Art. 2 Semnificaţia unor termeni Dispoziţii generale
| Comentarii |
|
CAPITOLUL I
Dispoziţii generale
Art. 2
Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
a) persoană vătămată - orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri; în sensul prezentei legi, sunt asimilate persoanei vătămate şi grupul de persoane fizice, fără personalitate juridică, titular al unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum şi organismele sociale care invocă vătămarea prin actul administrativ atacat fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor şi intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate;
b) autoritate publică - orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică;
c) act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;
d) act administrativ-jurisdicţional - actul emis de o autoritate administrativă învestită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială;
e) jurisdicţie administrativă specială - activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competenţa de soluţionare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale;
f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;
g) instanţă de contencios administrativ, denumită în continuare instanţă - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel şi tribunalele administrativ-fiscale;
h) nesoluţionare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen;
i) refuz nejustificat de a soluţiona o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;
j) plângere prealabilă - cererea prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia;
k) acte care privesc raporturile cu Parlamentul - actele emise de o autoritate publică, în realizarea atribuţiilor sale, prevăzute de Constituţie sau de o lege organică, în raporturile de natură politică cu Parlamentul;
l) act de comandament cu caracter militar - actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activităţii din cadrul forţelor armate, specifice organizării militare, care presupun dreptul comandanţilor de a da ordine subordonaţilor în aspecte privitoare la conducerea trupei, în timp de pace sau război ori, după caz, la îndeplinirea serviciului militar;
m) serviciu public - activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public;
n) exces de putere - exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor;
o) drept vătămat - orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ;
p) interes legitim privat - posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat;
r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice;
s) organisme sociale interesate - structuri neguvernamentale, sindicate, asociaţii, fundaţii şi altele asemenea, care au ca obiect de activitate protecţia drepturilor diferitelor categorii de cetăţeni sau, după caz, buna funcţionare a serviciilor publice administrative;
ş) pagubă iminentă - prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public;
t) cazuri bine justificate - împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;
t) instanţă de executare - instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ.
(2) Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
| ← Art. 1 Subiectele de sesizare a instanţei Dispoziţii generale | Art. 3 Tutela administrativă Dispoziţii generale → |
|---|
1. Articolul 2 alin. (1) lit. b). Autoritate publică
► a) Agenţie teritorială a Autorităţii Rutiere Române.
Agenţiile judeţene ale Autorităţii Rutiere Române sunt autorităţi publice de nivel judeţean în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) LCA şi au capacitatea de a sta în nume propriu în instanţă, întrucât în materia contenciosului administrativ este relevantă capacitatea administrativă a instituţiei publice chemate în judecată, în sensul de a emite acte administrative în regim de putere publică pentru satisfacerea unui interes public, iar nu personalitatea sa juridică. Autoritatea
Citește mai mult
publică emitentă a unui act administrativ poate fi chemată şi poate sta în judecată în nume propriu, chiar dacă nu are personalitate juridică (Soluţie de principiu adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios admi-nistrativ şi fiscal; I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3326 din 10 octombrie 2006, în Jurisprudenţă 2006II, p. 349-351; dec. nr. 365 din 23 ianuarie 2007 şi dec. nr. 1352 din 2 martie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 217-221).► b) Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România. Este autoritate publică, în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) LCA, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România, întrucât are statut de utilitate publică şi este autorizată să presteze un serviciu public, aşa cum rezultă din interpretarea prevederilor art. 1 alin. (6) din O.U.G. nr. 84/2003 ]), aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 47/2004, şi din caracterul obiectului de activitate al companiei stabilit prin Statutul prevăzut în anexa nr. 1 la aceeaşi ordonanţă de urgenţă (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4630 din 19 decembrie 2006, nepublicată; dec. nr. 3319 din 29 iunie 2007, în Jurisprudenţă 2007II, p. 94).
► c) Direcţie silvică.
Direcţiile silvice din structura Regiei Naţionale a Pădurilor Romsilva, deşi nu au personalitate juridică, reprezintă şi îndeplinesc atribuţiile regiei pe raza lor teritorială şi au capacitate procesuală, astfel că au dreptul de a reprezenta în justiţie regia cu privire la dreptul de administrare asupra imobilelor aflate în raza lor teritorială de competenţă, aşa cum rezultă din interpretarea coroborată a art. 6 lit. A ultima teză şi art. 9 alin. (1) şi (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Regiei Naţionale a Pădurilor Romsilva, prevăzut în anexa nr. 1 la H.G. nr. 1105/2003 2) (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 125 din 23 februarie 2007, nepublicată).
► d) Societatea Naţională de Transport Feroviar de Călători „CFR Călători" SA care, potrivit art. 4 din H.G. nr. 584/1998, desfăşoară activităţi de interes naţional, în nr. 556 din 14 februarie 2008, nepublicată).
► c) Adresă prin care se comunică necesitatea completării documentaţiei. Adresa prin care autoritatea publică aduce la cunoştinţă solicitantului că, pentru rezolvarea cererii, este necesară completarea documentaţiei depuse nu echivalează cu respingerea cererii, chiar dacă nu au fost indicate actele specifice ce urmează a fi furnizate. O simplă indicaţie cu caracter generic nu are valoarea legală şi semnificaţia unei decizii de respingere (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 8717 din 3 decembrie 2004, nepublicată). Adresa prin care, în conformitate cu dispoziţiile art. 12 alin. (3) din H.G. nr. 1412/2004 ”, autoritatea publică l-a înştiinţat pe petiţionar că este necesar să-şi completeze dosarul pentru a fi îndeplinite toate condiţiile Legii nr. 341/2004 în vederea preschimbării certificatului de revoluţionar nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) LCA, întrucât acest act nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, chiar dacă în cuprinsul său este menţionată drept consecinţă a nedepunerii documentelor solicitate posibilitatea soluţionării cererii în alt sens decât cel dorit de petiţionar (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3 din 9 ianuarie 2007, în Juris-prudenţă 2007 I, p. 196-199). ► d) Act emis de organul fiscal în cadrul activităţii de îndrumare. Actele emise de organele fiscale în cadrul activităţii de îndrumare a contribuabiIilor în aplicarea prevederilor legislaţiei fiscale, realizată în baza art. 7 alin. (5) C. proc. fisc., nu sunt acte administrative (I.C.C.)., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5412 din 11 noiembrie 2005, în Jurispru-denţă 2005, p. 49-51).
► e) Corespondenţă administrativă. Răspunsul pe care o autoritate publică îl dă unei petiţii prin care sunt semnalate aspecte legate de desfăşurarea acti-vităţii la nivelul entităţii, precum şi cu privire la relaţiile existente între angajaţii entităţii respective nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice între petiţionar şi instituţia respondentă, astfel că nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza I LCA, ci reprezintă o corespondenţă administrativă supusă regimului juridic statuat prin O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor ", astfel că nu poate face obiectul controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ în temeiul art. 1 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3673 din 31 octombrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 13-16).
► f) Comunicarea modului de interpretare a unui text de lege. Răspunsul prin care autoritatea publică dă curs solicitării de comunicare a modului de interpretare a unor dispoziţii legale nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, ci reprezintă o corespondenţă administrativă (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5412 din 11 noiembrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 49-51).
► g) Adresă prin care se comunică punctul de vedere al autorităţii publice. O adresă prin care o autoritate publică exprimă un punct de vedere cu privire la modul de interpretare a unui act normativ nu produce prin ea însăşi efecte juridice, astfel că nu reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5977 din 15 decembrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 56-58). ► h) Somaţie. Adresa prin care Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România a somat o societate comercială, în temeiul dispoziţiilor din autorizaţia eliberată de companie în beneficiul aceluiaşi agent economic, să desfiinţeze instalaţia automată de semaforizare si să dirijeze circulaţia pe un alt drum decât cel la care se asigura accesul prin instalaţia respectivă, se circumscrie prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, întrucât este un act administrativ unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică [a se vedea pct. 1 lit. b), supra, p. 23], care modifică raportul juridic născut în baza autorizaţiei, ambele acte fiind emise în temeiul O.G. nr. 44/1997 privind transporturile rutiere* 2) (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4630 din 19 decembrie 2006, nepublicată).
► i) Aviz. Avizul Comisiei de aplicare a Legii nr. 112/1995 privind reglementarea situaţiei juridice a unor imobile cu destinaţia de locuinţe trecute în proprietatea statului este un act de natură civilă, iar nu un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 615 din 1 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 249-252).
► j) Proces-verbal întocmit de executorul judecătoresc. Procesul-verbal întocmit de executorul judecătoresc este un act de executare supus regimului juridic al procedurii civile de executare şi nu poate forma obiectul controlului de legalitate în condiţiile Legii nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 615 din 1 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 249-252).
► k) Certificat de sarcini. Certificatul de sarcini eliberat în procedura de vânzare-cumpărare a unui imobil nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 615 din 1 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 249-252).
► l) Protocol de predare-primire a unui imobil. Calificare juridică. Protocolul de predare-primire a unui imobil cu privire la care, prin hotărâre a Guvernului, a fost aprobată transmiterea dreptului de administrare, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, ci reprezintă o operaţiune tehnico-materială ulterioară emiterii actului administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1863 din 24 mai 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 324-330).
► m) Proces-verbal de punere în posesie a unui imobil restituit prin decizie în temeiul Legii nr. 10/2001. Procesul-verbal de punere în posesie a unui imobil, ca efect juridic al deciziei de restituire emise în temeiul unei legi speciale - Legea nr. 10/2001 ]) -, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, ci consemnează o operaţiune materială, şi anume punerea în posesie (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1240 din 27 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 11-13).
► n) Memoriu transmis, pentru competentă soluţionare, unei alte autorităţi publice. Articolul 2 alin. (1) lit. g) şi h) Legea Contenciosului Administrativ. împrejurarea că o autoritate publică înaintează memoriul ce i-a fost adresat unei alte autorităţi, căreia îi revine, potrivit legii, competenţa de a verifica şi de a soluţiona aspectele sesizate de petent nu constituie, în sensul art. 2 alin. (1) lit. g) şi h) Legea Contenciosului Administrativ, o situaţie de nesoluţionare în termen legal a unei cereri şi nici un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. I 762 din 17 mai 2006, nepublicată). & Ca urmare a modificării prin Legea nr. 262/2007, noţiunile de „nesoluţionare în termenul legal a unei cereri" şi „refuz nejustificat" se regăsesc la lit. h), respectiv i) ale alin. (1) al art. 2 Legea Contenciosului Administrativ.
