când Avocatul Poporului sprijină cetăţeanul şi care sunt guvernate de principiul disponibilităţii şi acţiunile de contencios obiectiv, când Avocatul Poporului apără ordinea de drept, care protejează drepturile cetăţeanului. Aceste din urmă acţiuni sunt introduse de Avocatul Poporului în nume propriu, şi potrivit art. 28 alin. 2, nu mai pot fi retrase. Prin urmare, Avocatul Poporului, în condiţiile contenciosului administrativ subiectiv, fie nu se citează, fie se citează ca „apărător" oficial al cetăţeanului, pe când în contenciosul obiectiv se citează ca titular al acţiunii de ordine publică, temeiul acestor acţiuni fiind alin. 8 al art. 1 la care ne referim, coroborat cu art. 28 alin. 2.
Va trebui să admitem că este posibil ca Avocatul Poporului să sesizeze instanţa de contencios administrativ, în baza alin. 3 al art. 1, şi cu privire la un act administrativ normativ, ipoteză în care renunţarea cetăţeanului nu are efecte asupra Avocatului Poporului, aici fiind vorba de o acţiune în contenciosul obiectiv, care odată introdusă, nu mai poate fi retrasă, cum se precizează în art. 28 alin. 2. Dincolo de interesul cetăţeanului este interesul public, care dă litigiului un caracter de ordine publică. Acesta este şi sensul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 507/17.11.2004, adoptată cu majoritate de voturi.
Se impune a constata că este vorba numai de acte sau de acţiuni efectuate cu exces de putere ale autorităţilor administrative, nu şi de acte ale celorlalte autorităţi publice, iar dintre autorităţile administrative, numai acelea asupra cărora Avocatul Poporului poate exercita un control potrivit legii sale organice.
Textul la care ne referim trebuie coroborat cu art. 7 care face referire la termene şi la acţiunea prealabilă.
5. Rolul Ministerului Public în contenciosul administrativ. Alin. 4, 5 şi 9 reglementează rolul Ministerului Public în relaţia cu instanţele de contencios administrativ, prin raportare la garantarea drepturilor cetăţenilor. Se poate spune că aceste texte din Legea contenciosului administrativ, în sfârşit, dau finalitate principiului prevăzut de art. 131 alin. 1 din Constituţie, text consacrat, în aceeaşi redactare, în 1991. Este aici unul dintre motivele care a determinat apariţia unei noi Legi a contenciosului administrativ.
„în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale societăţii şi apără ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor“ (art. 131 alin. 1 din Constituţie).
Astfel, alin. 4 are ca obiect sesizarea instanţei de contencios administrativ în cazul actelor individuale, alin. 5 vizează sesizarea acestei instanţe în cazul actelor administrative normative, iar alin. 6 consacră regula participării la judecată a reprezentantului Ministerului Public, indiferent de calitatea subiectului care a sesizat instanţa.
Din modul în care este redactat alin. 4, anume existenţa tezei a doua unde se face vorbire despre petiţionar, rezultă că în cazul actelor individuale Ministerul Public trebuie să fie sesizat, în prealabil, de o persoană fizică sau de o persoană juridică. Sesizarea are ca obiect aspecte ce vizează săvârşirea de fapte penale, pentru că numai în aceste ipoteze se poate vorbi despre atribuţiile Ministerului Public, prevăzute în legea sa organică. Concret, se va avea în vedere atât „ dreptul comun “ în materia organizării şi funcţionării Ministerului Public, ca instituţie în cadrul autorităţii judecătoreşti (în prezent, Legea nr. 304/28.06.2004, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 576/29.06.2004 privind organizarea judiciară), cât şi reglementările speciale de organizare şi funcţionare a diferitelor structuri din cadrul Ministerului Public, cum ar fi cele care au ca obiect organizarea şi funcţionarea Parchetului Naţional Anticorupţie.
Este clar că legiuitorul îi oferă posibilitate Ministerului Public, mai precis procurorilor constituiţi în Parchete, prin care acesta îşi exercită atribuţiile (art. 131 alin. 2 din Constituţie), ca să introducă şi acţiuni în contenciosul administrativ indiferent dacă faptele, adică conduita abuzivă a funcţionarilor autorităţii administrative emitente, au sau nu caracter penal. Dacă s-a întocmit rechizitoriu şi s-a sesizat instanţa penală, se înţelege că numai instanţa de contencios administrativ poate dispune, potrivit regulii din Codul de procedură civilă, suspendarea acestei cauze, până se soluţionează cauza penală. Va fi o chestiune de probaţiune, care conduce la soluţii de la caz la caz. Nimic, însă, nu împiedică instanţa de contencios administrativ, pentru a preveni producerea unei pagube sau perturbarea funcţionării unui serviciu public, să dispună suspendarea executării actului administrativ atacat înainte de a dispune suspendarea judecării cauzei pe fond.
