Decizia CCR nr. 461 din 14.11.2013 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul

Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, excepție ridicată de Consiliul General al Municipiului București în Dosarul nr. 21.483/3/CA/2012 al Tribunalului București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 324D/2013.

La apelul nominal lipsesc părțile, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că partea S.C. "Falcon Consulting“ - S.R.L. din București a depus la dosar concluzii scrise prin care solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public care, invocând jurisprudența Curții Constituționale, concretizată prin Decizia nr. 1.162/2010, pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

Prin Încheierea din 18 aprilie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 21.483/3/CA/2012, Tribunalul București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, alineat introdus prin pct. 34 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011. Excepția a fost ridicată de Consiliul General al Municipiului București cu ocazia soluționării unei acțiuni în contencios administrativ având ca obiect "obligare emitere act administrativ“.

În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011 încalcă dispozițiile art. 115 alin. (1) și (6) din Constituție, care prevăd că ordonanțele de urgență nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, întrucât, în conformitate cu art. (2) alin. 2) lit. a) din Hotărârea Guvernului nr. 50/2005, "actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislației, scop în care proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de același nivel, cu care se află în conexiune, precum și cu reglementările comunitare și cu tratatele internaționale la care România este parte“.

În acest context, autorul excepției apreciază că prevederile Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011 aduc atingere prevederilor Legii administrației publice locale nr. 215/2001 și Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, "acte normative organice cu forță juridică superioară Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011“.

De asemenea, susține că în Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011 nu este motivată urgența emiterii acesteia, în schimb reiese indubitabil faptul că nu există o situație extraordinară care să reclame o nouă reglementare cu privire la procedura sau modalitatea prin care se poate pronunța autoritatea deliberativă, pe calea unui astfel de act normativ. În plus, arată că la momentul emiterii acestei ordonanțe de urgență de către Guvern existau deja norme legale care reglementează o astfel de procedură cu privire la responsabilitățile și atribuțiile administrației publice de specialitate, și anume, Legea nr. 215/2001, Legea nr. 393/2004 și Ordonanța Guvernului nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale.

Totodată, autorul excepției susține că prevederea legală criticată aduce atingere unor drepturi fundamentale, precum autonomia autorităților locale cu privire la acționarea în interesul cetățenilor ca garant al dreptului constituțional al cetățenilor la un mediu înconjurător sănătos și echilibrat ecologic prin activitățile de urbanism și amenajare a teritoriului, iar adoptarea de măsuri imediate, prin ordonanță de urgență, afectează grav activitatea instituțiilor publice ale statului vizate prin art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001, modificată și completată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011.

Așa fiind, autorul excepției apreciază că prin întreg conținutul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011 Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competența materială, încălcând, astfel, dispozițiile constituționale ale art. 115 alin. (6) și art. 120 alin. (1).

Tribunalul București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 este neîntemeiată, deoarece prevederile de lege criticate nu încalcă dispozițiile constituționale invocate.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1 j din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

Guvernul consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, arată că nu pot fi reținute criticile de natură extrinsecă formulate de autorul excepției. De asemenea, în ceea ce privește pretinsa încălcare a art. 120 din Constituție, arată că prin prevederile de lege criticate se reglementează termenul și modul de aducere la îndeplinire a unei atribuții ce intră în sarcina consiliului local/consiliului județean, fără a fi afectată însă autonomia acestor autorități.

Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

Obiectul excepției de neconstituționalitate, așa cum reiese din dispozitivul încheierii de sesizare, îl constituie prevederile art. 56 alin. (7) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, cu modificările și completările ulterioare.

Alineatul (7) al art. 56 a fost introdus prin art. I pct. 34 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7 din 2 februarie 2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, ordonanță publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 111 din 11 februarie 2011, prevederi de lege care aveau următorul conținut:

"În termen de maximum 30 de zile de la finalizarea dezbaterii publice și înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/președintele consiliului județean și a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-sef, consiliul județean sau local are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism.“

Ulterior sesizării Curții Constituționale, reglementarea legală criticată a fost modificată prin art. I pct. 35 din Legea nr. 190 din 26 iunie 2013 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011 pentru modificarea și completarea Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013.

În prezent, textul de lege criticat are următorul cuprins:

"În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea dezbaterii publice și înaintarea expunerii de motive elaborate de primar/președintele consiliului județean și a raportului de specialitate elaborat de către arhitectul-sef, consiliul județean sau local are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă sau respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism.“

În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 73 alin. (3) lit. o) privind Legiferarea,art. 115 alin. (1) și (6) referitor la Delegarea legislativă, precum și art. 120 alin. (1) potrivit căruia administrația publică din unitățile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale și deconcentrării serviciilor publice.

Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că, în esență, critica formulată privește introducerea în cuprinsul Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul a termenului de 45 de zile înlăuntrul căruia consiliul local sau județean este obligat să aprobe ori să respingă documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism, eveniment legislativ ce este perceput de autorul excepției ca fiind un element de constrângere în activitatea desfășurată de autoritățile administrației publice în procesul de elaborare și aprobare a documentației de amenajare a teritoriului și urbanism.

Analizând susținerile autorului excepției, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate pentru următoarele considerente:

1. În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. o) și art. 115 alin. (6) din Constituție, Curtea reține că Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul are un caracter ordinar, fiind adoptată cu respectarea dispozițiilor art. 74 alin. (2) din Constituția României, înainte de revizuire, în prezent art. 76 alin. (2), dispoziții potrivit cărora "legile ordinare [_] se adoptă cu votul majorității membrilor prezenți în fiecare Cameră“.

Pentru a constata aplicabilitatea dispozițiilor art. 115 alin. (6) din Constituție în cauza dedusă judecății, Curtea apreciază că este necesar să se stabilească dacă modificările și completările operate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011 afectează, în vreun fel, regimul instituțiilor fundamentale ale statului. În acest sens, Curtea reține că natura autorităților administrației publice locale (consiliile locale, primarii și consiliile județene) de instituții fundamentale ale statului este deopotrivă subliniată de statutul constituțional al acestora, consacrat de art. 120-122 din Constituție referitoare la Administrația publică locală, precum și de faptul că organizarea și funcționarea sa, adică regimul său juridic, se reglementează, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție, prin lege organică.

De asemenea, potrivit art. 1 alin. (1) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, "Prezenta lege reglementează regimul general al autonomiei locale, precum și organizarea și funcționarea administrației publice locale“, stabilind, în art. 2 alin. (1) al aceluiași act normativ, că "Administrația publică în unitățile administrativ-teritoriale se organizează și funcționează în temeiul principiilor descentralizării, autonomiei locale, deconcentrării serviciilor publice, eligibilității autorităților administrației publice locale, legalității și al consultării cetățenilor în soluționarea problemelor locale de interes deosebit“. Or, din examinarea reglementării legale criticate, Curtea constată că aceasta nu aduce Legii nr. 215/2001 vreo modificare de domeniul legii organice, de natură a afecta regimul autorităților publice locale, reprezentate de consilii locale, primari sau consilii județene.

Astfel, Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 7/2011, aprobată prin Legea nr. 190/2013, are ca obiect de reglementare modificarea și completarea Legii nr. 350/2001, scopul declarat de legiuitorul delegat fiind acela al corectării unor deficiențe existente, al corelării cu legislația europeană, precum și al clarificării responsabilităților instituțiilor administrației publice și a altor organisme implicate în procesul de avizare și aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și urbanism.

Elementul novator pe care îl aduc prevederile legale criticate în speță, față de reglementările legale deja existente în domeniu, și anume Legea nr. 215/2001, este acela al introducerii termenului de 45 de zile înlăuntrul căruia consiliul local sau consiliul general au obligația de a adopta o hotărâre prin care aprobă ori respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism.

Așa cum reiese atât din Nota de fundamentare a Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 7/2011, cât și din Expunerea de motive a Legii nr. 190/2013, legiuitorul, având în vedere obligațiile asumate față de Comisia Europeană privind clarificarea și reducerea termenelor privind realizarea unor investiții, a urmărit simplificarea procedurilor birocratice și a timpului de așteptare pentru mediul de afaceri și cetățeni în privința aprobării documentațiilor de urbanism.

Totodată, s-a urmărit reformarea și actualizarea legislației și a practicilor din domeniul amenajării teritoriului și urbanismului și corelarea acesteia cu legislația conexă, apreciindu-se că neadoptarea unor măsuri urgente ar avea impact negativ asupra dezvoltării armonioase și durabile a teritoriului național și ar conduce la reale dificultăți în ceea ce privește funcționarea optimă a activității autorităților administrației publice de specialitate.

Ca atare, având în vedere cele mai sus reținute, Curtea constată că reglementarea legală criticată îndeplinește exigențele prevăzute de art. 115 alin. (6) din Constituție, referitor la interdicția legiferării prin ordonanță de urgență în domeniul regimului instituțiilor fundamentale ale statului.

De altfel, cu privire la posibilitatea Guvernului de a reglementa, prin ordonanță de urgență, în domeniul rezervat legilor organice, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat prin Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008, că "se poate deduce că interdicția adoptării de ordonanțe de urgență este totală și necondiționată atunci când menționează că «nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale» și că «nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin“.

