Art. 4 Excepţia de nelegalitate Dispoziţii generale
| Comentarii |
|
CAPITOLUL I
Dispoziţii generale
Art. 4
Excepţia de nelegalitate
(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.
(2) Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ.
(3) Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se declară în termen de 5 zile de la comunicare şi se judecă de urgenţă şi cu precădere.
(4) În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Legea 554/2004 a contenciosului administrativ actualizată prin:
Legea 76/2012 - pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind codul de procedură civilă din 24 mai 2012, Monitorul Oficial 365/2012;
Legea 202/2010 - privind unele măsuri pentru accelerarea soluţionării proceselor din 25 octombrie 2010, Monitorul Oficial 714/2010;
Legea 262/2007 - pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 19 iulie 2007, Monitorul Oficial 510/2007;
Decizie CCR nr. 647/2006 - referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 din 14 noiembrie 2006, Monitorul Oficial 921/2006;
| ← Art. 3 Tutela administrativă Dispoziţii generale | Art. 5 Actele nesupuse controlului şi limitele controlului... → |
|---|
"Dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, permit invocarea excepţiei de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual, direct în recurs.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2016."
Detalii: legeaz.net/monitorul-oficial-104-2017/decizie-iccj-36-2016-art-4-legea-554-2004-invocare-exceptie-nelegalitate-in-recurs
A. Natura juridică a excepţiei de nelegalitate
1. Regim juridic. Articolul 4 Legea Contenciosului Administrativ stabileşte regimul juridic al instituţiei excepţiei de nelegalitate, ca nouă procedură în raport cu prevederile anterioare ale Legii nr. 29/1990 şi prin derogare de la principiul general consacrat de art. 17 C. proc. civ. (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 548 din 15 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p.
Citește mai mult
10-14).2. Mijloc de apărare. Excepţia de nelegalitate a fost recunoscută de doctrină şi anterior reglementării sale prin Legea nr. 554/2004, sub denumirea de excepţie de ilegalitate, fiind utilizată ca mijloc de apărare într-un proces (civil, comercial etc.) şi având ca scop soluţionarea cauzei fără a se tine seama de actul vizat, în măsura în care se constata că acesta este ilegal (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 554 din 16 februarie 2006, în Excepţia de nelegal itate I, p. 1-2). Excepţia de nelegalitate, reglementată de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, reprezintă un mijloc de apărare, o cale indirectă de control al legalităţii unui act administrativ, care poate fi utilizată numai în cadrul unui proces aflat pe rol, indiferent de natura acestuia (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2373 din 21 iunie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 81-82).
3. Procedură derogatorie de la reglementarea cadru a cererilor accesorii şi incidentale în procesul civil. Prin art. 4 Legea Contenciosului Administrativ a fost instituită o nouă procedură privind excepţia de nelegalitate, prin derogare de la reglementarea cadru a art. 17 C. proc. civ., potrivit căreia cererile accesorii şi incidentale sunt în competenţa instanţei sesizate cu judecarea cererii principale (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1295 din 1 martie 2007, în jurisprudenţă 20071, p. 29-32).
4. Excepţie de neconstituţionalitate. Asemănări şi deosebiri. Spre deosebire de excepţia de neconstituţionalitate, cu care se aseamănă din punct de vedere al regimului juridic, excepţia de nelegalitate vizează acte administrative unilaterale, iar nu legi sau ordonanţe (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 554 din 16 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 1-2).
5. Procedură accesorie cererii principale. Mijloc de apărare
► a) în dreptul european comunitar, excepţia de ilegalitate reprezintă o procedură accesorie cererii principale, directe de anulare a actului administrativ, neputând fi invocată împotriva unui act ce putea fi contestat pe calea unei acţiuni în anulare, cu privire la care a expirat termenul legal. în dreptul românesc contemporan, ea constituie un mijloc de apărare ce poate fi invocat oricând, de oricare dintre părţile litigante, precum şi de instanţă din oficiu, atât în fond, cât şi în cursul soluţionării căilor de atac (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 761 din 7 martie 2006, în Excepţia de nelegalitate l, p. 141-144). ► b) Excepţia de nelegalitate este un mijloc de apărare supus procedurii specifice reglementate de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ şi nu poate fi transformată într-un instrument de prejudecare a fondului acţiunii, în afara cadrului procesual firesc (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3179 din 29 septembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate 11, p. 52-53).
6. Aplicarea în timp a art. 4 Legea Contenciosului Administrativ.
Cu privire la sfera de aplicare în timp a prevederilor art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, Secţia de contencios administrativ fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi justiţie a reţinut că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată în cadrul unor acţiuni formulate anterior intrării în vigoarea legii sau cu privire la acte emise anterior intrării în vigoare a acestei legi, întrucât, pe de o parte, cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a noii legi a contenciosului administrativ se judecă potrivit Legii nr. 29/1990, care nu cuprindea dispoziţii de natură să permită ridicarea excepţiei, iar, pe de altă parte, Legea nr. 554/2004 se aplică actelor administrative individuale sau normative comunicate sau publicate începând cu data de 6 ianuarie 2005 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5455 din 15 noiembrie 2005, nepublicată).
B. Obiectul excepţiei de nelegalitate
1. Act administrativ apt să producă efecte juridice
► a) Pe calea excepţiei de nelegalitate poate fi cercetată conformitatea cu reglementările cu forţă juridică superioară numai a unui act administrativ apt să producă efecte juridice de sine stătătoare (Soluţie de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 548 din 15 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 10-15).
► b) Instanţa competentă este datoare să verifice în ce măsură actul contestat pe calea excepţiei de nelegalitate se circumscrie definiţiei actului administrativ date prin Legea nr. 554/2004, urmând a hotărî în consecinţă în raport cu aceasta şi în măsura în care va aprecia a fi incidente dispoziţiile art. 4 din aceeaşi lege (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 6023 din 16 decembrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 55-57).
2. Act administrativ unilateral cu caracter normativ sau individual
► a) Pot fi cenzurate, pe calea excepţiei de nelegalitate, actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual (Soluţie de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor
Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J.,s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5132 din 25 octombrie 2005, dec. nr. 5560 din 22 noiembrie 2005, ec. nr. 26 din 10 ianuarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 16-19,26-30, 37-38; dec. nr. 3300 din 5 octombrie 2006 şi dec. nr. 2528 din 29 iunie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p.23-34; dec. nr. 4651 din 20 decembrie 2006, nepublicată), întrucât ambele categorii aparţin sferei largi a actelor administrative unilaterale, sens în care sunt şi dispoziţiile art. 2 lit.c) teza I Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.j., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 554 din 16 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 1-2).
► b) Din interpretarea dispoziţiilor art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, nu se poate susţine că legiuitorul a avut în vedere doar actele administrative cu caracter individual care nu mai pot fi atacate pe calea acţiunii directe şi, nicidecum, actele administrative unilaterale cu caracter normativ care, în principiu, pot fi atacate oricând (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 26 din 10 ianuarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 37-38).
► c) Actele administrative unilaterale cu caracter normativ pot fi supuse oricând controlului de legalitate, nu numai pe calea excepţiei de nelegalitate, dar chiar şi pe calea acţiunii directe, conform art. 11 alin. (4) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3300 din 5 octombrie 2006, dec. nr. 2528 din 29 iunie 2006 şi dec. nr. 4648 din 19 decembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 23-34, 40-45).