In ipoteza la care ne referim, Ministerul Public sesizează instanţa de contencios administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice, iar persoana respectivă dobândeşte, de drept, calitatea de reclamant, dar nimic nu poate opri această persoană să renunţe la acţiune, potrivit principiului disponibilităţii. Principiul consacrat de art. 28 alin. 2, potrivit căruia acţiunile introduse de Ministerul Public nu pot fi retrase, vizează numai acţiunile introduse de această instituţie în nume propriu, cu autoritate (deci contenciosul obiectiv), nu şi persoana fizică sau juridică în beneficiul căreia s-a introdus acţiunea.
Se înţelege, de asemenea, că în acţiunea introdusă de Ministerul Public se va indica autoritatea publică emitentă, care se va cita ca pârât. Spre deosebire de alin. 3, unde se face vorbire numai despre autorităţi administrative, alin. 4 face vorbire despre autorităţi publice în general, întrucât competenţa Ministerului Public este generală.
Legiuitorul a simţit nevoia unui alineat special, alin. 5, pentru ipoteza actului administrativ normativ, când temeiul acţiunii Ministerului Public nu-l reprezintă încălcarea unui drept sau interes legitim al unei persoane determinate, ca în cazul precedent, ci încălcarea unui interes public, fireşte, în sensul acestei legi. Cum este vorba de un act normativ care vatămă interese publice şi nu drepturi sau interese ale unei persoane, legiuitorul a găsit de cuviinţă să dea acest gen de litigii în competenţa instanţei de contencios administrativ de la sediul autorităţii publice emitente, care se înţelege, se va cita în calitate de pârât.
In asemenea litigii, după cum rezultă din teza II a alin. 6 instanţa, din oficiu sau la cerere, poate introduce în cauză „organismele sociale cu personalitate juridică interesate", fiind aici o altă inovaţie a Legii contenciosului administrativ. Se ştie că actele administrative normative care determină cel mai adesea proteste sunt preponderent de sorginte guvernamentală şi ministerială, protestele venind, în special, din partea organizaţiilor sindicale, a asociaţiilor profesionale, a diferitelor fundaţii. Tocmai de aceea s-a simţit nevoia ca asemenea structuri neguvemamentale, nominalizate, de altfel, de Constituţie, să fie „atrase" şi în procesul care are ca obiect anularea unui act administrativ normativ.
Este, de fapt, o concretizare în Legea contenciosului administrativ a garanţiei realizării principiului consacrat de art. 102 alin. 2 din Constituţie, care, deşi prevăzut expres numai pentru Guvern, din coroborarea alin. 1 cu alin. 2 ale acestui articol, rezultă că este un principiu general al administraţiei publice.
în adevăr, art. 102 alin. 2 stabileşte că în îndeplinirea atribuţiilor sale, Guvernul cooperează cu organismele sociale interesate, dar în alin. 1 se arată că Guvernul „exercită conducerea generală a administraţiei publice", rezultând că ceea ce este impus expres de Constituţie pentru Guvern, ca „şef al executivului", se impune, pe cale de consecinţă logică, pentru celelalte organe ale administraţiei publice, fiind vorba, între altele, şi de principiul transparenţei, consacrat expres de unele acte normative.
Alin. 2 al art. 102 din Constituţie transformă „organismele sociale“ în coparticipanţi în actul de guvernare şi, pe cale de consecinţă, în coparticipanţi în actul de administrare.
Cercul guvernării şi al administrării se închide în justiţie, guvernarea şi administrarea trebuie să fie conforme Constituţiei şi legii, trebuie să nu vatăme interese publice, iar justiţia, când soluţionează litigii ce au ca obiect acte administrative normative, urmare a sesizării Ministerului Public, este firesc să asculte şi vocea „societăţii civile", adică să ofere posibilitatea sindicatelor, asociaţiilor şi fundaţiilor interesate să-şi spună punctul de vedere.
Formularea imperativă din teza 1 a alin.6 („Participarea în instanţă a reprezentantului Ministerului Public este obligatorie.") vizează, evident, litigiile de contencios administrativ introduse de către Ministerul Public, dar această soluţie se impune şi ca un principiu general, fiind de neconceput ca în anumite litigii de contencios administrativ să participe reprezentantul Ministerului Public, iar în altele nu.
