Decizia CCR nr. 252 din 6.05.2014 privind excepţia de neconstituţionalitate a prev. art. 48 alin. (3) coroborat cu art. 96 alin. 1 şi 2 din Legea nr. 67/2004 pt. alegerea autorităţilor administraţiei publice locale

1. Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 48 alin. (3) coroborat cu art. 96 alin. (1) și (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, excepție ridicată de Nicușor Daniel Dan în Dosarul nr. 22.635/3/2012 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care constituie obiectul Dosarului nr. 524D/2013 al Curții Constituționale.

2. La apelul nominal răspunde autorul excepției, lipsind celelalte părți. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3. Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul autorului excepției, care solicită admiterea acesteia. Arată că, în opinia sa, neconstituționalitatea textelor de lege criticate derivă din coroborarea acestora, respectiv interdicția pentru candidații independenți de a se asocia, în condițiile existenței unui prag electoral. Precizează că Legea nr. 67/2004 a menținut această regulă, instituită prin Legea nr. 70/1991 privind alegerile locale, modificată prin Legea nr. 25/1996, deși reglementarea inițială, cuprinsă în Decretul-lege nr. 92/1990, permitea candidaților independenți să se asocieze pe liste comune. Susține că în cadrul dezbaterilor parlamentare care au avut loc cu prilejul adoptării Legii nr. 25/1996 au existat vii reacții împotriva interdicției menționate și a consecințelor coroborării celor două texte de lege supuse controlului de constituționalitate. Depune, în acest sens, la dosarul cauzei, un document în care sunt redate dezbaterile parlamentare amintite.

4. În conformitate cu prevederile art. 216 alin. (5) din codul de procedură civilă și art. 14 din Legea nr. 47/1992, domnul judecător Puskás Valentin Zoltán, prin intermediul președintelui Curții Constituționale, adresează autorului excepției o întrebare, și anume, în ipoteza în care un anumit număr de candidați independenți s-ar asocia pe o listă comună, cum ar urma să se stabilească rezultatele obținute de fiecare candidat în parte, de vreme ce electoratul va vota lista în ansamblu. Autorul excepției răspunde că în funcție de ordinea stabilită de aceștia în prealabil pe listă.

5. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, precizând că instanța de contencios constituțional s-a mai pronunțat asupra textelor de lege ce formează obiectul prezentei excepții. Arată că reglementarea sistemului electoral este atributul legiuitorului, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție. În ce privește nemulțumirea autorului excepției referitoare la imposibilitatea asocierii pe liste a candidaților independenți, reamintește cele reținute de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.419 din 5 noiembrie 2009, în sensul că "Opțiunea politică exprimată de alegători în cazul scrutinului pe listă nu vizează candidatul, ci partidul politic“. Totodată, invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care, în Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, a reținut că, în ordinea lor internă, statele contractante pot supune dreptul de vot și pe cel de a candida unor condiții a căror stabilire nu este, în principiu, interzisă de art. 3 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, referitor la organizarea alegerilor (paragraful 52).

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

6. Prin Decizia civilă nr. 2.931 din 21 iunie 2013, pronunțată în Dosarul nr. 22.635/3/2012, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 48 alin. (3) coroborat cu art. 96 alin. (1) și (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, excepție ridicată de Nicușor Daniel Dan într-o cauză civilă având ca obiect soluționarea recursului formulat împotriva sentinței prin care a fost respinsă acțiunea introdusă de acesta în vederea anulării unui proces-verbal emis în anul 2012 de Biroul electoral al Circumscripției electorale a municipiului București referitor la centralizarea voturilor, constatarea rezultatului alegerilor și atribuirea mandatelor pentru funcția de consilier în cadrul Consiliului General al Municipiului București.

