Art. 858 Noul cod civil Definiţia dreptului de proprietate publică Dispoziţii generale

Că cetățean am dreptul de amenaja doi metri în fața porții proprietății mele sau este domeniul public

Reglementarea anterioară: Legea nr. 213/1998: „Art. 1. Dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public".

Legislaţie conexă: art. 136 alin. (2) din Constituţie.

1. Noţiunile de „proprietate publică" şi „domenialitate publică" nu numai că nu se confundă, dar nici nu se suprapun, măcar parţial. Aşa cum s-a arătat (Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 12' ed., L.G.D.J., Paris, 2002, p. 21), există o noţiune juridică de „proprietate publică", aceasta întrunind

Citește mai mult

elementele caracteristice proprietăţii din dreptul privat. Ea se completează şi se reformează în grade diverse prin suprapunerea regimurilor de domenialitate publică şi privată, care, de altfel, se pot succeda cu privire la acelaşi bun. Cu alte cuvinte, prin domenialitate publică se înţelege ansamblul regulilor exorbitante, derogatorii de la dreptul comun, care guvernează regimul bunurilor obiect al proprietăţii publice. De asemenea, există şi o domenialitate privată, căci bunurile aflate în proprietatea privată a statului nu sunt supuse, întru totul, regulilor dreptului comun: dimpotrivă, există numeroase reguli exorbitante, de drept administrativ, care guvernează regimul juridic al bunurilor proprietate privată a statului şi unităţilor administrativ-teritoriale, reguli care, privite în ansamblul lor, formează domenialitatea privată (Ov. Podaru, Drept administrativ. Voi. II. Dreptul administrativ al bunurilor, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2011, nr. 4, p. 5).

2. Domeniul public cuprinde totalitatea bunurilor care fac obiectul proprietăţii publice, în ceea ce priveşte relaţia dintre domeniul public şi domeniul administrativ, numeroşi autori exclud sinonimia. însă, dacă unii dintre aceştia consideră domeniul administrativ ca fiind mai larg, cuprinzând atât bunurile proprietate publică, dar şi pe cele proprietate privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale (E. Bălan, Domeniul administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998, p. 13), alţii consideră că ele sunt adiacente: domeniul public este compus din bunurile afectate uzului public, cel administrativ cuprinde bunurile afectate unui serviciu public (G. Maroger, L'affectotion ă l'usage public des biens des patrimoines administratifs, Sirey, Paris, 1942, apud A. De Laubadere, Domanialite publique, propriete administrative et affectation, L.G.D.J., Paris, 1950, p. 5). în ceea ce ne priveşte, tindem să credem că sinonimia ar fi cea mai potrivită, căci nu vedem nicio utilitate practică a celor două distincţii (Ov. Podaru nr. 4, p. 5).

3. Termenul de „domeniu" trebuie asociat întotdeauna cu o persoană publică. Chiar dacă particularii au bunuri în proprietatea lor privată, pentru ansamblul acestora este potrivit termenul de „patrimoniu", căci cel de „domeniu", cel puţin în accepţiunea sa juridică contemporană, este asociat cu o persoană publică (Ov. Podaru nr. 4, p. 6).

4. Aşa cum bunurile proprietate particulară, atunci când circulă, formează circuitul civil (sau comerţul, într-un limbaj juridic mai vechi), bunurile proprietate publică, în mişcarea lor, vor alcătui circuitul administrativ. Căci ar fi o eroare grosieră - şi evitarea ei este scopul primordial al acestui nou termen - o eventuală sinonimie între clasica inalienabilitate - ca trăsătură esenţială a bunurilor proprietate publică - şi o presupusă imutabilitate a acestora (Ov. Podoru nr. 4, p. 6).