► o) Certificat de atestare a dreptului de proprietate. Natură juridică. Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor emis în conformitate cu prevederile H.G. nr. 834/1991 ]) este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ. Nu se poate susţine că, prin înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate atribuit prin certificat, a încetat caracterul administrativ al actului şi aparţine instanţei de drept comun competenţa de soluţionare a litigiului având drept obiect un astfel de act (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 798 din 8 februarie 2007, nepublicată). Certificatul de atestare a dreptului de proprietate este un act administrativ de autoritate, constitutiv de drepturi, iar acţiunea în anularea acestuia este de competenta instanţei de contencios administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4055 din 21 noiembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 109-111).
► p) Rezoluţie de neîn-cepere a urmăririi penale. Rezoluţia de neîncepere a urmăririi penale nu este un act administrativ în sensul Legii contenciosului administrativ, ci are natură penală şi cade sub incidenţa dispoziţiilor Codului de procedură penală (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1650 din 10 mai 2006, nepublicată).
► r) Acte legate direct de activitatea de judecată sau a parchetului. Actele emise în legătură directă cu activitatea de judecată a instanţelor şi cu activitatea parchetului nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1275 din 12 aprilie 2006, în Jurisprudenţă 2006 I, p. 160-163).
► s) Proces-verbal de control încheiat de organul fiscal. Procesul-verbal de control încheiat de organul fiscal, prin care se stabileşte cuantumul sumelor datorate bugetului de stat cu titlu de impozit pe profit, TVA şi penalităţi de întârziere, este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, întrucât emană de la o autoritate publică, reprezintă manifestarea de voinţă unilaterală a autorităţii concretizată prin raportare la lege şi produce efecte juridice prin stabilirea obligaţiilor fiscale în sarcina contribuabilului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5631 din 23 noiembrie 2005, în Jurispru-dentă 2005,, p. 211-213).
► ş) Contract colectiv de muncă. înregistrare. Refuzul înregistrării. In considerarea art. 25-28 din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată n, actul prin care se realizează înregistrarea contractului colectiv de muncă este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 619 din 1 februarie 2007, în B.C. nr. 2/2007).
► t) Acord. Autorizaţie. Sunt acte administrative acordurile şi autorizaţiile pentru instalaţiile, construcţiile şi panourile care se execută în zona drumurilor de interes naţional, în condiţiile legii, emise de Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România în temeiul art. 6 alin. (3) pct. 3.13 din Statutul companiei prevăzut în anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 84/2003 2>. Actele emise de companie în realizarea serviciului public de interes naţional al administrării drumurilor prestat pe întreg teritoriul ţării sunt acte administrative şi pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ competentă potrivit art. 3 pct. 1 C. proc. civ. şi art. 10 alin. (1) teza a Il-a Legea Contenciosului Administrativ, respectiv la curtea de apel (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3319 din 29 iunie 2007, în Jurisprudenţă 2007 II, p. 94).
► ţ) Adresă prin care se comunică pierderea înlesnirilor la plată. Adresa prin care Administraţia Finanţelor Publice comunică unei societăţi comerciale faptul că a pierdut înlesnirile la plată ce i-au fost acordate nu este numai un act de corespondenţă, ci este o decizie de anulare a facilităţilor fiscale respective acordate în temeiul O.U.G. nr. 40/2002 ”, fiind un act administrativ de autoritate supus controlului judecătoresc în procedura contenciosului administrativ (C.A. Bucureşti, s. a VII l-a cont adm. şi fisc., dec. nr. 145 din 24 ianuarie 2005, în C.P.J.C.A.F. 2005). Denumirea actului respectiv (adresă) nu determină calificarea lui juridică; în raport de conţinutul său, este un act administrativ de autoritate adresa prin care Administraţia Finanţelor Publice comunică unei societăţi comerciale pierderea înlesnirilor la plată conform ordonanţei de urgenţă menţionate (C.A. Bucureşti, s. a Vlll-a cont adm. şi fisc., dec. nr. 499 din 14 martie 2005 în C.P.J.C.A.F. 2005).
► u) Acte ale Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării. Succesiunea în timp a legii. Actele Colegiului Director al Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, emise în temeiul art. 195 alin. (2) din O.G. nr. 137/2000 * 2), în forma în vigoare anterior modificărilor şi completărilor aduse prin Legea nr. 324/2006, care nu instituia o jurisdicţie specială administrativă în sensul art. 21 alin. (4) din Constituţie, republicată, prin care se soluţionează petiţiile înregistrate anterior intrării în vigoare a respectivelor modificări, nu sunt acte de jurisdicţie, ci acte administrative supuse cenzurii instanţei de contencios administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3528 din 25 septembrie 2007, în Jurisprudenţă 2007 II, p. 140).
► v) Titlu executoriu. Titlul executoriu, reprezentat de somaţia de plată emisă de Administraţia Finanţelor Publice, nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, astfel că nu poate forma obiectul unei acţiuni în contencios administrativ. Titlul executoriu, ca act emis în cadrul procedurii de executare silită, poate fi contestat în temeiul art. 172 C. proc. fisc.3) (art. 1 72 în formarepublicată în M. Of. nr. 513 clin 18 iulie 2007) la judecătoria în raza căreia se realizează procedura de executare silită (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2544 din 17 mai 2007, înR.D.C. nr. 10/2007).
► x) Act premergător. Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare. Raport de evaluare. Nu este act administrativ raportul de evaluare întocmit de Consiliul Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare prin care se propune Ministerului Educaţiei Naţionale autorizarea reclamantei să desfăşoare activitate de învăţământ superior, ci este o operaţiune administrativă premergătoare întocmirii de către minister a actului administrativ referitor la autorizare, astfel că, luat separat, acest raport nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3771 din 2 noiembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 3-6).
► y) Adresă prin care autoritatea publică comunică petentului tardivitatea formulării cererii sale. Adresa prin care autoritatea publică comunică petentului faptul că nu are competenţa de a se pronunţa şi a dispune repunerea în termen a cererii formulate în temeiul Legii nr. 9/1998 " nu reprezintă o simplă corespondenţă administrativă, ci un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, întrucât autoritatea publică a apreciat asupra tardivităţii cererii ce i-a fost adresată (C.A. Bucureşti, s. a Vlll-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 957 din 16 mai 2005, în C.PJ.C.A.F. 2005).
► z) Retrocedarea imobilelor preluate abuziv. Legea nr. 10/2001. Dispoziţia de restituire emisă de primar în cadrul procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001 * 2) nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, astfel că nu revine instanţei de contencios adminis
trativ competenţa de a soluţiona contestaţia împotriva acestei categorii de acte juridice, ci instanţei ele drept comun (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4211 din 2 noiembrie 2007, în Jurisprudenţă 2007II, p. 397).
3. Articolul 2 alin. (1) lit. c) teza a ll-a. Contract administrativ
► a) Contract administrativ. Particularităţi.
Contractele administrative sunt asimilate actelor administrative în funcţie de obiectul lor, au particularitatea că una dintre părţile contractante este o autoritate publică, au trăsături specifice şi sunt reglementate prin dispoziţii legale speciale (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 912 din 13 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 287-290).
► b) Contract administrativ având ca obiect achiziţii publice. Contract pentru finanţare proiecte în cadrul Programului Cercetări, Tehnici şi Sisteme pentru Securitate şi Apărare. Instanţă competentă. Litigiile având ca obiect contractarea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea programelor, proiectelor de cercetare, dezvoltare şi inovare şi a acţiunilor cuprinse în Planul naţional de cercetare-dezvoltare se soluţionează de instanţa a cărei
competenţă se stabileşte în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, având în vedere că aceste servicii sunt exceptate de la metodologia prevăzută de O.U.G. nr. 60/2001 privind achiziţiile publice " (Soluţie de principiu adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3761 din 1 noiembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 358-359).
► c) Contract de vânzare-cumpărare. Contractul de vânzare-cumpărare este un act de drept comun supus legii civile sau comerciale, după caz, şi nu face obiectul controlului de legalitate în condiţiile Legii nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 615 din 1 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 249-252).
► d) Contract de arendă. Legea nr. 268/2001. Contractul de arendă încheiat în condiţiile Legii nr. 268/2001 * 2) nu este un contract administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a Il-a Legea Contenciosului Administrativ, întrucât Agenţia Domeniilor Statului nu acţionează în regim de putere publică, ci este o instituţie de interes public cu caracter comercial şi financiar. Contractele respective se încheie cu aplicarea principiului egalităţii părţilor contractante, iar legea le conferă expres caracter comercial (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 912 din 13 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 287-290). Este de drept comercial contractul de arendă încheiat în temeiul Legii nr. 268/2001, întrucât raportul juridic existent între părţi este unul de egalitate, nespecific contractelor administrative, iar părţile şi-au exprimat expres voinţa de a supune orice litigiu ce s-ar ivi între ele Curţii de Arbitraj Comercial Internaţional (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1028 din 20 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 290-291).
► e) Contract de finanţare. Contractul încheiat între Agenţia SAPARD şi o asociaţie a unor consilii locale, prin care Agenţia şi-a asumat obligaţia de a finanţa un anumit proiect, este un contract administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 694 din 7 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 263-265).
► f) Contract de achiziţie publică. Manuale şcolare. Contractul de achiziţie publică încheiat între Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi o societate comercială, prin care aceasta se obligă să elaboreze şi să furnizeze manuale şcolare pentru anul şcolar, este un contract administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a Il-a Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 614 din 1 februarie 2007, în Jurisprudenţă 20071, p. 247-249).
► g) Contract de prestări servicii. Tempus regit actum. Contractele încheiate între agenţi economici de drept privat şi autorităţile locale pentru prestarea serviciilor de salubrizare şi deszăpezire, cu respectarea cadrului legal în materia achiziţiilor publice în vigoare la momentul încheierii lor, îşi produc efectele până la expirarea termenului de valabilitate sau până la încetarea lor ca urmare a acordului părţilor contractante ori în baza unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Valabilitatea contractelor susmenţionate nu este afectată de împrejurarea că, ulterior încheierii lor, a intrat în vigoare legislaţia secundară de aplicare a cadrului normativ 1 în materia serviciilor publice de gospodărire comunală şi de salubrizare, care a impus încheierea de contracte de concesiune pentru prestarea serviciilor respective (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3468 din 20 septembrie 2007’ în Jurisprudenţă 2007 II, p. 124).