3. Act administrativ cu caracter normativ abrogat
► a) Poate forma obiectul excepţiei de nelegalitate un act administrativ cu caracter normativ care este abrogat la data invocării excepţiei, întrucât abrogarea nu produce efecte în privinţa legalităţii actului, ci cu privire la momentul până la care acesta produce efecte juridice (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3179 din 29 septembrie 2006 şi dec. nr. 3220 din 3 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 52-59).
► b) Instanţa competentă are obligaţia de a cenzura legalitatea actului administrativ unilateral abrogat, clacă în temeiul acestuia a fost emis actul care formează obiectul cauzei în care s-a ridicat excepţia şi de actul contestat pe cale de excepţie depinde soluţionarea litigiului pe fond (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3358 din 1 1 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 60-62).
4. Act premergător (preparator) emiterii actului administrativ
► a) Un act premergător (preparator) emiterii unui act administrativ, nefiind susceptibil prin el însuşi să dea naştere, să modifice sau să stingă drepturi şi obligaţii, nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, iar legalitatea sa se verifică în condiţiile art. 18 alin. (2) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3656 din 27 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 63-66).
► b) Ordinul prin care se autorizează efectuarea controlului vamal ulterior este un act preparator (premergător) emiterii actului administrativ; procesul-verbal de control nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, întrucât nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci pregăteşte emiterea actului administrativ fiscal, astfel că nu poate face obiectul controlului de legalitate în procedura reglementată de art. 4 din aceeaşi lege (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3663 din 23 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 67-69).
5. Operaţiune administrativă
► a) Nu pot fi cercetate pe calea excepţiei actele prin care organele administraţiei publice realizează operaţiuni administrative. In privinţa operaţiunilor administrative, Legea nr. 554/2004 dispune fără echivoc, prin art. 18 alin. (2), în sensul că instanţa competentă să verifice legalitatea unui act administrativ are căderea să se pronunţe şi asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 548 din 15 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 10-14).
► b) în acelaşi sens, s-a reţinut că o operaţiune administrativă care nu a produs efecte juridice şi nu are caracterul unui act administrativ de sine stătător, ci consemnează efecte juridice produse de actele administrative aduse la îndeplinire, nu poate fi atacată în mod separat de acestea în faţa instanţei de contencios administrativ, nici pe calea acţiunii directe şi nici pe calea excepţiei de nelegalitate (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5531 din 1 7 noiembrie 2005, Excepţia de nelegalitate I, p. 7-9).
6. Refuz nejustificat de a rezolva o cerere. Refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept nu poate face obiectul excepţiei de nelegalitate, întrucât, în privinţa instituţiei reglementate de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. (2) din lege, potrivit cărora „se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim (...)" (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2768 din 17 august 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 70-72).
7. Decret emis de Preşedintele României. Graţiere individuală.
Este inadmisibilă excepţia de nelegalitate a decretului de revocare a graţierii individuale a unor persoane. Decretul de graţiere este un act juridic unilateral de drept public, care nu poate fi asimilat unei alte categorii de acte administrative, fiind rezultatul unor raporturi de natură constituţională, pe de o parte, între cei doi şefi ai executivului, pe de altă parte, cu Parlamentul. Astfel, decretul de graţiere este un act administrativ (complex sau atipic) care nu este supus controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, fiind aplicabile dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi ale art. 5 alin. (1) lit. a) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1840 din 21 martie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 174-181).
8. Hotărâre a consiliului de administraţie al unei regii autonome.
Instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii este datoare să verifice, în primul rând, dacă aceasta vizează un act administrativ unilateral sau un alt act juridic. Este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la hotărârea consiliului de administraţie al unei regii autonome, întrucât această hotărâre nu este un act administrativ, nefiind dată pe baza legii şi pentru organizarea executării ori executarea în concret a acesteia, ci este un act juridic prin care organul de conducere al unei regii autonome a adoptat o măsură în cadrul unor raporturi juridice contractuale (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1408 din 20 aprilie 2006,, în Excepţia de nelegalitate l, p. 42-44).
9. Proces-verbal. Este nefondată excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un proces-verbal intitulat „plan de măsuri", încheiat de o autoritate publică, întrucât acesta nu este un act administrativ (C.A. Timişoara, s. cont. adm. şi fisc., sent. nr. 36 din 6 februarie 2006, în B.J. 2006, p. 432-434).
C. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate
1. Reglementarea aplicabilă.
Excepţia de nelegalitate invocată după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004 se soluţionează în raport cu prevederile acestui act normativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5531 din 17 noiembrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 7-9).
2. Tranziţia de la prevederile Legii nr. 29/1990 la cele ale Legii nr. 554/2004. în ceea ce priveşte perioada tranzitorie de la vechea la noua reglementare în materia contenciosului administrativ, în cazul excepţiei de nelegalitate invocate în cadrul unui litigiu început înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, nu este de natură a face aplicabile dispoziţiile Legii nr. 29/1990 în privinţa soluţionării excepţiei. Aceasta, dacă la data invocării excepţiei erau în vigoare dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi întrucât dispoziţiile tranzitorii art. 27 din aceeaşi lege se referă la acţiunile aflate pe rolul instanţelor, iar nu la excepţiile de nelegalitate (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4262 din 15 august 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 3-6).
3. Invocarea excepţiei de nelegalitate în orice fază procesuală.
Excepţia de nelegalitate poate fi invocată oricând în cadrul unui proces, atât în faţa primei instanţe, cât şi în faţa instanţelor de control judiciar, deci în orice fază procesuală (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2869 din 13 septembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 10-13).
4. încheiere de respingere a excepţiei de nelegalitate pentru motivul că de actul administrativ vizat nu depinde soluţionarea litigiului pe fond. Recurs. încheierea prin care instanţa, în faţa căreia a fost invocată, respinge excepţia de nelegalitate pentru motivul că de actul administrativ contestat în procedura prevăzută de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ nu depinde soluţionarea litigiului pe fond este o încheiere interlocutorie care nu suspendă cursul judecăţii şi care, potrivit art. 299 alin. (2) cu referire la art. 282 alin. (2) C. proc. civ., poate fi atacată doar odată cu fondul, iar nu separat cu recurs în temeiul art. 4 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., Completul de 9 judecători, dec. nr. 261 din 2 aprilie 2007, nepublicată).
5. Instanţa competentă
► a) Instanţa competentă să soluţioneze excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ, astfel cum este definită la art. 2 alin. (1) lit. f) Legea Contenciosului Administrativ, respectiv instanţa competentă să soluţioneze în fond legalitatea actului administrativ (C.A. Cluj, s. com., cont. adm. şi fisc., dec. nr. i 724 din 2 noiembrie 2006, în R.D.C. nr. 7-8/2007, p. 189-195).
► b) Competenţa înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Prin Legea nr. 554/2004 nu a fost dată în competenţa înaltei Curţi soluţionarea vreunei cereri în primă instanţă şi, deci, nici soluţionarea vreunei excepţii de nelegalitate (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 6023 din 16 decembrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 55-57).
6. Obligaţia instanţei de a verifica natura actului juridic atacat pe calea excepţiei de nelegalitate.
Instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii este datoare să verifice, în primul rând, dacă aceasta vizează un act administrativ unilateral sau un alt act juridic (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1408 din 20 aprilie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 42-44).