7. În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține că, în absența art. 48 alin. (3) din Legea nr. 67/2004, candidații independenți ar fi avut posibilitatea să formeze liste, astfel încât ar fi existat un prag electoral identic cu cel prevăzut pentru partidele politice în art. 96 alin. (1) și (2). Într-o astfel de ipoteză, lista candidaților independenți ar fi putut beneficia, în cazul depășirii pragului electoral, de numărul de mandate repartizat, în condiții de egalitate cu partidele politice. De asemenea, lista candidaților independenți ar fi putut trece pragul electoral, întrucât numărul votanților unei liste este, în mod logic, mai mare decât numărul votanților fiecărui candidat independent. Or, din algoritmul prevăzut de art. 96 alin. (3) lit. a) din Legea nr. 67/2004 rezultă că, pentru a obține un mandat de consilier în Consiliul General al Municipiului București, un candidat independent trebuie să obțină un număr de voturi cu care orice partid ar obține cel puțin două mandate.

8. Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, invocând Decizia Curții Constituționale nr. 985 din 30 iunie 2009, prin care s-a constatat că prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 67/2004 sunt constituționale. Consideră că raționamentul elaborat de recurentul-reclamant și referirea la art. 48 alin. (3) din Legea nr. 67/2004 nu sunt suficiente pentru schimbarea soluției pronunțate de Curtea Constituțională. Precizează, de asemenea, că "rațiunea nepermiterii listelor de candidați independenți pentru funcția de consilier local se explică prin însuși scopul legii de a permite participarea la alegeri ca și candidat independent. În cazul în care s-ar admite astfel de liste, în mod evident nu s-ar mai pune problema unei candidaturi independente“.

9. Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10. Avocatul Poporului consideră că dispozițiile legale care impun și candidaților independenți întrunirea pragului electoral pentru repartizarea mandatelor de consilier nu încalcă principiul constituțional al egalității cetățenilor în fața legii, întrucât, pe de o parte, reprezintă opțiunea legiuitorului care apreciază asupra modalității de repartizare a mandatelor de consilier și asupra întinderii pragului electoral necesar pentru candidații independenți, iar, pe de altă parte, se aplică în mod egal tuturor persoanelor vizate de ipoteza normei legale. În plus, "instituirea unui prag electoral pentru candidații independenți pentru a participa la repartizarea mandatelor de consilier alături de partide politice, alianțe politice și alianțe electorale asigură o evitare a fragmentării repartizării mandatelor de consilieri și o reprezentare adecvată a opțiunilor majoritare“. Cât privește susținerea autorului excepției în sensul că instituirea unui prag electoral identic pentru un candidat independent și pentru un partid constituie o restricție nerezonabilă în dreptul de a alege și de a fi ales, consideră că este o problemă de reglementare prin lege, de competența exclusivă a Parlamentului. Arată că, în acest sens, Curtea Constituțională s-a pronunțat prin deciziile nr. 985 din 30 iunie 2009 și nr. 606 din 20 mai 2008.

11. Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susținerile autorului excepției și documentele depuse de acesta, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12. Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13. Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 48 alin. (3) coroborat cu art. 96 alin. (1) și (2) din Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2007, care au următorul conținut:

- Art. 48 alin. (3): "(3) Nu se admit liste de candidați independenți pentru funcția de consilier.“;

- Art. 96 alin. (1) și (2): "(1) Pentru repartizarea mandatelor de consilier, biroul electoral de circumscripție stabilește pragul electoral al circumscripției, reprezentând 5% din numărul total al voturilor valabil exprimate în circumscripția respectivă. În cazul alianțelor politice sau alianțelor electorale, la pragul de 5% se adaugă pentru al doilea membru al alianței 2%. Pentru alianțele cu cel puțin 3 membri, pragul electoral este de 8%.

(2) Repartizarea mandatelor se face avându-se în vedere numai partidele politice, alianțele politice, alianțele electorale și candidații independenți care au întrunit pragul electoral prevăzut la alin. (1).“

14. În opinia autorului excepției, textele de lege criticate contravin prevederilor art. 4 alin. (2) din Constituție, potrivit cărora România este patria comună și indivizibilă a tuturor cetățenilor săi, fără deosebire de rasă, de naționalitate, de origine etnică, de limbă, de religie, de sex, de opinie, de apartenență politică, de avere sau de origine socială, și celor ale art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală, care consacră principiul egalității în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări.

15. Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, în ce privește art. 48 alin. (3) din Legea nr. 67/2004, a pronunțat Decizia nr. 606 din 20 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 25 iulie 2008, prin care a respins excepția de neconstituționalitate, observând că, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Constituție, sistemul electoral se reglementează prin lege organică. Curtea a mai reținut că gruparea pe o listă de candidați independenți pentru funcția de consilier în administrația publică locală nu este posibilă fără preexistența unei asociații legal constituite, conform prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociații și fundații, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 31 ianuarie 2000. Or, la competiția electorală nu pot participa aceste asociații, ci doar partidele politice - ca asociații cu caracter politic -, candidații independenți și organizațiile minorităților naționale, ceea ce echivalează cu existența unui sistem electoral unic pentru toți competitorii electorali.

16. De asemenea, cu privire la prevederile art. 96 alin. (2) din Legea nr. 67/2004, Curtea a constatat constituționalitatea acestora prin Decizia nr. 985 din 30 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 28 iulie 2009. Cu acel prilej, critica a fost formulată din perspectiva discriminării generate de faptul că un mandat de consilier local, care ar trebui repartizat candidatului independent doar pe baza coeficientului electoral obținut, revine, în realitate, unui alt candidat aflat pe lista unui partid politic care a întrunit pragul electoral, dar care, individual, a obținut un număr mai mic de voturi decât acel candidat independent. În cazul examinat de Curtea Constituțională prin decizia menționată, autorul excepției a susținut că ar trebui să fie eliminată condiția întrunirii pragului electoral de către candidații independenți la alegerile locale, așa cum aceasta lipsește la repartizarea mandatelor de europarlamentar, unde singurul criteriu pentru această categorie de participanți la alegeri este atingerea coeficientului electoral. Curtea a reținut că principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite, astfel că nu se poate pretinde ca tratamentul juridic aplicabil unui candidat independent la alegerile locale să fie același cu cel al unui alt candidat, dar care aparține unei formațiuni politice, dat fiind faptul că aceștia se află în situații cu totul diferite sub aspectul statutului fiecăruia dintre ei: independent, respectiv reprezentant al unui partid politic.

17. Curtea a mai reținut că, potrivit art. 73 alin. (3) lit. a) din Legea fundamentală, sistemul electoral este reglementat prin lege organică, astfel încât legiuitorul este liber să aprecieze și să stabilească modalitățile concrete de exercitare a drepturilor electorale în cadrul alegerilor locale, parlamentare, prezidențiale sau europarlamentare, în limitele cadrului constituțional. Ca atare, legiuitorul a stabilit, prin dispozițiile art. 96 din Legea nr. 67/2004, două condiții pentru ca unui candidat la alegerile locale să-i fie repartizat un mandat de consilier local. Indiferent că este vorba despre un candidat independent sau o formațiune politică, acesta/aceasta trebuie, mai întâi, să atingă, prin numărul de voturi obținut, pragul electoral de 5% din numărul total al voturilor valabil exprimate în acea circumscripție; în lipsa îndeplinirii acestei condiții, candidatul nu participă la repartizarea mandatelor. A doua condiție este specifică etapei de repartizare a mandatelor de consilier și o reprezintă îndeplinirea coeficientului electoral de către aceiași candidați care au atins mai întâi pragul electoral. Numărul total al voturilor valabil exprimate pentru această categorie de candidați se împarte la numărul mandatelor de consilier ce revin acelei circumscripții, astfel fiind determinat coeficientul electoral, adică numărul de voturi valabil exprimate necesar unui candidat - independent sau listă cu membri ai unui partid politic - pentru a obține un mandat de consilier local. Curtea a constatat că aceste criterii obiective, succesive, eliminatorii și cumulative nu sunt de natură să încalce principiile egalității și nediscriminării.