4. Activitatea de soluţionare de către Biroul Electoral Central a sesizărilor cu privire la fraude electorale. Activitatea de soluţio-nare de către Biroul Electoral Central, în procedura prevăzută de dispoziţiile art. 37 alin. (1) lit. h) şi alin. (3) şi (4) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale1 2) 3, cu modificările şi completările ulterioare, a sesizărilor privitoare la frauda electorală se circumscrie unei „jurisdicţii administrative speciale", în sensul art. 2 alin. (1) lit. e) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2386 din 10 iunie 2008, nepublicată).
5. Articolul 2 alin. (1) lit. h). Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri
► a) Procedura de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor care nu pot fi restituite în natură, rezultate din aplicarea Legii nr. 10/2001. Termen de soluţionare a cererilor. Soluţionarea cererilor de acordare a despăgubirilor rezultate din aplicarea Legii nr. 10/2001 :,) se va efectua într-un termen rezonabil, în condiţiile în care Legea nr. 247/2005 4) nu prevede niciun termen. A fost avută în vedere practica constantă a C.E.D.O. privitoare la acordarea despăgubirilor în ipoteza unei privări de proprietate, aceasta trebuind realizată în aşa fel încât să nu conducă la crearea unui alt prejudiciu sau, mai precis, la mărirea celui iniţial. Aşa fiind, dispoziţia legală naţională prin care se instituie un sistem aleatoriu de acordare a despăgubirilor în caz de aplicare a dispoziţiilor cuprinse în Legea nr. 10/2001 este de natură a modifica substanţial şi subiectiv valoarea acestora, cu consecinţa creării unui nou prejudiciu provenit din neemiterea promptă a deciziei administrative prin care se recunoaşte existenţa încălcării dreptului de proprietate. Această situaţie reprezintă o încăLegea Contenciosului Administrativre evidentă a dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului (Soluţie de principiu adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal).
► b) Procedurile administrative pentru acordarea despăgubirilor, prevăzute de Titlul VII - „Regimul stabilirii şi plăţii despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv" - din Legea nr. 247/2005 ]) sunt complexe şi, în mod obiectiv, nu pot fi finalizate în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) Legea Contenciosului Administrativ. Emiterea deciziilor reprezentând titlul de despăgubire în sensul Titlului VII din Legea nr. 247/2005 este necesar a fi realizată într-un termen rezonabil, noţiune impusă de art. 6 § 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi de jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului. Termenul rezonabil se referă atât la durata procedurilor administrative preliminare, cât şi la timpul necesar finalizării procedurilor judiciare, iar statul are obligaţia de a organiza funcţionarea sistemului puterilor sale în aşa fel încât să răspundă acestei cerinţe, pentru ca persoana îndreptăţită să poată beneficia efectiv de protecţia asigurată prin prevederile art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1655 din 20 martie 2007 şi dec. nr. 3207 din 22 iunie 2007, în Jurisprudenţă 2007 /, p. 68-76).
6. Articolul 2 alin. (1) lit. i). Refuz nejustificat de a soluţiona o cerere
► a) Cerere formulată cu nerespec-tarea termenului imperativ prevăzut de lege. Faptul că autoritatea publică a comunicat solicitantului că nu îi poate rezolva cererea, întrucât aceasta a fost formulată cu nerespectarea termenului imperativ prevăzut de lege, precum şi că nu poate fi repus în termen, nu reprezintă un refuz nejustificat în înţelesul Legii nr. 554/2004, întrucât în această situaţie răspunsul nu poate fi condiţionat în sensul soluţionării favorabile a cererii (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5537 din 1 8 noiembrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 66-68).
► b) Cerere soluţionată în defavoarea petiţionarului.
Soluţionarea unei cereri în defavoarea petiţionarului sau contrar aşteptărilor sale nu reprezintă, automat, un refuz nejustificat, acest caracter reieşind numai prin raportare la prevederile legale, cu care refuzul ar intra în contradicţie (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 850 din 9 februarie 2007, în Jurisprudenţă 2007 I, p. 278-281).
► c) Repunere în termen prin hotărâre judecătorească. Refuz de soluţionare a cererii. Potrivit art. 8 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, poate forma obiectul acţiunii în contencios administrativ refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a rezolva o cerere cu care a fost sesizată. întrucât, prin hotărâre judecătorească, reclamantul a fost repus în termenul de 90 de zi le prevăzut de art. 2 alin. (4) din Legea nr. 42/1990 ]) pentru depunerea dosarului în vederea obţinerii certificatului de revoluţionar, iar Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor din Decembrie 1989 a fost obligat să se pronunţe asupra cererii de acordare a respectivului certificat, modificările legislative intervenite ulterior în această materie nu îl pot împiedica pe reclamant să îşi valorifice un drept obţinut prin hotărâre judecătorească (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4647 din 19 decembrie 2006, nepublicată).
► d) Act administrativ care îl nemulţumeşte pe petiţionar. Faptul că răspunsul autorităţii publice nu îl satisface pe petiţionar, deşi prin acesta s-a răspuns detaliat tuturor aspectelor cuprinse în memoriul înaintat, nu constituie refuz nejustificat de soluţionare a cererii, întrucât stabilirea conţinutului răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorităţii publice, care se exercită însă cu respectarea dispoziţiilor legale (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4834 din 11 octombrie 2005, în Jurisprudenţă 2005, p. 61-62).
► e) Contract de concesiune. Refuzul eliberării autorizaţiei de construcţie. Nu constituie refuz nejustificat refuzul autorităţii publice competente de a elibera autorizaţia de a construi pe terenul concesionat, atâta timp cât concesionarul terenului intenţionează să edifice o altă construcţie decât aceea la care s-a obligat prin contractul de concesiune (C.A. Cluj, s. corn. şi cont. adm. şi fisc., dec. nr. 857 din 6 iulie 2006, în B.j. 2006, Ed. Sfera, Cluj, 2007, p. 481-482).
► f) Act propus ca probă într-un litigiu. Refuz de comunicare. Refuzul unei autorităţi publice de a comunica personal reclamantului un act propus ca probă într-un litigiu în care autoritatea emitentă nu este parte nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.j., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1036 din 20 februarie 2007, în B.C. nr. 2/2007).
► g) Refuz nejustificat. Interes legitim al celui ce solicită un act de la o autoritate. Constituie refuz nejustificat împrejurarea că autoritatea publică a refuzat să comunice petentului actele pe care acesta le solicită, împrejurarea că petentul intenţiona să utilizeze actele solicitate în cadrul unui proces civil având ca obiect reconstituirea dreptului său de proprietate asupra unui imobil justifică interesul său legitim în ceea ce priveşte solicitarea şi obţinerea documentelor respective (C.A. Oradea, dec. nr. 105/CA din 5 aprilie 2006, în C.P.J. 2006, p. 416-417).
► h) Constituie refuz nejustificat de soluţionare a cererii răspunsul prin care autoritatea publică comunică petentului faptul că cererea sa nu poate fi soluţionată în termenul prevăzut de lege datorită împrejurării că instituţia derulează procedura de soluţionare a petiţiilor depuse anterior (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3435 din 19 septembrie 2007, în jurisprudenţă 2007II, p. 121).
7. Articolul 2 alin. (1) lit. h) şi i). Petiţie. Răspuns nefavorabil petentului. Refuz nejustificat. Rezolvarea nefavorabilă a unei cereri adresate unei autorităţi administrative nu echivalează cu un refuz nejustificat şi nu dă dreptul la despăgubiri pentru repararea pagubei, în măsura în care această rezolvare a avut un temei legal şi întrucât autoritatea administrativă este obligată să răspundă cererii petiţionarului, iar nu să dea acesteia o soluţionare favorabilă. Astfel, răspunsul la petiţie dat în termen legal şi în conformitate cu reglementările în vigoare, chiar nefavorabil petiţionarului, nu echivalează cu un refuz nejustificat de rezolvare a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) Legea Contenciosului Administrativ, sau cu nesoluţionarea în termen legal a cererii, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, şi nu dă dreptul la despăgubiri pentru repararea pagubei, conform art. 1 Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2880 din 14 septembrie 2006, în Jurispru-dentă 2006 II, p. 10-13).
8. Articolul 2 alin. (1) lit. o) şi p)
► a) Drept vătămat. Interes legitim privat. O societate comercială beneficiară a unui contract de colaborare-închiriere încheiat cu proprietarul imobilului, cu privire la care, prin proces-verbal de inspecţie, s-a dispus în sarcina titularului dreptului de proprietate luarea de măsuri corective ca urinare a degradării clădirii, nu are un drept vătămat în sensul art. 2 alin. (1) lit. o) din lege, întrucât drepturile ce decurg dintr-un contract privat nu pot fi asimilate drepturilor fundamentale prevăzute de Constituţie sau de lege. Totodată, societatea respectivă nici nu justifică un interes legitim privat în sensul art. 2 alin. (1) lit. p) din lege, întrucât aceasta ar presupune că un interes legitim privat este prioritar unui interes legitim public, şi anume acela de a evita pericolul de accidentare prin dislocări sau prăbuşiri ale elementelor de construcţie constatate ca degradate. Interesul societăţii de a utiliza spaţiile pe care le deţine în calitate de chiriaş nu este un interes legitim în sensul art. 1 alin. (2) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. p) din lege, întrucât satisfacerea interesului public reprezentat de punerea în siguranţă a clădirilor degradate este prioritară satisfacerii interesului privat specific oricărei societăţi comerciale de a obţinere o maximizare a profitului, argumentaţie justificată de principiul preeminenţei interesului public faţă de interesul privat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3116 din 28 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 20-24).
► b) Interes legitim. Admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ este condiţionată de justificarea vătămării unui drept ori a unui interes legitim, astfel cum acestea sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. o) şi p) Legea Contenciosului Administrativ. Faţă de această condiţie de admisibilitate a acţiunii, o societate comercială - care nu a solicitat licenţa de execuţie pentru traseu şi nu a participat individual sau în cadrul unei asociaţii la licitaţia organizată pentru atribuirea licenţei -nu poate invoca încăLegea Contenciosului Administrativrea unui drept recunoscut de lege ori vătămarea unui interes legitim, motivat de modificările survenite în parcul auto al beneficiarului licenţei. Aspectele invocate de societatea reclamantă, constând în lezarea drepturilor sale decurgând din contractul de asociere în parti-cipaţiune încheiat cu societatea licenţiată, referitoare la încasarea chiriei pentru autobuzele ce au format obiectul unui contract de închiriere încheiat cu un alt operator de transport şi la a căror utilizare s-a renunţat ulterior, nu pot fi circumscrise interesului legitim în sensul Legii contenciosului administrativ, iar pretenţiile decurgând din derularea ori nerespectarea respectivului contract de asociere în participaţiune pot fi valorificate numai în condiţiile dreptului comun (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4484 din 12 decembrie 2006, nepublicată).