7. Autoritate de lucru judecat.
Excepţia de nelegalitate, fiind un mijloc de apărare, trebuie cercetată în mod concret în fiecare caz în parte, în raport cu obiectul acţiunii, astfel că, în situaţia existentei unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate anterior în soluţionarea excepţiei referitoare la acelaşi act administrativ, nu se poate reţine că există autoritate de lucru judecat, întrucât nu sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 163 alin. (1) C. proc. civ., în sensul triplei identităţi de cauză, obiect şi părţi (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3094 din 27 septembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 88-91).
8. Principiile ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative. Instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate are de verificat concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu fortă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţie, republicată, şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată ]). Din această perspectivă, evenimentele legislative ulterioare nu pot avea efecte asupra legalităţii, ci asupra momentului până la care actul normativ rămâne în vigoare (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3956 din 14 noiembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 35-39; dec. nr. 3179 din 29 septembrie 2006, nepublicată).
9. Verificarea legalităţii. Verificarea legalităţii actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate presupune cenzurarea acestuia prin raportare la dispoziţiile legii, iar nu prin raportare la o situaţie de fapt de natură a afecta legalitatea actului datorită incidenţei unor neregularităţi procedurale (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4155 din 23 noiembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 103-105).
10. Procedura de citare
► a) Citarea părţilor pentru judecarea recursului formulat împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de contencios
administrativ în soluţionarea excepţiei de nelegalitate se face potrivit normelor procedurale de drept comun cuprinse în Codul de procedură civilă, iar nu prin publicitate, întrucât, potrivit art. 147 alin. (1) teza I din Constituţie, republicată, dispoziţiile art. 4 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ referitoare la citarea părţilor prin publicitate şi-au încetat efectele juridice la împlinirea a 45 de zile de la data publicării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 647/2006 * 2) prin care a fost admisă excepţia de neconstitutionalitate invocată cu privire la aceste prevederi (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4015 din 15 noiembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 100-101).
► b) Citarea părţilor la judecarea excepţiei de nelegalitate se face conform normelor de procedură prevăzute de Codul de procedură civilă, întrucât citarea părţilor prin publicitate, conform art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, încalcă principiile contradictoria-lităţii şi oralităţii procesului civil, partea nefiind înştiinţată efectiv despre data judecării recursului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4 1 03 din 22 noiembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 102).
11. Citarea emitentului actului administrativ
► a) Instanţa de fond învestită cu soluţionarea excepţiei de nelegal itate este obligată să dea eficienţă dispoziţiilor art. 85 şi urm. C. proc. civ. în sensul citării emitentului actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegal itate, pentru respectarea principiului contradictorialităţii în procesul civil şi astfel încât hotărârea judecătorească pe care o va pronunţa să poată fi opozabilă autorităţii publice emitente a actului contestat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 633 din 22 februarie 2006, în Excepţia de nelegal itate I, p. 39-41; C.A. Bucureşti, s. a Vlll-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 753 din 22 mai 2006, în B.J. nr. 1, trimestrul 11/2006, p. 109-111).
► b) Cu referire la teza potrivit căreia pentru soluţionarea excepţiei este suficientă citarea doar a emitentului actului şi a celui care invocă excepţia, s-a reţinut că într-o astfel de ipoteză s-ar putea ajunge în situaţia în care, ca efect al invocării din oficiu de către instanţă a unei excepţii de nele-galitate, aceasta să fie soluţionată doar cu citarea emitentului actului, împrejurare care ar conduce la inopozabilitatea soluţiei faţă de celelalte părţi ale litigiului, încăl-cându-se astfel principiul potrivit căruia soluţia dată excepţiei de nelegal itate are efecte între părţile litigiului (inter partes litigantes). Aceasta, cu atât mai mult cu cât emitentul actului supus controlului de legalitate pe cale de excepţie rareori este şi parte a litigiului (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4271 din 18 august 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 45-47).
► c) în ceea ce priveşte necesitatea citării emitentului actului contestat pe calea excepţiei de nelegalitate, pe lângă incidenţa art. 85 C. proc. civ., se dă eficienţă şi imperativului respectării a două dintre principiile fundamentale ale procesului civil: contradictorialitatea şi dreptul la apărare, cu menţiunea că una dintre dimensiunile dreptului la apărare o constituie dreptul de a exercita căile de atac împotriva unei hotărâri judecătoreşti, drept ce aparţine doar părţilor din proces. Totodată, este absolut necesară luarea în considerare a noţiunii de „proces echitabil", consacrată prin art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi explicată de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului inclusiv prin dreptul fiecărei părţi de a-şi pleda cauza „în aceleaşi condiţii" (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5557 din 18 noiembrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I', p. 48-51; C.A. Bucureşti, s. a Vlll-a cont. adm. şi fisc., dec. nr. 753 din 22 mai 2006, în B.J. nr. 1, trimestrul 11/2006, p. 109-111).
12. Existenţa la dosar a actului cu privire la care se invocă excepţia de nelegalitate. Soluţionarea excepţiei de nelegalitate se realizează în prezenţa actului supus controlului de legalitate, întrucât, în lipsa chiar a actului administrativ ce face obiectul excepţiei, nu este posibilă o analiză a legalităţii prevederilor acestuia, cum, de altfel, nu este posibilă nici exercitarea controlului judiciar al soluţiei pronunţate de instanţa de fond (I.C.CJ., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4264 din 15 august 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 52-54. în acelaşi sens, în situaţii identice, dec. nr. 4265-4270 din 15 august 2005, nepublicate).
13. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate. Condiţii
► a) O condiţie prealabilă, obligatorie pentru admisibilitatea excepţiei de nelegalitate este ca actul ce formează obiectul cauzei pe fond să fie emis în aplicarea actului administrativ a cărui nelegalitate este invocată pe cale de excepţie (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 5132 din 25 octombrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 16-19). ► b) Cel care invocă excepţia are obligaţia de a arăta motivele de nelegalitate a actului administrativ pe care le consideră susceptibile să influenţeze soluţionarea fondului în cauza dedusă judecăţii, pentru ca instanţa să poată verifica dacă între fondul pricinii şi actul administrativ există o legătură juridică suficientă pentru a face necesară cenzurarea legalităţii actului în procedura cu caracter accesoriu prevăzută de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ. Simpla enunţare a normei cuprinse în art. 4 din lege nu constituie o motivare a excepţiei de nelegalitate, întrucât nu cuprinde elementele de fapt şi de drept care să determine aplicarea acestui text de lege. Astfel, trebuie să existe legătură între fondul pricinii şi excepţia de nelegalitate, pentru învestirea legală a instanţei competente cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate, în caz contrar hotărârea pronunţată fiind dată cu depăşirea limitelor în care a fost reglementat controlul judecătoresc al actelor administrative pe calea de excepţiei (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 461 din 8 februarie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 20-25).
14. Invocarea excepţiei în faţa instanţei de contencios administrativ competente să o soluţioneze
► a) în cazul în care excepţia de nelegalitate se invocă în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal competente să soluţioneze pe fond acţiunea, nu se impune suspendarea judecăţii până la soluţionarea excepţiei, în conformitate cu dispoziţiile art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ. Aceasta, întrucât din interpretarea literală şi teleologică a dispoziţiilor respective, rezultă că suspendarea judecăţii se impune în cazul în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate sesizează prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, nefiind ea însăşi competentă să soluţioneze această excepţie. într-o astfel de ipoteză însă, instanţa competentă să soluţioneze excepţia este chiar instanţa de contencios administrativ şi fiscal. Pe cale de consecinţă, excepţia de nelegalitate poate fi soluţionată odată cu fondul, prin aceeaşi hotărâre, sub rezerva respectării celorlalte dispoziţii de ordin procedural.