18. Soluția pronunțată cu acele prilejuri și considerentele pe care aceasta s-a bazat își mențin valabilitatea și în cauza de față, neintervenind elemente noi care să determine reconsiderarea acestei jurisprudențe.

19. În plus față de cele reținute prin deciziile menționate, Curtea constată că opțiunea legiuitorului în sensul de a nu permite candidaților independenți să participe la alegerile locale pe liste comune și, consecutiv, condiționarea acestora de atingerea în mod individual a pragului electoral de 5%, stabilit la art. 96 alin. (1) din Legea nr. 67/2004 se justifică prin necesitatea asigurării unui grad de reprezentativitate la nivelul electoratului a viitorilor consilieri locali, care să certifice că aceștia vor promova în cadrul consiliului local interesele unui număr suficient de important de cetățeni care, la momentul votului, au apreciat că aceștia pot susține în mod corespunzător interesele comunității locale.

20. Curtea reține că instituirea obligativității depășirii unui anumit prag nu încalcă principiul constituțional al egalității în fața legii și a autorităților publice, întrucât comparația se face, în acest caz, între un candidat independent și un partid politic, adică între o persoană fizică și o entitate asociativă constituită în baza unei legi speciale - Legea partidelor politice nr. 14/2003 -, care, potrivit art. 8 alin. (2) din Constituție contribuie la definirea și la exprimarea voinței politice a cetățenilor. În condițiile în care, potrivit art. 2 din Legea nr. 14/2003, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 347 din 12 mai 2014, prin activitatea lor, partidele politice promovează valorile și interesele naționale, este de netăgăduit că anvergura acțiunilor pe care partidul politic este capabil să le desfășoare, prin însăși forma de organizare bazată pe exercitarea dreptului de liberă asociere, nu poate fi comparată cu cea pe care un singur individ, candidat independent, le poate întreprinde, fiind mult mai amplă. De aceea, este firesc ca legiuitorul să fi condiționat participarea candidaților independenți la repartizarea mandatelor de atingerea pragului electoral menționat, ca o garanție a reprezentativității acestora. Într-un astfel de context, susținerea autorului în sensul că ar fi justificată obligativitatea atingerii pragului de 5% în situația în care candidaților independenți li s-ar permite să formeze liste care să fie votate de alegători, este lipsită de finalitate practică, de vreme ce legea le permite asocierea acestora, în calitate de cetățeni, în partide politice. De altfel, prin formarea de liste comune, idee sugerată de autorul excepției, noțiunea de candidatură independentă își denaturează semnificația, transformându-se într-o participare colectivă, în care cei care inițial intenționau să candideze ca independenți își pierd individualitatea, urmând să fie votați în mod nediferențiat, devenind astfel parte a unei asocieri sui-generis, care nu va permite departajarea acestora pe criterii obiective, în funcție de opțiunile reale ale electoratului.

21. În același sens, Curtea Constituțională reține și cele statuate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a remarcat, în Hotărârea din 2 martie 1987, pronunțată în Cauza Mathieu-Mohin și Clerfayt împotriva Belgiei, că sistemele electorale încearcă să îndeplinească obiective care sunt uneori puțin compatibile unele cu altele: pe de o parte, să reflecte în mod corect opinia cetățenilor și, pe de altă parte, să canalizeze curentele de gândire astfel încât să promoveze emergența suficient de clară și coerentă a voinței politice. În aceste circumstanțe, fraza cuprinsă în art. 3 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, potrivit căreia "[Înaltele părți contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret] în condițiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ“ nu presupune, în mod necesar, că toate voturile trebuie să aibă valoare egală în ce privește rezultatul alegerilor sau că toți candidații trebuie să aibă șanse egale la victorie (paragraful 54).