9. Articolul 2 alin. (1) lit. p) şi r). Interes legitim privat. Interes legitim public. Vătămare. Titularul acţiunii. Potrivit art. 1 alin. (1) teza finală coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. a) Legea Contenciosului Administrativ, vătămarea unui interes public printr-un act administrativ poate fi invocată doar de organisme sociale, în timp ce o persoană fizică sau juridică ori un grup de persoane fizice poate invoca numai vătămarea unor drepturi subiective sau interese legitime private (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4042 din 16 noiembrie 2006, în Jurispru-denţă 2006 II, p. 1-3).
10. Articolul 2 alin. (1) lit. ş). Pagubă iminentă. Simpla susţinere a reclamantei că nu datorează suma stabilită în sarcina sa cu titlu de drepturi vamale de import nu se circumscrie noţiunii de „pagubă iminentă" (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3322 din 29 iunie 2007, în Juris-prudenţă 2007 II, p. 101). Paguba ar trebui să constea într-o împrejurare determinată de plata amenzii (cum ar fi, de exemplu, perturbarea activităţii societăţii reclamante), iar nu în suma de bani ce constituie efectiv amenda aplicată. Altfel, s-ar ajunge la concluzia că cerinţa referitoare la iminenţa producerii unei pagube este presupusă în majoritatea cazurilor executării unui act administrativ, ceea ce ar contraveni caracterului de excepţie al instituţiei suspendării executării actelor administrative, astfel cum aceasta este reglementată de Legea nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3050 din 21 septembrie 2006, în Jurisprudenţă 2006 II, p. 36-38).
11. Legea nr. 562/2004. Contract de vânzare-cumpărare a locuinţei de serviciu. Natură juridică. Contractul de vânzare-cumpărare a locuinţei de serviciu, reglementat de Legea nr. 562/2004 " privind autorizarea instituţiilor publice din sistemul de apărare, ordine publică şi securitate naţională de a vinde personalului propriu unele locuinţe de serviciu pe care acestea le au în administrare, nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, ci este un contract civil, care urmează regimul juridic de drept comun (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4628 din 19 decembrie 2006, nepublicată).
Prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), I) şi p) LCA sunt constituţionale în raport cu textele constituţionale ale art. 21 alin. (1) privind accesul liber la justiţie şi ale art. 52 alin. (1) privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Articolul 52 alin. (1) din Constituţie „face trimitere in terminis numai la existenta vătămării cu privire la un drept al persoanei", pe când în cazul interesului legitim, în concepţia Constituţiei, nu se distinge dacă acesta poate fi public sau privat, în lipsa unei precizări exprese a textului respectiv, prin
Citește mai mult
aplicarea principiului de drept ubi lex non distinguit, nec nosdistinguere debemus. Prin raportare la art. 21 alin. (1) din Constituţie, în situaţiile reglementate de art. 2 alin. (1) lit. p) LCA, „persoanele fizice pot introduce acţiune în contencios administrativ pentru apărarea unui interes legitim public, mai ales când se are în vedere un act administrativ normativ", aceasta fiind „o măsură eficientă pentru a înlătura din primul moment posibil eventualele abuzuri ale administraţiei publice, cu atât mai mult cu cât interesul legitim public are în vedere şi interesele legitime private ale unei persoane". în concluzie, „în cauza dedusă judecăţii, instanţa de fond este competentă să stabilească dacă sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru admisibilitatea acţiunii" (dec. nr. 256 din 14 martie 2006, în M. Of. nr. 341 din 7 aprilie 2006). In urma modificării prin Legea nr. 262/2007, noţiunea de „interes legitim public" prevăzută de lit. p) menţionată în decizia Curţii Constituţionale este prevăzută de lit. r) a alin. (1) al art. 2 LCA.Citește mai mult
dintr-o forţă majoră sau chiar necesităţile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea şi interpretarea tratatelor şi convenţiilor diplomatice cu statele străine, măsurile împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundaţiilor, foametei, tulburărilor interne, actele prin care se dizolvă persoanele juridice sau li se interzice funcţionarea conform legii speciale, extrădarea străinilor şi altele de aceeaşi natură. Deciziunile de expulzare a străinilor vor putea fi atacate în justiţie numai pentru eroare asupra calităţii de străin“ După cum am informat şi în voi. 11 al Tratatului de drept administrativ, citându-1 pe Anibal Teodorescu (nota 2 pag. 540-541), textul nu a fost creat în 1925, ci Legea din 1925 a preluat, cu uşoare modificări, textul Legii din 1912. De vreme ce Constituţia din 1923, în art. 107 alin. final, preciza că „puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar", este limpede că Legea contenciosului administrativ nu putea include în sfera actelor de guvernământ şi actele de comandament cu caracter militar.)Se ştie, de asemenea, că după cel de-al doilea război, mondial în legislaţia românească s-au admis doar necesarele definiţii în Codul penal şi în Codul de procedură penală. După revenirea dreptului românesc, urmare a Revoluţiei din Decembrie 1989, în matca firească a dreptului romano-germanic şi pe fondul receptării, în dreptul intern, a reglementărilor, tot mai tehnice, necesare admiterii României în N.A.T.O. şi U.E., elaborarea de acte normative, care să conţină şi definiţii ale noţiunilor de bază a devenit nu numai o practică obişnuită, dar şi o soluţie de tehnică legislativă strict necesară în anumite materii.
Pe acest fond, echipa de universitari de la Catedra de Drept public a Facultăţii de Drept din Bucureşti a sugerat, chiar pentru versiunea Proiectului de lege a Guvernului Radu Vasile soluţia includerii unui articol care să cuprindă definiţii ale noţiunilor de bază, cu toate riscurile pe care le comportă această tehnică legislativă. La sfera noţiunilor, dar mai ales la conţinutul unora dintre ele (ex. noţiunea de refuz nejustificat), nu s-a ajuns uşor, a fost un proces de creaţie permanent, la care şi-au adus contribuţia nu numai iniţiatorul şi colaboratorii săi de la Catedră, ci şi judecătorii, procurorii, respectiv parlamentarii implicaţi în procesul de geneză. Simpla comparare a textului art. 2, din proiectul publicat în Revista de Drept public nr. 2/2004, cu cel publicat, ca text definitiv al Legii, în Monitorul Oficial, scoate în evidenţă evoluţia gândirii asupra sferei noţiunilor care trebuie definite şi, respectiv, asupra conţinutului unor definiţii. Trebuie precizat că în cazul unor noţiuni, cum este chiar noţiunea de act administrativ sau noţiunea de act de comandament cu caracter militar, în diferite faze ale discuţiilor s-au conturat soluţii restrictive, avându-se în vedere şi opiniile exprimate de anumite autorităţi publice (ex. Avocatul Poporului), pentru ca, în final, dezbaterea proiectului în Camera Deputaţilor să conducă la concluzia menţinerii concepţiei extensive din proiect, soluţie criticată însă de Prof. Tudor Drăganu, după cum s-a arătat.
Dincolo de rezervele sau criticile deja formulate, rămânem la părerea că includerea acestor definiţii reprezintă un pas important pe drumul fortificării instituţiei contenciosului administrativ în dreptul românesc, ca instituţie de gardă a drepturilor fundamentale ale cetăţeanului, în faţa comportamentelor abuzive ale autorităţilor publice.
Simţim, totodată, nevoia de a reţine atenţia cititorului că noţiunilor amintite li s-a dat o denumire şi un anumit conţinut avându-se în vedere fondul comun de idei în doctrina administrativă, raportat la provocările care stau în faţa instituţiei contenciosului administrativ, rezultate din litera şi, mai ales, spiritul Constituţiei României revizuite şi prefigurate de Constituţia U.E. Prin urmare, este vorba de o convenţie asupra unei terminologii, convenţie consacrată de această lege. Procesul de receptare a dreptului comunitar sau de armonizare a legislaţiei interne cu normele comunitare, care este complex şi dinamic, poate conduce, iar realităţile legislative confirmă, şi la apariţia de acte normative care dau alt sens unor sintagme cu care se operează în această lege (ex. interes public). Este un proces care, din păcate, nu poate fi evitat, dar în procesul de interpretare şi aplicare a Legii contenciosului administrativ trebuie să avem, ca un punct de plecare, semnificaţia dată de această lege acelor noţiuni. La această concluzie ne obligă nu numai principiile generale ale interpretării dreptului, dar şi norma specială de interpretare cuprinsă în art. 28 alin. 1, problemă la care vom reveni.
2. Precizări speciale cu privire la noţiunea de persoană vătămată.
Noţiunea de persoană vătămată evocă regula în materia subiectelor de sezină a instanţelor de contencios administrativ sau, altfel spus, subiectele de sezină în contenciosul subiectiv. De la această regulă sunt excepţiile prevăzute de art.l pentru anumite autorităţi publice (Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici) care pot introduce acţiuni în contenciosul subiectiv pentru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţeanului sau, după caz, ale persoanei juridice de drept privat vătămate.
Noţiunea de persoană vătămată se fundamentează pe ideea violării drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, în sensul în care Legea contenciosului administrativ defineşte această noţiune (act unilateral, individual sau normativ, tăcere, refuz nejustificat şi contract administrativ).
Pe cale de consecinţă, va trebui să admitem că reclamant, în sens de persoană vătămată, poate fi şi un terţ, în raport cu autoritatea emitentă şi beneficiarul actului în cazul actului administrativ unilateral, individual, respectiv în raport cu părţile contractante, în cazul contractului administrativ. Pentru acţiunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vătămat un interes public, în sensul prezentei legi, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autorităţi citate, orice persoană de drept public, dar şi „organismele sociale interesate".
Aceste subiecte ne apar ca reprezentanţi ai titularului interesului public, adică ai diferitelor colectivităţi locale, profesionale etc.