S-a retinut că nu există nicio normă legală prohibitivă în acest sens. Mai mult decât atât, textul art. 4 alin. (3) din lege nu menţionează expres ce hotărâre trebuie pronunţată la judecarea excepţiei de nelegalitate, prevăzând că „soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului". Un argument în plus în sprijinul acestei teze îl reprezintă şi faptul că judecarea excepţiei de nelegalitate în procedura de urgenţă nu se justifică în situaţia dată, întrucât judecata pe fond nu este suspendată, instanţa fiind învestită atât cu soluţionarea excepţiei, cât şi cu judecarea fondului pricinii (Soluţie de principiu adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 961 din 21 martie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 61-66).
► b) în cazul în care excepţia de nelegalitate este invocată direct în fata instanţei de contencios administrativ competente să o soluţioneze, excepţia va fi soluţionată odată cu fondul, prin aceeaşi hotărâre (C.A. Cluj, s. corn., cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1724 din 2 noiembrie 2006, în R.D.C. nr. 7-8/2007, p. 189-195).
15. Conexare. în cazul a două dosare, unul având ca obiect excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor unui act administrativ unilateral, iar celălalt vizând anularea aceloraşi dispoziţii ale actului respectiv, nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 164 C. proc. civ., astfel că nu se poate dispune conexarea pricinilor (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4795 din 7 octombrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 58-60).
16. Soluţia pe care o poate pronunţa instanţa. în soluţionarea excepţiei de nelegalitate, instanţa nu dispune anularea actului administrativ, ci poate doar să constate nelegalitatea lui (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4795 din 7 octombrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 58-60).
17. Admisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la un act administrativ cu caracter normativ
► a) Este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative cu caracter normativ, întrucât, potrivit art. 4 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) Legea Contenciosului Administrativ, pot fi cenzurate pe calea acestei proceduri actele administrative unilaterale, fără a distinge după cum acestea au caracter normativ sau individual (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3254 din 4 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 14-16). ► b) Este admisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la acte administrative cu caracter normativ emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2767 din 17 august 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 17-18).
18. Inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual adoptat sau emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004
► a) O constantă a jurisprudenţei înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost dată de adoptarea soluţiei de principiu potrivit căreia este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual adoptate sau emise anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ, nr. 554/2004 (Soluţie de principiu şi de unificare a practicii judiciare adoptată în plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal; I.C.C.J s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 567 din 21 februarie 2006, dec. nr. 568 din 21 februarie 2006, dec. nr. 7 304 din 13 aprilie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 67-78; dec. nr. 2494 din 28 iunie 2006, dec. nr. 4271 din 29 noiembrie 2006, dec. nr. 3300 din 5 octombrie 2006 şi dec. nr. 2528 din 29 iunie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 1-3, 19-22, 23-34).
► b) Soluţia este justificată de interpretarea sistematică şi teleologică a art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, iar acceptarea tezei contrare ar duce la încăLegea Contenciosului Administrativrea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi a securităţii juridice (I.C.C.j., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1304 din 13 aprilie 2006, în Excepţia de nelegalitate I, p. 74-78).
► c) Interpretarea sistematică şi istorico-teleo-logică a art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ conduce la concluzia că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate privind actele administrative individuale emise sau adoptate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât acceptarea tezei contrare ar duce la încăLegea Contenciosului Administrativrea principiului stabilităţii raporturilor juridice (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 548 din 15 februarie 2006, dec. nr. 567 din 21 februarie 2006, dec. nr. 568 din 21 februarie 2006 şi dec. nr. 1304 din 13 aprilie 2006, în Excepţia de nelegalitate I; dec. nr. 4648 din 19 decembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 40-45).
► d) Teza inadmisibilităţii este susţinută şi de necesitatea respectării principiului securităţii raporturilor juridice, consacrat de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (Cucu c. României), care impune stabilirea unei limite temporale în interiorul căreia să poată fi examinată legalitatea unui act administrativ individual, pentru proteguirea unor drepturi câştigate (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2530 din 29 iunie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 46-48).
► e) Este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ individual, emis anterior intrării în vigoare a Legea Contenciosului Administrativ (C.A. Timişoara, s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 540/R din 18 septembrie 2006, în B.j. 2006, p. 431-432).
► f) Este inadmisibilă invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la acte administrative individuale, comunicate sau publicate înainte de intrarea în vigoare a Legii contenciosului administrativ, întrucât legea nu poate fi aplicată unor raporturi juridice născute anterior apariţiei sale, deoarece acceptarea tezei contrare ar duce la încăLegea Contenciosului Administrativrea principiului stabilităţii raporturilor juridice (C.A. Braşov; dec. nr. 199/R din 26 iulie 2006, în C.P.J.C.C.A.F. 2006, p. 310-312).
19. Excepţie de nelegalitate invocată în cadrul unui proces început înainte de intrarea vigoare a Legii nr. 554/2004. Act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Soluţionarea excepţiei de către instanţa sesizată cu soluţionarea litigiului pe fond. Instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea procesului început înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, poate analiza această excepţie potrivit principiilor de drept şi reglementărilor în vigoare la momentul sesizării, întrucât, potrivit art. 27 Legea Contenciosului Administrativ, „cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei" (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4271 din 29 noiembrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 19-22).
20. Existenţa raportului de dependenţă între actul administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate şi soluţionarea litigiului pe fond. Condiţie de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate. împrejurarea că actul administrativ unilateral contestat în procedura prevăzută de art. 4 Legea Contenciosului Administrativ nu este incident în privinţa fondului cauzei constituie un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate. Cercetarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate sub acest aspect se face cu prioritate faţă de orice alte critici formulate cu privire la legalitatea în fond a actului administrativ vizat (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3182 din 2 octombrie 2006, în Excepţia de nelegalitate II, p. 73-76).
21. Hotărâre pronunţată în soluţionarea excepţiei de nelegalitate. Momentul de la care curge termenul de recurs. Termenul de 48 de ore prevăzut de art. 4 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ se socoteşte de la comunicarea hotărârii pronunţate în dezlegarea excepţii de nelegalitate, iar nu de la pronunţarea acesteia. Sintagma „de la pronunţare ori de la comunicare" utilizată de art. 4 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ nu lasă posibilitatea aplicării normelor de diferenţiere cuprinse la art. 301 cu referire la art. 284 C. proc. civ., pe de o parte, iar, pe de altă parte, este folosită şi de art. 20 Legea Contenciosului Administrativ, text declarat neconstituţional prin Decizia nr. 189/2006 a Curţii Constituţionale. Sub aspectul considerentelor cu valoare de principiu statuate prin Decizia nr. 189/2006, Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 647/2006, a constatat că sunt neconstituţional itate prevederile art. 4 alin. (3) Legea Contenciosului Administrativ (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 3254 din 4 octombrie 2006, în Excepţia de nelegal itate II, p. 14-16).
22. Efectul admiterii excepţiei de nelegalitate. Admiterea excepţiei de nelegalitate, ca mijloc de apărare în procesul în care a fost invocată, produce efecte numai între părţile acelui litigiu (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 4795 din 7 octombrie 2005, în Excepţia de nelegalitate I, p. 58-60).