Cu privire la criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate în raport de art. 115 alin. (1) din Constituție, Curtea reține că această normă constituțională reglementează condițiile emiterii de către Guvern a ordonanțelor în baza unei legi de abilitare, și nu condițiile adoptării ordonanțelor de urgență. Ca atare, aceste dispoziții constituționale nu au incidență în cauză.

2. O altă critică a textului de lege, de natură intrinsecă, este formulată din perspectiva încălcării principiului autonomiei locale și a dreptului de apreciere al autorităților publice locale desemnate să aprobe sau să respingă documentația de amenajare a teritoriului ori urbanism.

În acest context, Curtea reține că, în sensul Legii nr. 350/2001, prin documentații de amenajare a teritoriului și de urbanism se înțelege planurile de amenajare a teritoriului, planurile de urbanism, Regulamentul general de urbanism și regulamentele locale de urbanism, avizate și aprobate conform acestei legi.

Analizând textul de lege criticat, Curtea observă că, pentru a fi supusă dezbaterii consiliului local/consiliului județean în vederea respingerii sau aprobării sale, documentația de amenajare a teritoriului ori urbanism trebuie să cuprindă raportul informării și consultării publicului, expunerea de motive elaborată de primar/președintele consiliului județean, precum și raportul de specialitate, elaborat de structura de specialitate din cadrul aparatului de specialitate al consiliului județean, respectiv al primarului/primarul general al municipiului București, raport avizat de arhitectul-șef.

În termen de maximum 45 de zile de la finalizarea tuturor acestor etape procedurale, consiliul local sau județean are obligația să emită o hotărâre prin care aprobă ori respinge documentația de amenajare a teritoriului sau urbanism supusă dezbaterii.

Astfel, referitor la critica privind încălcarea autonomiei locale și a dreptului de apreciere al autorităților administrației publice în luarea deciziilor, cauzate de constrângerea exercitată prin instituirea termenului de 45 de zile, Curtea apreciază că tocmai inexistența unui asemenea termen și amânarea sine die a perioadei de timp în care autoritățile administrației publice abilitate ar trebui să aprobe sau să respingă această documentație ar afecta atât buna desfășurare a activității de amenajare a teritoriului ori urbanism, dar și comunitatea locală implicată în realizarea unor asemenea obiective.

În acest context, Curtea consideră că un stat de drept este acela care, pe de o parte, își protejează cetățenii în fața posibilelor abuzuri ale autorităților sale și care, pe de altă parte, este reprezentat de o administrație publică eficace, care să respecte, în activitatea sa, principiile generale ale dreptului administrativ, precum previzibilitatea normelor juridice, stabilitatea juridică și încrederea legitimă.

Cât privește critica privind restrângerea/încălcarea dreptului de apreciere al autorităților publice, Curtea reține că acest drept reprezintă posibilitatea autorităților de a opta cu bună-credință între mai multe soluții posibile atunci când aplică o dispoziție legală, cu respectarea scopului legii, iar exercitarea acestui drept de apreciere nu poate duce la măsuri arbitrare. În exercitarea dreptului de apreciere, autoritățile publice trebuie să ia în calcul efectele adverse ale deciziei asupra persoanelor private, iar măsurile luate nu pot fi excesive raportate la scopul lor.

Așa fiind, Curtea consideră că prevederile de lege criticate nu îngrădesc principiul autonomiei publice, deoarece instituirea unei proceduri care presupune și existența unui termen își găsește rațiunea tocmai în necesitatea realizării, cu celeritate, a unui imperativ de interes local sau general. De asemenea, apare firească opțiunea legiuitorului de a reglementa termene clare, imperative, aceasta neconstituind o limitare sau o încălcare a autonomiei locale, ci, dimpotrivă, reprezintă un stimulent și o garanție a avizării ori aprobării cu celeritate a actelor administrative de către autoritățile publice locale competente.

Prin reglementarea legală criticată legiuitorul a înțeles să imprime o conduită obligatorie consiliilor generale și consiliilor locale, impunând autorității locale deliberative să își exercite atribuțiile legale într-un termen precis determinat, respectând criteriile de claritate, previzibilitate și predictibilitate normativă, astfel încât măsura legală criticată nu este de natură a afecta autonomia administrației publice locale, ci, dimpotrivă, are în vedere eficientizarea activității de amenajare a teritoriului și de urbanism, autoritățile publice locale competente având obligația de a-și îndeplini atribuțiile conferite de lege cu respectarea dispozițiilor legale referitoare la forma, termenele și procedura de adoptare a actelor administrative în acest domeniu.