Rezultă că acţiunea unei persoane fizice sau a unei persoane juridice de drept privat pe ideea apărării interesului public, era perfect posibilă, dacă se făcea dovada încălcării „interesului legitim public", în versiunea proiectului şi textului adoptat de Camera Deputaţilor nu, însă, şi în versiunea finală a legii. Este modificarea introdusă la Senat, urmare, în special, a criticilor Prof. Tudor Drăganu.
Prof. Tudor Drăganu, însă criticând soluţia preconizată de Proiect cu privire la interesul public, arată că este vorba de o soluţie neconstituţională şi în raport cu art. 52 alin. 1, unde se face vorbire despre un drept „al său“ şi un interes legitim tot „al său", „fiind evident că vătămarea unui interes public reprezintă o atingere adusă unei expectative a colectivităţii, iar nu a unei persoane determinate". In acelaşi sens, se evocă şi art. 21 alin. 1 din Constituţia României, unde se menţionează că orice persoană se poate adresa justiţiei „pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime", adică, precizează autorul, a „intereselor sale, ...ale persoanei, iar nu ale colectivităţii" '.
Sunt aduse pentru argumentarea interpretării restrictive a textelor_din Constituţia noastră şi argumente de drept comparat, art. 19 alin. 4 din Constituţia R.F.G., precum şi Legea contenciosului administrativ din această ţară din 21 ianuarie 1960, ajungându-se la concluzia după care concepţia legiuitorului german se apropie de punctul de vedere îmbrăţişat de doctrina noastră de Prof. Viorel Mihai Ciobanu, conform căreia acţiunea în justiţie trebuie să urmărească valorificarea fie a unor drepturi subiective, fie a unor interese special ocrotite de lege.
în primul rând, aşa după cum s-a reformulat noţiunea de persoană vătămată, în cazul interesului legitim nu mai poate fi vorba de o acţiune populară.
în al doilea rând, sintagma „drepturile, libertăţile şi interesele sale legitime" în cazul persoanelor juridice trebuie privită nuanţat, fiind vorba de acele drepturi şi interese legitime care, în cazul persoanelor de drept privat de utilitate publică, le asigură realizarea „obiectului de activitate", care este, prin ipoteză, de interes general, iar în cazul persoanelor de drept public le asigură realizarea competenţei. Competenţa unei persoane de drept public presupune tocmai drepturi şi obligaţii în regim de putere publică, adică în regimul juridic care face să triumfe în fiecare situaţie interesul public.
în al treilea rând, dacă s-ar face o interpretare restrictivă, fundamentată pe logica ancestrală a procesului civil şi în cazul contenciosului administrativ, ar trebui să admitem că soluţia consacrată de art. 123 alin. 5 din Constituţie reprezintă „o aberaţie juridică", de vreme ce prefectul, când atacă în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative ale autorităţilor locale, nu poate invoca „încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale legitime". Până şi „părintele" tezei cu privire la antinomiile intraconstituţionale, Prof. Ion Vida, nu a sesizat că între art. 21 alin.l şi art. 52 alin. 1 pe de o parte şi art. 123 alin. 5 pe de altă parte ar exista contradicţii. Sunt texte care se completează reciproc, nu întâmplător în literatura de specialitate în cazul acţiunilor prefectului se face vorbire despre contenciosul obiectiv.
în al patrulea rând, fundamentul implicării „organismelor sociale intere-sate“ în opera de guvernare şi de administrare este tot de ordin constituţional, cum s-a arătat (art. 102 alin. 2), ceea ce, logic, trebuie să le confere acestora şi dreptul de a se plânge în instanţele de contencios administrativ împotriva actelor administrative ale Guvernului şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice, fiind evident că interesul pe care-şi întemeiază acţiunea nu este „privat“, ci „public“.
în al cincilea rând, textele Constituţiei României trebuie interpretate, în timp, de aşa natură, încât să intre în consonanţă cu textele Constituţiei U.E., or Constituţia U.E. reglementează dreptul cetăţeanului la o bună administraţie, ceea ce fundamentează şi dreptul de a se plânge injustiţie când apreciază că prin actele administrative emise (încheiate) se încalcă acest drept.
3. Precizări speciale cu privire la noţiunea de autoritate publică.
Constituţia operează cu mai multe noţiuni şi chiar una şi aceeaşi noţiune, cum ar fi cea de autoritate publică este folosită în accepţiuni diferite. în Titlul III al Constituţiei sintagma „autorităţile publice" evocă clasicele puteri, nominalizate, de altfel, de alin. 4 al art. 1, mai precis „autorităţile" prin care se realizează fiecare putere în parte. Edificiul constituţional cuprinde însă şi alte autorităţi, reglementate în alte titluri (Avocatul Poporului - în Titlul II, Curtea de Conturi - în Titlul IV, Curtea Constituţională - în Titlul V), autorităţi care nu intră în nici una dintre puterile clasice (legislativă, executivă şi judecătorească), autorităţi care asigură echilibrul în cadrul democraţiei constituţionale.
Art. 52 din Constituţie, consacrat dreptului persoanei vătămate, la rândul său, face vorbire despre autorităţi publice în general, tranşând o dispută teoretică din literatura noastră, aceea de a şti dacă acte administrative emit şi alte organe ale statului decât cele ale administraţiei de stat.
Pe de altă parte, Constituţia operează şi cu noţiunea de organ: „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice..." (art. 111 alin. 1); „Alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea..." (art. 116 alin. 2). De asemenea, în Constituţie se utilizează şi noţiunea de regie autonomă alături de noţiunea de instituţie publică (art. 136 alin. 4 teza II), respectiv noţiunea de „instituţii prevăzute de Constituţie" (art. 155 alin. 2).
în literatura de specialitate există autori, mai ales din „noile valuri", care depun eforturi serioase pentru a demonstra inconsecvenţa legiuitorului constituant, cu substratul precarităţii pregătirii ştiinţifice a celor care au redactat textele Constituţiei, străduindu-se să demonstreze deosebiri de esenţă de la autoritate la instituţie şi, respectiv, la organ.
Aşa cum ne-am pronunţat constant în Tratatul nostru de Drept administrativ, asemenea eforturi sunt pure speculaţii cu caracter de sofisme, lucrurile sunt mult mai simple, redactorii Constituţiei au urmărit să realizeze o conciliere a noţiunilor cu care se operează în Occident, îndeosebi după adoptarea în 1958 a Constituţiei Franţei (Republica a V-a) cu noţiunile încetăţenite în literatura juridică românească după cel de-al doilea război mondial. A fost un prim pas, iar prin revizuirea Constituţiei în 2003, prin introducerea alin. 4 la art. 1, s-a urmărit realizarea şi celui de-al doilea pas, anume concilierea cu terminologia clasică, specifică teoriei separaţiilor puterilor. Este o operaţie logico-metodologico-lingvistică care s-a impus ca strict necesară, operaţie criticată după revizuirea Constituţiei, deci după realizarea pasului al doilea, şi de Prof. Ion Deleanu '8, coordonatorul grupului de experţi în procedura de adoptare a Constituţiei, în 1990-1991.
în definitiv, semnificaţia noţiunilor reprezintă rezultatul unui consens al doctrinarilor, la care achiesează, treptat, treptat şi practica judiciară, ajungân-du-se, prin uz de ani şi ani, la noţiuni cu valoare de constantă într-o anumită materie, preluate, ca atare, în legislaţie.
Procesul, însă, de impunere a constantelor dreptului poate să aibă şi un parcurs invers, punctul de plecare să-l reprezinte tocmai adoptarea unui act normativ, îndeosebi a legii fundamentale. Istoria, doctrina şi practica vor confirma, şi atunci se va vorbi despre constantele prefigurate în lege, în speţă în Constituţie, sau, dimpotrivă, va infirma, ceea ce va atrage modificări corespunzătoare în legislaţie, inclusiv, dacă va fi nevoie, în Constituţie.
După părerea noastră, noţiunea de organ reprezintă liantul între noţiunea de autoritate şi cea de instituţie, organele fiind de stat, centrale şi locale, sau ale unităţilor administrativ-teritoriale, care realizează, în principal, autonomia locală, dar realizează şi sarcini statale (cum sunt cele ale primarului în materie de stare civilă, de exemplu).
Prin urmare, Legea contenciosului administrativ, atunci când a înţeles să definească autorităţile publice, care ar urma să fie chemate ca pârâte în instanţele de contencios administrativ, a avut în vedere toate categoriile de autorităţi, adică organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate în Constituţie, precum şi organele administraţiei publice locale (consiliu judeţean, consiliu local, primar).
Legiuitorul a înţeles să procedeze şi la o ficţiune juridică, asimilând „autorităţilor publice" şi structurile care sunt de sorginte privată, dar care sunt atrase, fie printr-o dispoziţie expresă a legii, fie printr-o autorizaţie dată de autoritatea administraţiei publice competente, în baza legii, la prestarea diferitelor servicii publice, cu aceleaşi efecte juridice ca autorităţile publice. Este aici categoria largă, în formularea din perioada interbelică, a „stabilimentelor de utilitate publică". Concret, faţă de dispoziţiile legale în vigoare, avem în vedere organizaţiile profesionale (cum este cazul Barourilor de avocaţi şi a Uniunii Naţionale a Barourilor din România), precum şi persoanele juridice de drept privat (asociaţii, fundaţii etc.), care, prin lege sau prin hotărâre a Guvernului, au dobândit statut de „utilitate publică“.
4. Precizări speciale cu privire la noţiunea de act administrativ. Pentru conturarea unei imagini complete asupra conţinutului şi sferei noţiunii de act administrativ, în sensul noii Legi a contenciosului administrativ, trebuie avut în vedere atât textul de la litera c) a alin. 1, cât şi textul alin. 2 al art. 2 la care ne referim.
Discuţiile sunt vechi şi nuanţate în literatura noastră juridică asupra actului administrativ, începând cu aspectele de ordin terminologic şi terminând cu elementele de conţinut al regimului juridic aplicabil. Aşa, de pildă, într-o teză, fundamentată de Prof. Tudor Drăganu în monografia din 1970, noţiunea de act administrativ urmează să fie folosită pentru a evoca manifestarea expresă de voinţă în scopul de a produce efecte juridice, în timp ce refuzul de a soluţiona, adică refuzul nejustificat, respectiv tăcerea administraţiei, ar avea semnificaţia doar de „fapte asimilate actelor administrative". Alţi autori, opinie la care ne-am raliat, preferă să vorbească despre acte administrative tipice şi acte administrative atipice, teză care este confirmată de actele normative din ultimii ani, care, după modele occidentale, asimilează tăcerea administraţiei publice cu autorizarea tacită.