1. Rolul jurisdicţiei supreme. Convenţia europeană a drepturilor omului. Principiul securităţii raporturilor juridice. Conform dispoziţiilor art. 126 alin. (3) din Constituţie şi ale art. 18 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată u, înalta Curte de Casaţie şi justiţie asigură interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către
Citește mai mult
celelalte instanţe judecătoreşti, potrivit competenţei sale.► Astfel fiind, în realizarea rolului său de jurisdicţie supremă, înalta Curte are rolul fundamental de a stabili conduita de urmat în interpretarea dispoziţiilor în vigoare şi de a regla divergenţele de jurispru-denţă care, prin natura lor, constituie consecinţe inerente oricărui sistem juridic bazat pe un ansamblu de jurisdicţii de fond. în caz contrar, înalta Curte ar deveni ea însăşi o sursă de insecuritate juridică, reducând astfel încrederea publicului în sistemul juridic [mutatis mutandis, Sovtransavto Holding c. Ucrainei (nr. 48553/99) § 97 şi Păduraru c. României (nr. 63252/00) § 98; per a contrario, PerezArias c. Spaniei (nr. 32978/03) § 70]. O jurisprudenţă neunitară este contrară principiului securităţii raporturilor juridice, care este prevăzut implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept [C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian c. României (nr. 30658/05) § 37, 39].
► C.E.D.O. a reţinut că „incertitudinea, fie că aceasta este legislativă, administrativă sau juris-dicţională, este un factor important care trebuie luat în seamă pentru a aprecia conduita statului respectiv [mutatis mutandis, Broniowski c. Poloniei (nr. 31443/96) § 151, Păduraru c. României (nr. 63252/00) §92, Beian c. României (nr. 30658/ 05) § 33] şi că „lipsa de coerenţă pe plan legislativ şi divergenţele de jurisprudenţă (...) erau susceptibile să creeze un climat general de incertitudine şi nesiguranţă juridică" [C.E.D.O., Hotărârea din 1 decembrie 2005, definitivă la 1 martie 2006 (nr. 63.252/00), § 99, în M. Of. nr. 514 din 14 iunie 2006].
2. Excepţie de nelegalitate. Act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Practica înaltei Curţi, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 262/2007. în realizarea rolului de jurisdicţie supremă ce îi revine în materia contenciosului administrativ şi fiscal, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a avut o jurisprudenţă constantă şi unitară cu privire la interpretarea şi aplicarea prevederilor eliptice ale art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, în forma iniţială, stabilind cu caracter de principiu şi reţinând cu regularitate că este inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (a se vedea mai jos: „jurisprudenţă în materia interpretării şi aplicării prevederilor art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, anterior modificărilor aduse prin Legea nr. 262/2007; C. Soluţionarea excepţiei de nele-galitate; pct. 18. Excepţie de nelegalitate invocată în cadrul unui proces început înainte de intrarea vigoare a Legii nr. 554/2004. Act administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. Soluţionarea excepţiei de către instanţa sesizată cu soluţionarea litigiului pe fond").
3. Modificarea art. 4 Legea Contenciosului Administrativ prin Legea nr. 262/2007. La sfârşitul anului 2006, înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat propuneri de modificare şi completare a Legii nr. 554/2004, în mod special în privinţa excepţiei de nelegalitate vizând actele administrative unilaterale cu caracter individual.
► în acest sens, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a propus ca alin. (1) al art. 4 să aibă următorul conţinut: „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral, adoptat sau emis după intrarea în vigoare a prezentei legi, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. In acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând cauza. încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac".
► în expunerea de motive]) la proiectul Legii nr. 262/2007, se precizează că „în conţinutul iniţiativei legislative au fost reţinute majoritatea covârşitoare a propunerilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, discutate în şedinţa plenului judecătorilor Secţiei din 11 decembrie 2006, propuneri care au la bază şi sugestii ale unor curţi de apel (Oradea, laşi, Piteşti, Bacău, Braşov, Bucureşti, Craiova, Ploieşti, Târgu-Mureş, Timişoara)". Cu referire la excepţia de nelegalitate, în aceeaşi expunere de motive se afirmă că „instanţele de judecată, îndeosebi înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Secţia de contencios administrativ şi fiscal, şi-au îngăduit să interpreteze că textul se aplică numai actelor care au fost adoptate după intrarea în vigoare a Legii nr. 554/2004, ceea ce nu reprezintă o interpretare a legii, în litera şi în spiritul ei, ci o deturnare a sensului legii, o golire de conţinut a legii, o sfidare a Parlamentului, fiind privaţi cetăţenii României de un important instrument juridic de apărare a drepturilor subiective acordate prin lege, dar anulate prin acte administrative, în special de sorginte ministerială".
► Astfel fiind, se constată că proiectul Legii nr. 262/2007 a ţinut seama de „majoritatea covârşitoare" a propunerilor Instanţei Supreme, cu excepţia celor referitoare la excepţia de nelegalitate pe care le-a contracarat prin modificarea textului de lege în sens absolut contrar practicii judecătoreşti constante, deşi art. 20 din Legea nr. 24/2000, republicată 1), dispune în sensul că „în activitatea de documentare pentru fundamentarea proiectului de act normativ se vor examina (...) practica instanţelor judecătoreşti în aplicarea reglementărilor în vigoare (...)". Este adevărat că textul citat din Legea nr. 24/2000, republicată, nu impune o obligaţie de rezultat, ci o obligaţie de diligenţă, de a cărei îndeplinire legiuitorul nu poate fi acuzat, în condiţiile în care şi-a însuşit „majoritatea covârşitoare" a propunerilor jurisdicţiei supreme.
4. Excepţie de neconstituţionalitate a art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ şi art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007.