Tocmai pentru a se înlătura posibilitatea unor speculaţii de acest gen, Comisia juridică a Senatului a plasat textul respectiv la sfârşitul art. 1, faţă de versiunea Camerei Deputaţilor, unde forma obiectul alin. 6, după cum se poate observa din prima parte a prezentei lucrări.
Din interpretarea sistematică a Legii contenciosului administrativ rezultă că şi Ministerul Public ne apare atât ca titular al acţiunilor de contencios subiectiv, în numele persoanei fizice sau juridice, vătămate, cât şi titular al acţiunilor în contenciosul obiectiv, când acţiunile vizează acte administrative de regulă, cu caracter normativ care vatămă un interes legitim public. Aceste din urmă acţiuni, după cum rezultă din art. 28 alin. 2, nu pot fi retrase. De altfel, Ministerul Public, potrivit art. 14 alin. 3, este şi titularul unei acţiuni în suspendare a actului administrativ normativ.
6. Efectele juridice civile. Alin. 6 al art. 1 rezolvă o veche dispută teoretică, care în practica judiciară a primit soluţii diferite, anume, problema revocării actului administrativ care a dat naştere la raporturi juridice civile. De regulă, în doctrina juridică asemenea acte erau exceptate de la principiul revocabilităţii, fiind soluţia consacrată, printre primii, în literatura juridică de după cel de-al doilea război mondial de Prof. Tudor Drăganu în monografia din 1959. Dacă în ceea ce priveşte imposibilitatea revocării acestor acte de către autoritatea emitentă se poate spune că s-a conturat o constantă a doctrinei, fără să existe, totuşi, o normă care să o consacre expres (un efect al inexistenţei Codului de procedură administrativă), în ceea ce priveşte competenţa instanţei de contencios administrativ de a „revoca“ şi actele civile încheiate (cel mai adesea contracte de închiriere) ca efect al emiterii actului administrativ soluţiile sunt împărţite, dar predomină teza după care anularea actelor civile este de competenţa instanţei de drept comun.
Faţă de noua reglementare nu mai există nici un dubiu în ceea ce priveşte competenţa instanţei de contencios administrativ, atât pe „acţiunea administrativă", cât şi pe „acţiunea civilă" din cadrul procesului. Este de observat că legiuitorul face cuvenitele nuanţări între efectele juridice civile născute din faptul juridic care-1 reprezintă emiterea actului administrativ ce s-a dovedit a fi ilegal şi actele juridice civile (care, fireşte, produc efecte), născute din acelaşi fapt juridic, distincţie pe care va trebui să o facă şi instanţa.
7. Acţiunile în cazul ordonanţelor Guvernului. Unul dintre motivele majore care a condus la modificarea art. 126 din Constituţie, aşa cum s-a subliniat în comentariul consacrat Legii de revizuire", l-a reprezentat şi cercul vicios la care s-a ajuns în cazul ordonanţelor, îndeosebi ordonanţe de urgenţă cu caracter individual.
Constituţia introduce principiul după care instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale (art. 126 alin. 6 teza II). Este, desigur, un principiu de drept substanţial, care nu poate fi însă conceput fără soluţii de ordin procedural, iar alin. 7 al art. 1 din Legea contenciosului administrativ, coroborat cu art. 9 din Lege, vin cu asemenea principii procedurale.
Alin. 7 la care ne referim a stârnit reacţii critice, de altfel, constant în discuţiile din Comisiile juridice ale Parlamentului reprezentantul Ministerului Justiţiei a propus înlocuirea verbului a considera cu verbul a declara.
Aşa cum s-a explicat şi în prima parte a prezentei lucrări, a introduce acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ, estimându-se că ordonanţa sau dispoziţii ale acesteia sunt neconstituţionale, spre a se ridica excepţia de neconstituţionalitate este una şi a se rezolva de către instanţa de contencios administrativ cererea pe fond este altceva.
Prima este faza procesuală strict necesară sesizării Curţii Constituţionale, a doua este faza judecării pe fond a litigiului, judecată care nu este posibilă decât în cazul când Curtea Constituţională a declarat ordonanţa sau, după caz, dispoziţii din ordonanţă, ca fiind neconstituţionale. în această filozofie, alin. 7 la care ne referim nu apare contrar Constituţiei, ci, dimpotrivă, ca un text care face aplicabil textul Constituţiei, stabilind legătura procesuală între instanţa de contencios administrativ şi cea de contencios constituţional. Altfel, cum se spune în cele ce preced, textul constituţional conduce la alt blocaj instituţional, înlocuind un cerc vicios cu altul, ceea ce este de neacceptat într-un veritabil stat de drept.