Faţă de aceste realităţi legislative, noua Lege a contenciosului administrativ dă o definiţie extensivă noţiunii de act administrativ, introducând în sfera acestei noţiuni alături de manifestarea unilaterală expresă de voinţă (actul administrativ tipic) şi tăcerea, respectiv refuzul nejustificat (actele administrative atipice).
Mai mult, Legea asimilează, sub aspectul naturii juridice a litigiului, actelor administrative şi anumite contracte administrative, expres nominalizate.
în felul acesta, în legislaţia românească s-a impus instituţia contractelor administrative, cu toate consecinţele de ordin teoretic şi practic. Este de neconceput, referindu-ne la bunurile proprietate publică, de pildă, care trebuie conservate şi transmise generaţiilor viitoare, ca punerea acestora în valoare să se facă prin contracte de concesiune guvernate de regulile Dreptului comercial, care au ca fundament ideea de profit. Profitul concesionarului în cazul bunului public sau al serviciului public nu este un scop în sine, ci un mijloc de realizare a interesului public, care înseamnă şi interesul generaţiilor viitoare. Nu mai puţin, concesiunea sau prestaţia la care s-a angajat persoana de drept privat nu trebuie să fie împovărătoare conducându-1 la faliment. Trebuie să existe un echilibru rezonabil între interesul concesionarului şi interesul public în consideraţiunea căruia s-a realizat concesiunea, iar acest echilibru nu-1 pot realiza decât instanţele specializate în contenciosul administrativ. Menţinerea unui regim jurisdic-ţional comercial pentru asemenea contracte, ca în prezent, conduce şi la situaţia de neacceptat, sub aspectul principiului suveranităţii naţionale, ca litigiile ce privesc valorificarea bogăţiilor subsolului României, bunuri proprietate publică, urmare a clauzelor compromisorii din contracte, să fie soluţionate de diferite organe de arbitraj comercial din afara ţării.
Formulările utilizate pentru identificarea categoriilor de contracte administrative fiind generice, este clar că, în final, va fi vorba despre opţiunea legiuitorului de a include un contract anume de executarea unei lucrări de interes public, de exemplu, în sfera contractelor administrative, ceea ce va atrage competenţa instanţelor de contencios administrativ sau, după caz, în sfera contractelor de drept privat, ceea ce va atrage competenţa instanţelor de contencios comercial. Sunt chestiuni care se vor „regla“ în timp, urmare a clarificărilor doctrinare, a acumulărilor în practica judiciară şi, în final, a perfecţionărilor legislative, avându-se în vedere şi „spiritul" comunitar. Este evident că spiritul comunitar este în „sensul privatizării", de unde „moda" şi în legislaţia românească din ultimii ani a reglementărilor pe ideea „parteneriatului public-privat", dar este la fel de evidentă şi tendinţa ţărilor din cadrul U.E. de a-şi păstra cât mai multe din elementele ce le defineau până la integrare.
Ce poate ajuta mai mult România în această necesară şi inevitabilă competiţie, un regim exclusiv comercial al concesiunilor sau o nuanţare a regimului juridic aplicabil, după cum este vorba de bunuri proprietate publică a statului (unităţilor administrativ teritoriale) sau bunuri proprietate privată? Este o provocare la care Legea contenciosului administrativ nu a putut rămâne fără un răspuns, care apare doar ca un nou început.
5. Cu privire la noţiunea de act administrativ-jurisdicţional. Includerea prin Legea de revizuire a Constituţiei a principiului, conform căruia Jurisdicţiile speciale administrative sunt facultative şi gratuite", nu putea să rămână fără consecinţe în ceea ce priveşte noţiunea de act administrativ-jurisdicţional şi, corespunzător, regimul juridic aplicabil.
Desigur, jurisdicţia administrativă, (implicit actul administrativ cu caracter jurisdicţional prin care aceasta se finalizează) nu are un conţinut sau altul după cum ea este obligatorie sau facultativă. Problema este că în literatura de specialitate există mai multe optici cu privire la ceea ce înseamnă jurisdicţie administrativă, unii autori incluzând în sfera acestei noţiuni şi activităţile de control specializat sau ierarhic, care ţin de esenţa administraţiei active şi nu a administraţiei contencioase, iar alţii considerând că sfera Jurisdicţiilor speciale administrative" ar cuprinde şi acţiunile prealabile sau încercările de conciliere, ceea ce este o exagerare, cum s-a arătat în literatura de specialitate din ultima perioadă.
Opţiunea pentru definiţia actului administrativ-jurisdicţional s-a dovedit a fi inspirată, de vreme ce în complexul proces de dezbatere a proiectului nu s-a făcut nici o observaţie.
Suntem în prezenţa, aşadar, a unui act administrativ-jurisdicţional, implicit a unei „jurisdicţii speciale administrative", dacă sunt întrunite cumulativ următoarele condiţii: a) actul să fie emis de către o autoritate administrativă, adică de un organ al administraţiei de stat sau al administraţiei locale (deci nu orice autoritate publică, inclusiv din sfera „puterii judecătoreşti" şi nu autorităţi ale structurilor nestatale - organizaţii profesionale, fundaţii etc.); b) autoritatea administrativă emitentă să aibă atribuţii de a soluţiona un conflict, deci să fie un organ administrativ jurisdicţional; c) conflictul să se soluţioneze cu citarea părţilor în baza principiului contradictorialităţii şi d) părţilor să le fie recunoscute dreptul de a fi reprezentate sau asistate de un avocat.
Neîndeplinirea uneia dintre aceste condiţii conduce la alte realităţi juridice, care exced sfera noţiunii de Jurisdicţie specială administrativă". Avem în vedere comisiile disciplinare din sfera diferitelor corpuri profesionale, care au, de regulă, o structură bipartidă (sindicate şi administraţie), comisiile disciplinare din cadrul asociaţiilor sportive şi federaţiilor, comisiile de conciliere în materie comercială ş.a.m.d.
6. Cu privire la noţiunea de refuz nejustificat şi, respectiv, exces de putere. în literatura noastră juridică s-a folosit frecvent noţiunea de „refuz nejustificat“, dar nu s-a conturat foarte clar o definiţie a acesteia, cum nici legiuitorul n-a îndrăznit s-o facă, o anume semnificaţie impunându-se prin practica instanţelor de contencios administrativ. în schimb, noţiunea de exces de putere apare în literatura noastră ca noţiune cheie într-o cercetare monografică doar în ultimul deceniu.
Legea contenciosului administrativ, după toate meandrele prin care a trecut proiectul, a înţeles să lege noţiunea de refuz nejustificat de noţiunea de exces de putere.
Excesul de putere apare atunci când administraţia are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluţie din mai multe posibile, chestiune discutată în literatura noastră de după cel de-al doilea război mondial sub tema oportunitatea actelor administrative. De aici, disputa cunoscută între Şcoala de la Cluj a Prof. Tudor Drăganu şi Şcoala de la Bucureşti a Prof. Romulus Ionescu, pe ideea că oportunitatea este o condiţie a valabilităţii actului administrativ, alături de legalitate sau este o dimensiune a legalităţii?
Dincolo de disputele teoretice, faţă de principiul consacrat de art. 16 alin. 2 din Constituţie, nu este de conceput exercitarea dreptului de apreciere în afara legii. Cum administraţia publică urmăreşte să presteze servicii publice cât mai eficiente pentru „cei administraţi", este de la sine înţeles că limitele dreptului ei de apreciere sunt date tocmai de limitele drepturilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de Constituţie şi de lege. Unde începe dreptul cetăţeanului se încheie dreptul de apreciere a administraţiei. Emiterea unui act administrativ pe ideea dreptului de apreciere, dar încălcându-se, de pildă, dreptul de proprietate al unui cetăţean, reprezintă, desigur, un abuz de drept, adică un exces de putere.
Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai când se întemeiază pe excesul de putere.
O simplă adresă din partea autorităţii emitente, prin care petiţionarul este înştiinţat că cererea sa nu a fost soluţionată favorabil, nu este o „dovadă“ a refuzului nejustificat, ci „dovada" trebuie să rezulte din motivare, dacă aceasta se comunică solicitantului. De altfel, aceste anunţuri în legătură cu poziţia autorităţii publice urmează să facă obiectul probaţiunii ce se va administra în faţa instanţei de contencios administrativ.
Reţinem însă că, pentru a fi vorba de un refuz nejustificat, trebuie să fim în prezenţa unei comunicări exprese a poziţiei autorităţii publice căreia i s-a adresat cererea, deci în prezenţa unei veritabile notificări, pe de o parte, iar pe de altă parte refuzul de a soluţiona favorabil cererea să se bazeze pe depăşirea limitelor dreptului de apreciere, adică pe exces de putere. Se înţelege însă că numai instanţa de judecată, în final, va aprecia, soluţionând fondul litigiului de contencios administrativ, dacă refuzul de a soluţiona favorabil cererea reclamantului a fost, în mod real, un refuz nejustificat, până la acest moment refuzul respectiv apare ca nejustificat doar în estimarea reclamantului, norma care conturează această definiţie ajutându-l să facă o apreciere cât mai aproape de realitate. Existenţa acestei noţiuni nu este însă lipsită de relevanţă practică, pentru că, odată ce s-a făcut dovada refuzului nejustificat, ceea ce va rezulta din considerentele hotărârii judecătoreşti, în mod logic, se argumentează şi admiterea acţiunii sau numai a unor capete ale acesteia (admitere în parte). Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraţiei şi a caracterului ilegal al actului atacat, când acţiunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba, aici, de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat, în asemenea ipoteze, practic, se atacă un act administrativ propriu-zis actul tipic şi nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat).
Când obiectul cererii către administraţie l-a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pildă a unei autorizaţii, iar administraţia refuză nejustificat să emită acest act în contenciosul administrativ, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instanţa, dacă apreciază în considerente că refuzul este nejustificat, în dispozitiv va obliga autoritatea pârâtă să elibereze actul administrativ (autorizaţia), eventual într-un anumit termen şi cu sancţiunea unor penalităţi pentru fiecare zi de întârziere.