Ulterior modificării, prin Legea nr. 262/2007, a prevederilor art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, în sensul prevederii exprese a faptului că „legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând" pe calea excepţiei de nelegalitate, în Plenul judecătorilor Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi justiţie din data de 24 septembrie 2007, s-a decis invocarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor respective, pentru următoarele argumente: a) dispoziţiile art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, care permit invocarea excepţiei de nelegalitate cu privire la acte administrative unilaterale cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora şi inclusiv pentru cele emise înainte de intrarea în vigoare a legii, contravin principiului neretroac-tivităţii legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie, republicată, şi principiului priorităţii aplicării reglementărilor internaţionale, consacrat de art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, întrucât:
► presupun aplicarea cu caracter retroactiv a prevederilor legii în cazul unui raport juridic care s-a născut, şi-a produs efectele şi s-a consumat sub imperiul unei reglementări anterioare, prin faptul că actul administrativ unilateral cu caracter individual care l-a generat s-a definitivat prin neexercitarea în termenul legal a acţiunii în anulare;
► dispoziţiile în discuţie permit, pe cale incidentală, controlul de legalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual şi înlăturarea singurelor efecte juridice pe care acesta le poate produce faţă de numărul determinat de subiecte de drept cărora li se adresează şi care aveau posibilitatea legală de a-l contesta în termenul pentru introducerea acţiunii în anulare, producând în final aceleaşi consecinţe juridice ca şi acţiunea în anularea actului;
► o asemenea ipoteză juridică permite repunerea pe rolul instanţelor judecătoreşti, în mod repetitiv, fără limită în timp, a controlului de legalitate a unui act administrativ unilateral cu caracter individual fie de către subiectul de drept determinat căruia i se adresează, fie de către terţe persoane, care însă au manifestat o atitudine pasivă prin neexercitarea în termenul legal sub imperiul legii aplicabile a acţiunii în anulare, b) în privinţa actelor administrative unilaterale cu caracter individual, normele juridice în discuţie contravin:
► art. 6 din Convenţia euro-peană a drepturilor omului, care consacră dreptul la un proces echitabil cu componentele sale: dreptul la justiţie şi principiul securităţii raporturilor juridice. Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut, în cauzele tip Brumărescu c. României, că, prin neimpunerea unui termen înăuntrul căruia să poată fi exercitată acţiunea în anularea unui act, se încalcă principiul securităţii raporturilor juridice, iar posibilitatea dea anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată, reprezintă o înfrângere a dreptului la justiţie;
► principiului securităţii raporturilor juridice prevăzut de art. 6 din Codul bunei administraţii, aprobat prin Recomandarea CM/Rec (2007) 7 a Consiliului de Miniştri al Uniunii Europene - adoptată anterior Legii nr. 262/2007 -, potrivit căruia administraţiile publice nu pot lua măsuri retroactive, în afara excepţiilor legal justificate, şi nu pot aduce atingere drepturi lor câştigate şi situaţiilor juridice legal constituite, decât în împrejurări urgente de interes public;
► practicii constante a Curţii de justiţie de la Luxemburg, care a reţinut că „în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui un act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate a actului respectiv nici chiar pe calea incidenţă a excepţiei de nelegalitate (cauzele C-216/82, hotărârea din 27 septembrie 1983, pct. 5 şi urm.; C-1 88/92, hotărârea din 9 martie 1994, pct. 10 şi urm.; C-241/95, hotărârea din 12 decembrie 1996, pct. 14 şi urm.; C-178/95, hotărârea din 30 ianuarie 1997, pct. 15 şi urm.; C-408/95, hotărârea din 11 noiembrie 1997, pct. 26 şi urm.; C-239/99, hotărârea din 15 februarie 2001, pct. 28 şi urm.; C-390/98, hotărârea din 20 septembrie 2001, pct. 109 şi urm.; C-346/03 şi C-529/03, hotărârea din 23 februarie 2006, pct. 30 şi urm.).
5. Soluţia Curţii Constituţionale. A se vedea mai sus, „Deciziile Curţii Constituţionale".
6. înlăturarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ şi art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007. în considerarea rolului ce revine judecătorului naţional în calitate de prim judecător convenţional şi comunitar, Plenul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţa din 26 mai 2008, a decis, în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, înlăturarea aplicării dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui legalitate se contestă pe calea excepţiei de nelegalitate. în adoptarea acestei soluţii de principiu, au fost puse în discuţie, următoarele argumente:
► este adevărat că instanţa de contencios constituţional a reţinut că dispoziţiile respective sunt constituţionale, prin raportare la prevederile art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (2), art. 16 alin. (1), art. 20 alin. (2), art. 21, art. 23 şi art. 44 din Constituţie, republicată;
► judecătorului naţional îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei europene a drepturilor omului), iar, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare;
► judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al Con-venţiei europene a drepturilor omului, are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, Vermeire c. Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p. 84, § 26)" IC.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza Dumitru Popescu c. României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), § 103, în M. Of. nr. 830 din 5 decembrie 2007];
► în privinţa rolului ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional, precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare" (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06);
► în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica C.E.D.O. (blocul de convenţionalitate), precum şi prin raportare la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de justiţie de la Luxemburg, pot fi înlăturate dispoziţiile Legii contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului;
► dispoziţiile respective, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a legii, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturi lor omului şi în practica C.E.D.O., precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept" (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian c. României, § 39);
► C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încăLegea Contenciosului Administrativre a principiului securităţii juridice (C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumă-rescu c. României, § 62, în M. Of. nr. 414 din 31 august 2000). Validitatea argumentelor C.E.D.O. este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004;
► Curtea de justiţie de la Luxemburg a reţinut, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate a acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate (a se vedea jurisprudenţa Curţii Europene de justiţie indicată la pct. 4).
► Jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocate cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter individual (H.G. nr. 946/1999 emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, înalta Curte a reţinut că dispoziţiile art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului, şi anume: dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a drepturilor omului şi în practica C.E.D.O.; principiul securităţii juridice prevăzut de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. A reţinut instanţa supremă că argumentaţia C.E.D.O. (Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza Brumărescu c. României, § 62, M. Of. nr. 414 din 31 august 2000) oferită pentru sancţionarea posibilităţii de a anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă ca fiind o încăLegea Contenciosului Administrativre a principiului securităţii juridice este perfect valabilă şi în speţa soluţionată, având în vedere similitudinea de efecte juridice existente între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil emis de către autoritatea publică emitentă şi definitivat prin neutilizarea căilor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004. în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile respective, la Convenţia europeană a drepturilor omului şi la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, înalta Curte a înlăturat în speţă aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea Contenciosului Administrativ, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2307 din 4 iunie 2008, nepublicată).
Sunt constituţionale dispoziţiile art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, şi cele ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007.
Dispoziţiile art. 4 Legea Contenciosului Administrativ, astfel cum acestea au fost modificate prin Legea nr. 262/2007, „instituie un mijloc procedural prin care partea interesată poate contesta legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual de care partea adversă înţelege să se prevaleze pentru a-şi demonstra pretenţiile sau pentru a-şi apăra ori
Citește mai mult
valorifica un drept".Dispoziţiile respective sunt constituţionale în raport cu principul stabilităţii raporturilor juridice, care „se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3) (din Constituţia României -n.n.), (...), cât şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa". „Acest principiu al stabilităţii raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalităţi. Obţinerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică şi care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepţiei de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalităţii, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluţia pronunţată de instanţă riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuşi fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanţa de judecată să pronunţe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încăLegea Contenciosului Administrativrea legii.
Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepţie apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepţie. Dealtfel, ideea pe care se întemeiază instituţia excepţiei de nelegal itate se numără printre acele constante ale dreptului care au disciplinat gândirea juridică a sistemului de drept romano-germanic şi a fost consacrată prin maxima quae temporal ia sunt ad agendum perpetua sunt ad excipien-dum, a cărei semnificaţie este că cele ce sunt vremelnice pentru o acţiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepţiei. „Prevederile art. 4 Legea Contenciosului Administrativ nu au caracter retroactiv, întrucât, deşi excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi în ceea ce priveşte actele administrative emise anterior intrării în vigoare a legii amintite, totuşi, legalitatea acestora se examinează în funcţie de condiţiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004". Dispoziţiile art. 4 Legea Contenciosului Administrativ sunt constituţionale şi în raport cu dispoziţiile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie. „Interesul contestării legalităţii unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii, ale căror obiecte să aparţină unor materii diverse.
De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalităţii unui asemenea act să se impună şi după împlinirea termenului de exercitare a acţiunii în anularea actului.
Din acest motiv, excepţia de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseşi exigenţele unui proces echitabil. Cum în materia contenciosului administrativ celeritatea este esenţială, termenele de soluţionare a excepţiei de nelegalitate nu pot fi decât foarte scurte, aşa că nu se poate reproşa lungimea exagerată a procesului, cu consecinţa încălcării principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, prevăzut la art. 21 alin. (3) din Constituţie. Textul de lege criticat este în acord şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Legea fundamentală, care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ, întrucât prin intermediul excepţiei de nelegalitate chiar acest lucru se realizează în concret, prin extinderea posibilităţii controlului şi asupra actelor a căror legalitate nu a fost contestată pe cale principală".