Pentru a se înlătura posibilitatea efectuării de speculaţii asupra constituţionalităţii textului în versiunea definitivă a legii, adoptată de Senat, s-a înlăturat cuvântul „considerate", dar s-a introdus un alineat nou la art. 9.
Din redactarea finală rezultă clar că sunt două categorii de acţiuni în instanţa de contencios administrativ: una, care are ca obiect ordonanţe (dispoziţii ale acestora), estimate a fi neconstituţionale, care, potrivit art. 11 alin. 4 pot fi introduse oricând, şi a doua, care are ca obiect ordonanţe (dispoziţii ale acestora) declarate neconstituţionale şi care, potrivit art. 9 alin. 4, coroborat cu art. 11 alin. 1 şi 2, pot fi introduse într-un termen de 6 luni sau de un an, de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale.
8. Titularii acţiunilor în contenciosul obiectiv. Ultimul alineat al articolului 1 la care ne referim reprezintă un text de trimitere prin intermediul căruia se face legătură între „dreptul comun“ în materia contenciosului administrativ cu reglementările speciale în această materie, respectiv textul care clarifică statutul „persoanelor de drept public“.
Astfel, prima parte a textului reconfirmă calitatea de reclamant a prefectului, care este prevăzută de Constituţie (art. 123 alin. 3), respectiv instituie această calitate pentru Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, iar partea a doua reprezintă o dezvoltare a alin. 1 al art. 1, arătând că pot avea calitatea de reclamant şi persoanele de drept public.
Persoanele de drept public, altele decât prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, introduc acţiuni exclusiv în condiţiile prezentei legi, pe când prefectul şi Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici introduc acţiuni şi în condiţiile legilor speciale, problemă la care vom reveni.
S-a arătat, în prima parte a acestui comentariu, că problema calităţii de reclamant a persoanei de drept public a determinat controverse în literatura de specialitate şi, respectiv, o practică diferită a instanţelor de contencios administrativ chiar şi în baza Legii contenciosului administrativ din 1925.
în baza Legii nr. 29/1990 şi a normelor „conexe“ din Legea administraţiei publice locale, probleme teoretice şi practice au ridicat acţiunile introduse de primar împotriva hotărârilor consiliului local, mai ales că în multe situaţii asemenea acţiuni erau folosite drept arme ale disputei politice dintre tabăra căreia îi aparţinea primarul şi tabăra căreia îi aparţinea majoritatea din consiliul local.
După cum se observă, textul îngăduie persoanelor de drept public să introducă acţiuni în nume propriu atunci când este încălcat un drept subiectiv, în sens de drept care aparţine sferei de competenţă a persoanei publice respective.
Se ştie că normele din Constituţie sau din lege, care reglementează organizarea şi funcţionarea persoanelor de drept public, stabilindu-le atribuţiile, adică drepturile şi obligaţiile în regim de putere publică, fundamentează şi capacitatea acestor persoane de a intra în raporturile juridice, proprio nomine, cerute de necesitatea realizării competenţei. Ca atare, drepturile subiective sunt drepturile care formează conţinutul competenţei.
Se înţelege că încălcarea acestor drepturi nu se poate face decât printr-un act administrativ abuziv, emis cu exces de putere, spre pildă o hotărâre guvernamentală prin care se încalcă atribuţiile prevăzute de Legea nr. 215/2001 pentru consiliul judeţean sau consiliul local. Se deduce că, într-o asemenea ipoteză, consiliul în cauză are calitatea de reclamant într-o acţiune de contencios administrativ.
Sub acest aspect şi cu aceste precizări, putem spune că acţiunea persoanelor de drept public se înscrie în sfera contenciosului subiectiv; în realitate, este un contencios obiectiv, pentru că realizarea competenţei unei persoane de drept public este o chestiune de ordine publică.
In al doilea rând, este de observat că persoanele de drept public pot introduce acţiuni în contenciosul administrativ şi pe temeiul vătămării unui interes legitim rezultând din logica internă a textului că este vorba de un interes legitim, de natură publică, iar acţiunile cu acest obiect au caracterul unei acţiuni în contenciosul obiectiv. Reiese, aşadar, că obiectul acestor acţiuni îl reprezintă acte administrative normative. Sub acest aspect, acţiuni în contencios administrativ poate să introducă şi Avocatul Poporului, de vreme ce ele pot fi introduse de orice persoană de drept public, fiind acţiunile vizate de alin. 2 al art. 28, problemă la care vom reveni.
De asemenea, aceste acţiuni pot fi introduse şi de către „organismele sociale interesate", pe temeiul încălcării unui interes legitim public.