7. Cu privire la actele de comandament cu caracter militar. Această noţiune deşi special cercetată de aproape un secol în literatura noastră, a declanşat tot timpul discuţii şi interpretări, atât în doctrină, cât şi mai ales în practică, discuţii şi interpretări care n-au ocolit nici procesul de geneză şi adaptare a prezentei legi a contenciosului administrativ.
în colectivul de cadre didactice ale Facultăţii de Drept din Bucureşti, care a discutat prima variantă a proiectului, s-a adoptat o poziţie extensivă, spre a se pune în acord legea contenciosului administrativ, s-a argumentat în discuţii, cu noile realităţi constituţionale referitoare la forţele armate. Acest punct de vedere a fost criticat atât în punctul de vedere al înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cât şi în punctul de vedere al Avocatului Poporului, ceea ce l-a determinat pe iniţiator să susţină în Comisia juridică a Camerei Deputaţilor o poziţie restrictivă asupra sferei noţiunii de acte de comandament cu caracter militar, dar Comisia a optat pentru textul iniţial, doar cu unele modificări de ordin redacţional, care a devenit textul versiunii adoptate de Camera Deputaţilor, ca primă Cameră sesizată.
După cum am precizat deja, între discuţia din Camera Deputaţilor a proiectului şi prima discuţie în Comisia juridică a Senatului, iniţiatorul a intrat în posesia studiului Prof. Tudor Drăganu, care, în mod independent, aduce critici serioase ideii de a extinde noţiunea de acte de comandament cu caracter militar dincolo de elementele care, tradiţional, au fost incluse în sfera acestei noţiuni.
„Trebuie observat, de altfel, că, dacă s-ar admite teza că toate actele administrative emise în timp de război sunt exceptate de la controlul prevăzut de legea contenciosului administrativ, ar însemna să se consacre o regulă, potrivit căreia, în asemenea împrejurări excepţionale, organele administraţiei publice ar fi plasate deasupra legilor şi ar deveni libere să încalce, fără nici o restricţie, drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor. De asemenea, art.2 alin.l lit.h) este profund criticabil în măsura în care, combinat cu art. 5 alin. 1 lit.b), duce la concluzia că nu pot fi atacate în condiţiile legii contenciosului administrativ toate actele administrative, fără nici o distincţie privitoare la apărarea şi securitatea naţională, participarea României la acţiuni de menţinere a securităţii internaţionale şi la apărarea colectivă, în sisteme de alianţă militară, precum şi în acţiuni de menţinere sau restabilire a păcii. Este limpede însă că, dacă se vrea să se rămână în limitele statului de drept, asemenea acţiuni nu vor putea fi sustrase de la controlul jurisdicţional prevăzut de legea contenciosului administrativ, decât dacă aplicarea lor imediată se impune pentru evitarea unor pericole care ar ameninţa existenţa şi buna funcţionare a statului. O reglementare circumstanţială a acestei materii se impune în mod necesar".
Profesorul Tudor Drăganu, cu autoritatea omului de ştiinţă trecut de 9 decenii de viaţă, care îi întrece, încă, în replică şi fineţe a gândirii, pe doctoranzi, ca de atâtea alte ori, pune lucrurile la punct. Să nu exagerăm, să ne menţinem pe soluţiile tradiţionale, ne arată Profesorul nostru, al tuturor. Suntem de acord, şi Comisiei juridice a Senatului i s-a sugerat numai prima parte a textului, care a devenit text de lege. Nu mai puţin, regândirea sferei acestei noţiuni, ţinând seama şi de sugestia finală a Prof. Tudor Drăganu, citată mai sus, a condus la necesitatea introducerii unei categorii noi de acte administrative, cele emise în circumstanţe excepţionale, ca să ne exprimăm generic, care pot fi atacate doar pentru exces de putere, fără a se putea solicita suspendarea executării lor.
în urma acestor clarificări şi delimitări conceptuale, urmează să convenim că notele dominante, conturate de doctrină şi de jurisprudenţă de-a lungul anilor, pentru a identifica conţinutul şi a delimita sfera noţiunii de acte de comandament cu caracter militar, note sintetizate de textul pe care-1 comentăm, rămân actuale, chiar dacă, între timp, România a intrat în NATO şi trupele române participă la acţiuni în afara graniţelor României, aşa cum sunt acestea definite prin teza II a alin. 1 al art. 118 (fost 117) din Constituţie, teză introdusă, în 2003, prin Legea de revizuire a Constituţiei: „în condiţiile legii şi ale tratatelor internaţionale la care România este parte, armata contribuie la apărarea colectivă în sisteme de alianţă militară şi participă la acţiuni privind menţinerea sau restabilirea păcii".
8. Cu privire la noţiunile de serviciu public şi interes public. Noţiunea de serviciu public şi, respectiv, noţiunea de interes public reprezintă noţiuni tradiţionale, dar şi cardinale ale Dreptului public, şi încă din perioada Romei antice, fiind suficient să ne referim la celebrul adagiu a lui Ulpian: „publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod singularum utilitatem“ (dreptul public este cel care se referă la organizarea statului roman, iar cel privat la interesele particularilor).
Nu mai puţin, vechimea, fără exagerare, multimilenară a termenului „public", prin opoziţie cu termenul „privat", nu înseamnă şi identificarea aceloraşi note ale noţiunilor juridice care au rezultat din alăturarea altor cuvinte la cuvântul „public". Simţim nevoia, în sfera acestor explicaţii, să reţinem atenţia cititorului asupra unui adevăr de necontestat, instituţiile de drept privat din sistemul de drept roman au condus, cu nuanţările şi meandrele cunoscute în dreptul ţărilor din Europa continentală, la sistemul romano-germanic, în timp ce instituţiile de Drept public din acelaşi sistem de drept n-au supravieţuit decât ca denumire (ex. Senatul), dar cu altă semnificaţie şi, desigur, ca principiu, instituţii opuse celor ale dreptului privat.
Câte organizări statale au fost pe teritoriul actual al Italiei, fie şi numai de la Cezar până la Constituţia în vigoare, din 1947? Câte asemenea organizări au fost pe teritoriul actual al României, fie şi numai de la Decebal până la Constituţia din 1991?
întrebările pot continua cu oricare ţară care are teritorii ce au făcut parte, într-un fel sau altul, din Imperiul roman, cu nuanţele sale, la un moment dat.
Este evident că semnificaţia actuală a instituţiilor Dreptului privat roman nu este aceeaşi cu cea a instanţelor Dreptului public roman. Primele s-au impus prin continuitate, conturându-se un sistem actual al Dreptului comparat -sistemul romano-germanic, în timp ce instituţiile Dreptului public roman au dispărut odată cu imperiul.
Această realitate ne conduce la concluzia metodologică după care noţiunea cheie „public“ şi apoi derivatele acesteia, fie prin adăugarea de substantive, fie prin adăugarea de adjective, urmează să fie analizată în funcţie de realităţile juridice concrete.
Ceea ce într-un anumit sistem constituţional şi într-o anumită legislaţie este exclusiv domeniu public, în altă legislaţie poate să fie considerat domeniu privat, de exemplu.
Din cele de mai sus trebuie admisă regula metodologică după care noţiunea de public şi derivatele acesteia îşi au fundamentul în textele Constituţiei şi ale legilor care dezvoltă principii constituţionale, în sistemul nostru - legile organice.
în acest context, logico-metodologic, ni s-a părut firesc să spunem că interesul public vizează, în primul rând, ordinea de drept şi democraţia constituţională. Succesiunea nu este întâmplătoare, ea rezultă din art. 1 alin. 3 al Constituţiei unde se menţionează, mai întâi caracterul statului român de a fi un stat de drept şi, apoi, caracterul acestuia de a fi un stat democratic.
De aici, nu trebuie înţeles că, potrivit Constituţiei României, statul român poate fi un stat de drept, dar nedemocratic (sunt aspecte de mare sensibilitate şi de mare notorietate, fiind cunoscute, în istorie, teoria „despoţilor luminaţi"), statul român, potrivit Constituţiei din 1991, revizuită în 2003, nu poate fi decât un stat democratic.
întrebarea care se pune este aceea de a şti ce preţ trebuie să plătească cetăţenii care suportă „excesele de putere“ ale administraţiei, dar din considerente procedurale nu pot sesiza, direct, instanţele de contencios administrativ? Statul de drept, potrivit Constituţiei României nu poate fi conceput în afara democraţiei, realizată potrivit regulilor statornicite de Constituţie, şi, corespunzător, orice manifestare a libertăţii, adică a democraţiei, reglementată de Constituţie, pentru a fi luată în seamă, trebuie să respecte rigorile statului de drept.
Am reţinut, apoi, în sfera noţiunii de interes public şi nota care vizează „garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor", pentru că acestea reprezintă conţinutul raportului juridic de cetăţenie, care numai sub aspect didactic ne apare ca un suport juridic concret, în realitate este vorba de o situaţie juridică care vizează toţi cetăţenii, fiind de interes general.
Pe de altă parte, sfera drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor ca şi garanţiile acestora prevăzute de Constituţia, adoptată de către Adunarea Constituantă în 1991, nu pot forma obiectul revizuirii, fiind una dintre limitele revizuirii, prevăzute de art. 152 alin. 2 din Constituţie. Se deduce, cu atât mai mult, că limitarea garanţiilor drepturilor fundamentale nu se poate face nici prin lege şi, corespunzător, nici prin acte administrative. Art. 152 alin. 2 din Constituţie consacră, de altfel, teoria drepturilor şi, implicit, a garanţiilor acestora, câştigate. Cum garanţiile drepturilor şi libertăţilor fundamentale vizează pe toţi cetăţenii, este de la sine înţeles ca apărarea împotriva actelor administrative, prin care se încalcă aceste garanţii, să fie de interes public.
Prin sintagma „satisfacerea nevoilor comunitare" se au în vedere necesităţile sociale care reclamă restructurări ale organizării administraţiei publice, perfecţionări ale sistemului de servicii publice de la nivelul localităţilor, cartierelor etc.
In fine, s-a menţionat ca element al conţinutului noţiunii de interes public şi „realizarea competenţei autorităţii publice", întrucât exercitarea competenţei, adică a drepturilor şi obligaţiilor în regim de putere publică, ne apare ca o problemă de ordine publică şi, deci, de interes public.
Din această perspectivă, serviciul public este definit prin raportare la lege şi la autorizare, serviciile publice sunt fie organizate prin lege, fie autorizate de autorităţile administraţiei publice, în baza legii.