Prin urmare, procedura invocării excepţiei de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echităţii, justiţiei şi legalităţii ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigenţelor impuse de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind dreptul la un proces echitabil sub aspectul principiului securităţii raporturilor juridice şi al dreptului la justiţie" (dec. nr. 404 din 10 aprilie 2008, în M. Of. nr. 347 din 6 mai 2008; dec. nr. 425 din 10 aprilie 2008, în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008; dec. nr. 426 din 10 aprilie 2008, în M. Of. nr. 354 din 8 mai 2008).
Paradoxal însă, nici o lege a contenciosului administrativ, până la actuala lege, nu a reglementat-o în mod expres. S-a considerat, însă, că de principiu este de admis ca o parte dintr-un proces, indiferent de natura acestuia, să se poată apăra, invocând excepţia de nelegalitate a actului administrativ pe care partea adversă şi-a întemeiat pretenţiile, respectiv dreptul ori interesul legitim
Citește mai mult
care a făcut obiectul acţiunii judiciare.S-a mers până acolo în literatura postbelică încât, chiar şi atunci când legislaţia a desfiinţat în mod expres contenciosul administrativ (ne referim la perioada de aplicare a Decretului 128/1948), s-a susţinut posibilitatea ridicării excepţiei de nelegalitate.
De asemenea, s-a susţinut în doctrină că existenţa finelor de neprimire nu reprezintă un impediment pentru ridicarea excepţiei de nelegalitate, pentru că nu este vorba de o acţiune în desfiinţarea actului, ci doar de un mijloc de apărare pentru a face actul inoperant într-o anumită cauză şi cu privire la o anumită parte.
Ne place să credem că, odată cu instituţionalizarea prin legea contenciosului administrativ a excepţiei de nelegalitate, faza căutărilor şi a interpretărilor s-a încheiat şi că se va scrie o nouă istorie, istoria specifică statului de drept a acestei instituţii.
De vreme ce în Constituţie este consacrat principiul după care nimeni nu este mai presus de lege (art. 16 alin. 2), iar justiţia se înfăptuieşte în numele legii (art. 124 alin. 1 din Constituţie), inclusiv Justiţia înfăptuită prin instanţele de contencios administrativ", pe de o parte, iar hotărârile de Guvern se emit în organizarea legii (art. 108 alin. 2 din Constituţie), implicit actele celorlalte organe ale administraţiei de stat, este de la sine înţeles că hotărârea judecătorească nu se poate întemeia pe un act administrativ decât dacă acesta este în consonanţă cu legea, adică este emis în baza şi în executarea legii, înţelegând prin lege actul adoptat de Parlament sau ordonanţa guvernamentală.
Din cele de mai sus, rezultă, logic, că excepţia de ilegalitate poate fi ridicată numai cu privire la actele care pot forma şi obiectul unei acţiuni în anulare în faţa instanţelor de contencios administrativ.
Cu alte cuvinte, cele două fine de neprimire prevăzute de art. 126 alin. 6 teza I din Constituţie, actele administrative emise în raporturile cu Parlamentul şi actele administrative de comandament cu caracter militar reprezintă fine de neprimire şi pentru excepţia de ilegalitate, fiind în prezenţa unor dispoziţii exprese ale Constituţiei.
Dacă legiuitorul constituant a înţeles că acele două categorii de acte administrative să nu poată fi cenzurate sub aspectul legalităţii, de către instanţele de contencios administrativ, logic, această interdicţie constituţională vizează atât acţiunile directe, cât şi excepţiile de nelegalitate.
Această concluzie se impune cu atât mai mult dacă avem în vedere soluţia pe care a reglementat-o actuala lege a contenciosului administrativ, de învestire cu competenţa de a soluţiona excepţia tot a instanţei de contencios administrativ.
Regulile de simetrie a instituţiei, străvechiul principiu după care pentru situaţii identice se aplică soluţii identice („idem ratio, idem jus") conduc la concluzia după care nu este de conceput ca instanţele de contencios administrativ să nu se poată pronunţa pe calea unei acţiuni directe asupra legalităţii unui act administrativ care intră în sfera finelor de neprimire, dar ar putea să facă acest lucru pe calea unei excepţii. Ar fi o cale de „ocolire" a textului constituţional, de fapt o soluţie contrară Constituţiei.
2. Condiţiile ridicării excepţiei de nelegalitate. Textul a fost conceput sub aspectul regimului juridic aplicabil instituţiei excepţiei de nelegalitate, după „matricea" pe care ne-o oferă Titlul V al Constituţiei consacrat Curţii Constituţionale, implicit regimului excepţiei de neconstituţionalitate.
S-a interpretat că este o situaţie similară în cazul excepţiei de legalitate, care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, astfel încât apare aceeaşi idee de fond din soluţia legiuitorului constituant în cazul excepţiei de neconsituţionalitate, consonanţa actului juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul reprezentându-1 art. 1 alin. 5 coroborat cu art. 16 alin. 2 şi, respectiv art. 108 alin. 2 din Constituţie.
S-a interpretat că şi în cazul excepţiei de legalitate, care presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la lege, soluţia legiuitorului constituant în cazul excepţiei de neconstituţionalitate, în sensul sesizării pentru judecarea excepţiei a „instanţelor specializate", se impune în baza principiului analogiei legii.
în această viziune, alin. 1 al art. 4, la care ne referim, arată că odată ce s-a ridicat excepţia, instanţa respectivă este obligată să sesizeze instanţa de contencios administrativ competentă şi să suspende cauza.
Se impune a observa că legiuitorul nu circumstanţiază posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate la anumite categorii de instanţe, rezultând că ea poate fi ridicată în orice categorie de litigii.
în al doilea rând, se impune a observa că excepţia nu poate viza orice act administrativ, ci numai acel act administrativ unilateral de care depinde soluţionarea pe fond a respectivului litigiu civil, comercial, etc.
Se pune problema de a şti dacă, odată ce excepţia nu a fost ridicată în faţa instanţei de fond, mai poate fi ridicată în faza căilor de atac? Răspunsul este pozitiv, întrucât suntem în prezenţa unei excepţii de ordine publică, chiar dacă în ipoteza admiterii excepţiei, efectele acesteia se răsfrâng exclusiv inter partes litigantes.
Se subînţelege însă că, în ipoteza în care instanţa care soluţionează fondul a „respins" excepţia, judecând cauza şi nesesizând instanţa de contencios administrativ, invocarea excepţiei în calea de atac trebuie să apară ca motiv de apel, sau, după caz, de recurs.
Repetăm, instanţa în faţa căreia se ridică excepţia poate refuza sesizarea „instanţei specializate" de contencios administrativ numai pe motivul că de actul administrativ invocat „nu depinde soluţionarea litigiului pe fond“.
Sub acest aspect, se va putea valorifica practica creată în baza Legii 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale în versiunea acesteia până la modificarea din 2004.30
Textul din versiunea iniţială a Legii 47/1992, pe care se întemeia excepţia de neconstituţionalitate (art. 23 alin. 1 în acea versiunea a legii), avea aproximativ aceeaşi redactare: „(1) Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, de care depinde soluţionarea cauzei
Este de reţinut, aşadar, că Legea contenciosului administrativ nu s-a oprit la soluţia actuală din legea organică a Curţii Constituţionale.