Prin urmare, trebuie să avem în vedere caracterul oficial al unei activităţi pentru a o considera serviciu public, în sensul la care ne referim. De aici, rezultă că serviciile publice sunt, în primul rând, activităţi realizate de organe de stat, respectiv de autorităţi ale administraţiei publice locale. Pentru autorităţile publice, prestarea serviciului public apare ca fiind realizarea raţiunii lor de a fi, adică îndeplinirea competenţei potrivit Constituţiei şi legii.
Desigur, revenind la spaţiul semantic al sintagmei „serviciu public“, trebuie să admitem că sunt posibile mai multe accepţiuni, după cum ne raportăm la criteriu de referinţă sau altul, la un sens mai larg sau la unul mai restrâns.
Legea contenciosului administrativ are în vedere o accepţiune tehnică, specifică a noţiunii de „serviciu public", criteriul de referinţă pentru delimitarea sferei acestei noţiuni reprezentându-1 „interesul public", aşa cum la rândul său, această noţiune este definită de Legea contenciosului administrativ.
în consecinţă, vom considera că suntem în prezenţa unui serviciu public atunci când activitatea la care ne referim a autorităţii publice vizează ordinea de drept, democraţia constituţională, garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, satisfacerea nevoilor comunitare. în această viziune, activitatea poliţiei este un serviciu public, activitatea Primarului este un serviciu public, activitatea de alimentare cu apă este un serviciu public ş.a.m.d.
în al doilea rând, serviciul public ne apare ca o activitate autorizată de către autorităţile publice competente. Este aici problema atragerii agenţilor economici privaţi, a persoanelor de drept privat, în general, într-o activitate de prestare a serviciilor publice, cu aceleaşi efecte ca şi cum respectiva activitate ar fi îndeplinită de o autoritate publică. Este şi problema, la modă, a partene-riatelor public-privat.
Până unde poate merge atragerea unei persoane de drept privat în prestarea unui serviciu public este întrebarea care nu poate primi un răspuns categoric, răspunsul îl dă viaţa, evoluţia organizării statale şi sociale, creşterea gradului de coeziune socială, de cultură şi civilizaţie. Cert este că paradigmele clasice ale drepturilor regaliene ale statului au cam dispărut, dacă ne raportăm fie şi numai la faptul că deja în lume serviciul public de executare a pedepselor privative de libertate se exercită şi de către privaţi. Există penitenciare private! Este în afară de orice îndoială că anumite limite vor exista mereu, altfel se va pierde raţiunea de a fi a statului şi a autorităţilor sale. Nu se poate concepe o primărie privată, o prefectură privată, o poliţie privată etc. Dar se concepe instituţia împuterniciţilor primarului, care să constate contravenţii, se concepe un sistem de protecţie a persoanelor care sprijină poliţia şi parchetul în activităţile de combatere a fenomenului infracţional ş.a.m.d.
Tocmai această realitate a prestării de servicii publice şi de către persoane de drept privat, autorizate în acest sens, a determinat şi definiţia explicată anterior a noţiunii de autoritate publică.
9. Cu privire la dreptul şi interesul legitim vătămat. De vreme ce prin Legea de revizuire a Constituţiei s-a modificat art. 52 (fost art. 48) în sensul includerii şi a interesului legitim, alături de dreptul vătămat, este de la sine înţeles că Legea contenciosului administrativ nu putea să nu reglementeze şi noţiunea de interes legitim. Se ştie că până la revizuirea Constituţiei, în 2003, în doctrină, dar mai ales în practica judiciară, s-a interpretat restrictiv, în sensul că acţiunile în contenciosul administrativ nu pot fi întemeiate şi pe ideea interesului legitim lezat, pentru că textul special din Constituţie, fostul art. 48, nu-1 prevedea. Lucrurile din acest punct de vedere acum sunt clare, dar rămâne de discutat ce se înţelege prin interes legitim, cum delimităm „dreptul subiectiv" de „interesul legitim" şi, apoi, dacă putem vorbi şi despre interese legitime publice?
Dacă în ceea ce priveşte noţiunea de drept subiectiv doctrina juridică este destul de bogată, fiind suficient să amintim monografia de excepţie a Prof. Ion Deleanu (care-1 recomandă pentru Academia Română), în ceea ce priveşte noţiunea de interes legitim ea este încă într-un stadiu al căutărilor doctrinare, deşi a fost consacrată constituţional în 1991, textul respectiv nefiind modificat prin Legea de revizuire a Constituţiei din 2003. Este vorba de alin. 1 al art. 21, consacrat accesului liber la justiţie, care are următoarea redactare: „Orice persoană se poate adresa justiţiei pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime".
De vreme ce s-a reglementat o alternativă la dreptul subiectiv, ca temei al unei acţiuni în justiţie de sine stătătoare şi nu ca temei al acţiunii care are ca obiect dreptul subiectiv, este de la sine înţeles că ne aflăm în faţa unui concept al Dreptului substanţial şi nu al Dreptului procesual.
Se ştie că Dreptul procesual civil este guvernat de principiul după care „unde nu există interes nu există acţiune", dar este vorba de o condiţie de ordin procesual.
De aici, rezultă că, şi în ipoteza unui interes legitim în cazul acţiunii civile, persoana care introduce acţiunea trebuie să justifice interesul de a promova acea acţiune. Justificarea acestui interes nu echivalează cu justificarea interesului legitim, pentru că acesta este tocmai fondul litigiului. Desigur că nu se poate justifica interesul pentru a introduce acţiunea, făcându-se abstracţie de justificarea interesului legitim care formează obiectul acţiunii, dar nici nu se poate spune că cele două noţiuni se suprapun până la confuzie. Interesul, ca noţiune a procedurii civile, este o noţiune şi interesul legitim, ca noţiune a Dreptului substanţial, este o altă noţiune. Orice interes legitim, ce face obiectul unei acţiuni în justiţie, presupune şi justificarea interesului de a promova acea acţiune, dar nu orice interes de a promova o acţiune vizează interesul legitim. Promovarea unei acţiuni se întemeiază cum spune textul Constituţiei, în primul rând, pe dreptul subiectiv.
Trebuie, aşadar, să acceptăm că în sensul art. 21 alin. 1 din Constituţie, iar după revizuirea acesteia în 2003, şi în sensul art. 52 alin. 1, „interesul legitim" ne apare ca o situaţie juridică anterioară dreptului subiectiv, cea care „pregăteşte terenul" dreptului subiectiv, care este prefigurat, apare ca virtualitate, cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp (până se emite o autorizaţie, până se încheie un contract, până se susţine un examen, până se termină un proces sau, de ce nu, până se adoptă o hotărâre de către Guvern sau de către alt organ al administraţiei de stat).
De vreme ce am convenit că nu putem vorbi despre drepturi decât prin raportare la Constituţie şi la lege, pe de o parte, iar actele emise în relaţia cu Parlamentul, potrivit art. 126 alin. 6 teza I din Constituţie, nu pot fi atacate în contenciosul administrativ, pe de altă parte, rezultă, logic, că nu poate fi plasat nici interesul legitim în sfera orizontului de aşteptare ce-1 formează procesul legislativ. Nu se poate spune că eu îmi justific interesul legitim pe ideea de a promova o lege, care lege va reglementa dreptul subiectiv. Dar se poate spune că există interes legitim de a cere Guvernului şi oricărui organ al administraţiei de stat de a emite un act administrativ care să aibă semnificaţia faptului juridic din care se va naşte dreptul subiectiv. De aici, în mod firesc, trebuie să admitem că interesele legitime pot fi nu numai private, ci şi publice.
Cum persoanele fizice au multiple interese, dar nu orice interes este legitim, se înţelege că şi interesele publice, în sensul larg al termenului, trebuie să fie legitime pentru a fundamenta o acţiune în contenciosul administrativ, iar titularii acţiunii în aceste litigii, în principal, sunt prefectul, alte persoane de drept public, precum şi organismele sociale interesate, cum s-a menţionat mai sus.
în sensul prezentei legi orice interes public (art. 2 alin. 1) este şi interes legitim public (art. 2 alin 1 lit. p), dar reciproca nu este adevărată.
Cât priveşte elementele de conţinut ale definiţiei, de vreme ce am plecat de la ideea că interesul legitim este un „premergător" al dreptului subiectiv, ni s-a părut firesc să folosim, în primul rând, cuvântul „posibilitate" în sintagma „posibilitatea de a pretinde", care la fel de bine putea fi şi „înditruirea de a pretinde".
Profesorul Ion Santai, colegul şi prietenul nostru de la Sibiu, cum s-a arătat, ne-a sugerat această din urmă formulare, care putea fi acceptată, dar nu mai puteam accepta finalul definiţiei, care scoate în evidenţă deosebirea de concepţie, de filozofie asupra noţiunii.
Colegul Ion Santai susţine că nu se poate defini interesul legitim printr-un drept subiectiv virtual, „deoarece dispare distincţia între cele două noţiuni".
Noi spunem că legiuitorul constituant le-a legat, ele „sunt condamnate" să fie definite prin corelare, tocmai pentru a se marca ceea ce le aseamănă (reprezintă temeiurile constituţionale ale acţiunii în justiţie), dar şi ceea care le separă (dreptul propriu-zis este o realitate şi dreptul virtual o altă realitate). Nu este totuna să am o sumă de bani în buzunar sau să o am în minte, spune un filozof.
Nu este unul şi acelaşi lucru să am titlu de proprietate şi să fac o acţiune pentru lipsa de folosinţă, sau să am numai dovezile că am înaintat cererea, că s-a întocmit documentaţia de către Comisia locală, dar nu s-a emis încă titlul de către Comisia judeţeană condusă de Prefect.
Până să se emită titlul, referindu-ne la regimul Legii nr. 18/1991, acţiunea se introduce în baza interesului legitim, iar adeverinţa provizorie este mijlocul esenţial de a proba legitimitatea interesului. în cazul imobilelor ce intră sub incidenţa Legii nr. 10/2001, proba interesului legitim se poate face prin notificarea la care legea face referire, iar interesul de a promova asemenea acţiuni este dat tocmai de procedura administrativă reglementată de Legea nr. 10/2001.
Odată ce s-a făcut notificare şi s-a declanşat procedura administrativă, orice litigiu cu privire la bunul respectiv se suspendă. Cel interesat are, aşadar, un interes şi un interes legitim de a face cerere de intervenţie în procesele pe rol şi a solicita apoi suspendarea lor.