Art. 23 alin. 1, devenit art. 29 alin. 1 prin modificarea Legii nr. 47/1992 a dobândit o redactare sensibil diferită, având următorul cuprins: „Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia
Este o distincţie sensibilă între formularea anterioară, care nu admitea ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate dacât pentru acele texte de lege sau de ordonanţă, de care depindea soluţionarea litigiului pe fond, şi textul actual care admite posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate pentru orice text de lege, izvor de drept substanţial sau de drept procesul, cu incidenţă în cauza respectivă.
Este o schimbare de optică, o lărgire a posibilităţilor de ridicare a excepţiilor de neconstituţionalitate în faţa instanţelor judecătoreşti, lărgire care a venit pe fondul revizuirii Constituţiei, în sensul de a se admite posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate şi în faţa instanţelor de arbitraj comercial, precum şi de către Avocatul Poporului.
în această filozofie şi reglementare constituţională şi legală, excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată pentru texte care vizează fondul cauzei, pentru texte care vizează procedurile incidente, pentru texte care vizează statutul autorităţilor publice implicate în actul de justiţie, al avocaţilor, al excepţiilor etc.
Spre deosebire de această situaţie, Legea contenciosului administrativ îngăduie ridicarea excepţiei de ilegalitate numai pentru actul administrativ de care depinde soluţionarea litigiului pe fond.
Pe cale de consecinţă, invocarea excepţiei de nelegalitate pentru un act administrativ pe care nu se întemeiază pretenţiile reclamantului sau, după caz, ale pârâtului, în cazul cererii reconvenţionale, va îndreptăţi instanţa în faţa căreia se ridică excepţia să o respingă ca inadmisibilă.
3. Regimul juridic al soluţionării excepţiei. S-a introdus în judecarea excepţiei principiul dublului grad de jurisdicţie, o judecată în fond şi o judecată în calea de atac a recursului, în procedură de urgenţă, şi cu termene riguros determinate în cazul recursului.
Se impune, înainte de toate, a identifica care este instanţa de contencios administrativ competentă să soluţioneze litigiul de fond, care are ca obiect excepţia de nelegalitate?
Este de la sine înţeles că se aplică, în primul rând, regulile prevăzute de legea contenciosului administrativ, asimilându-se autorul excepţiei cu reclamantul în acţiunile care au ca obiect anularea actului administrativ.
în alţi termeni, autorul excepţiei va trebui să opteze, fie pentru instanţa de la domiciliul său, fie pentru instanţa de la domiciliul adversarului din procesul respectiv, dacă aceste domicilii sunt diferite.
Aceasta mai ales că în litigiile civile regula o reprezintă sesizarea instanţei de la domiciliul pârâtului.
Se înţelege că în litigiul care are ca obiect excepţia de nelegalitate nu este obligatorie participarea autorităţii care a emis actul atacat, dar nimic nu poate opri această autoritate să facă cerere de intervenţie în interesul uneia dintre părţi, cum nimic nu poate opri instanţa, dacă procedura de urgenţă îi îngăduie să solicite lămuriri de la această autoritate.
Litigiul de fond, care are ca obiect excepţia de nelegalitate, se judecă în procedură de urgenţă, fiind aplicabile, în opinia noastră, prevederile din lege cu privire la citare prin orice mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise din art. 21 alin. 5.
în ceea ce priveşte recursul, Legea vine cu termene riguros determinate. Astfel, recursul se poate declara, în 48 de ore de la pronunţare, pentru partea prezentă sau de la comunicare, pentru partea care a lipsit la judecarea fondului, respectiv se judecă în termen de 3 zile de la înregistrare.
Faţă de dispoziţiile art. 28 alin.l, termenele se vor calcula potrivit regulilor statornicite de Codul de procedură civilă.
Legea, în forma finală, urmare a sugestiilor venite din practică, cum s-a arătat în prima parte a acestei lucrări, a consacrat soluţia citării părţilor, la recurs, prin publicitate şi, cum nu există dispoziţii exprese în legea contenciosului administrativ, tragem concluzia că şi această procedură se va realiza potrivit regulilor codului de procedură civilă, fiind suficientă afişarea citaţiei la sediul instanţei.
4. Efectele excepţiei de nelegalitate. Excepţia de nelegalitate, de vreme ce este un mijloc de apărare, o formă procedurală incidenţă, este de la sine înţeles că nu poate avea efecte decât între părţile acelui litigiu, inter partes litigantes, cum s-a mai spus.
Textul alin.4 al art.4 la care ne referim precizează acest efect sub forma „instanţa ... va soluţiona cauza fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată."
Această formulare conduce la ideea, cum s-au exprimat autorii în literatura de specialitate, după care, despre efectele excepţiei de nelegalitate şi raţiunile care stau la baza acestor efecte instanţa va face vorbire numai în considerentele hotărârii, urmând ca dispozitivul să cuprindă soluţia asupra fondului cauzei care a prilejuit ridicarea excepţiei de nelegalitate.
Se deduce, logic, că pentru instanţa care soluţionează fondul cauzei, argumentele instanţei de contencios administrativ, care a soluţionat excepţia de nelegalitate, au autoritate de lucru judecat.
Chiar dacă judecătorul care soluţionează fondul cauzei are alt punct de vedere asupra argumentării excepţiei, în măsura în care înţelege să reţină în considerentele propriei decizii argumente pentru justificarea excepţiei şi a soluţiei înlăturării din cauză a actului administrativ care a făcut obiectul excepţiei de nelegalitate, el nu poate face decât o sinteză a argumentelor oferite de instanţa de contencios administrativ.
Este concluzia care se impune din raţiunea de a fi a acestei instituţii, anume a excepţiei de nelegalitate.
Ridicarea însă a unei excepţii şi admiterea acesteia de către instanţa de contencios administrativ are rolul de a crea un precedent judiciar, care, se înţelege, va fi invocat şi în alte dosare şi este de presupus că, după conturarea unei practici constante de admitere a excepţiei, actul administrativ, în cauză intră în desuetudine, ceea ce va obliga autoritatea emitentă să îl retracteze.
Este, aici, un efect indirect şi implicit, pe termen lung, al excepţiei de nelegalitate, dar efectul revocării actului ce a făcut obiectul excepţiei de nelegalitate, de către autoritatea competentă, poate să se producă şi imediat, după pronunţarea primei instanţe de contencios administrativ în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate.
Legea contenciosului administrativ s-a ferit să implice mai mult instanţele de contencios administrativ, aşa cum a făcut Constituţia cu instanţa de contencios constituţional, dar nimic nu opreşte autoritatea administrativă emitentă a actului, ca, plecând de la declararea nelegalităţii actului administrativ, să procedeze la revocarea acestuia.
Această poziţie a autorităţilor administrative se va impune cu atât mai mult, dacă avem în vedere faptul că în Constituţia Uniunii Europene este înscris şi dreptul la o bună administraţie, cum se arată şi în prezenta lucrare.
Suntem conştienţi că soluţia consacrată nu este fără reproş, cum se poate vedea din prima parte a lucrării, practica şi doctrina viitoare, inclusiv în baza normelor comunitare, vor conduce la o modificare corespunzătoare şi a legii, dar suntem convinşi că faţă de trecut această soluţie reprezintă un important pas înainte, fără de care n-ar fi fost posibile dezvoltările ulterioare.