5. Bunurile de uz public sunt bunurile la a căror utilizare au acces toţi membrii comunităţii (naţiunea sau comunitatea locală, după caz), indiferent de momentul şi durata acestei utilizări. De exemplu, drumurile naţionale sau locale, bibliotecile publice naţionale sau locale pot fi utilizate de către toţi membrii comunităţii (naţiunea sau comunitatea locală). Bunurile de interes public sunt bunurile care, deşi nu sunt accesibile uzului public, sunt afectate funcţionării serviciilor publice (clădirile ministerelor şi ale altor instituţii publice, echipamente şi instalaţii în domeniul apărării naţionale etc.) sau sunt destinate să realizeze în mod direct un interes naţional sau local (bogăţiile subsolului, operele de artă etc.) (V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, voi. I, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2004, nr. 184, p. 412).

6. Formula aleasă de legiuitor „de uz sau de interes public", chiar dacă pare a sugera dualitatea criteriului, ca formulare este criticabilă. Sintagma „de interes public" este, pe de o parte, prea vagă, pentru că nu precizează în niciun fel acest interes şi, pe de alta, prea vastă, pentru că, evident, o include şi pe cealaltă „de uz public". Pentru că nu vedem cum s-ar putea ca un bun utilizat în comun de toţi oamenii să nu fie şi „de interes public". Doctrina noastră, asimilând această clasificare, a mers în general pe această linie de gândire (L. Pop, L.M. Harosa, Drept civil. Drepturile reale principale. Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2006, p. 124-125; E. Bâlan p. 19), fără a se preocupa de o eventuală analiză şi critică a ei. în ceea ce ne priveşte, considerăm mult mai exact criteriul dualist utilizat în doctrina şi jurisprudenţă franceză: bunuri afectate uzului public sau unui serviciu public (J. Morand-Deviller, Cours de droit administratif des biens, 3f ed., Montchrestien, Paris, 2003, p. 32 şi urm.; Y. Gaudemet p. 59 şi urm.), astfel încât, de lege ferenda, art. 858 NCC, în partea sa finală, ar trebui să aibă următorul conţinut: „(...) asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt afectate uzului public sau prestării unui serviciu public (...)" (Ov. Podaru nr. 17, p. 21).

7. Primul apărut din punct de vedere cronologic, uzul public a fost o perioadă îndelungată singurul criteriu utilizat, adică până în secolul al XVIII-lea, când serviciile publice au început să se dezvolte, iar totalitatea bunurilor proprietate publică se suprapunea peste ceea ce astăzi formează doar o parte a acesteia: domeniul public natural. Pentru ca acest criteriu să fie aplicabil, bunul trebuie să fie destinat totalităţii utilizatorilor, şi nu numai unei părţi din aceasta (rezervată) (J. Morand-Deviller p. 32). Uneori, distincţia nu este atât de uşor de făcut, însă, în principiu, nu există afectaţiune pentru uzul public decât dacă particularii pot utiliza bunul direct pentru ei, nu şi atunci când obiectivul lor final este de a utiliza serviciul public instalat pe bun (de pildă, cazul căilor ferate) (Y. Gaudemet p. 59) (Ov. Podaru nr. 17, p. 22).

8. Odată cu apariţia criteriului privind serviciul public, la începutul secolului al XX-lea, exista pericolul ca domenialitatea să se extindă în mod nejustificat. Tocmai de aceea, doctrina franceză, urmată îndeaproape de jurisprudenţă, a propus câteva criterii „reductoare": bunul să fie afectat unui serviciu public esenţial şi să joace în funcţionarea acestuia un rol preponderent (G. Jeze); bunul să fie indispensabil serviciului public, astfel încât, dacă ar fi înlăturat brusc de către administraţie, nu ar putea fi înlocuit fără inconvenient de către un altul (M. Waline); bunul să reprezinte chiar obiectul serviciului, iar nu doar unul dintre mijloacele prin care serviciul îşi îndeplineşte misiunea (M. Latournerie). Aceste criterii reductoare nu au avut însă decât un efect temporar în jurisprudenţa franceză, singurul asemenea criteriu aprobat în prezent fiind acela al amenajamentului special, dar şi acesta cu rezerve. De asemenea, aceste criterii restrictive au fost respinse şi de doctrina română interbelică (M. Vâraru, Dreptul administrativ român, Ed. Socec & Co., Bucureşti, 1928, p. 447, nota 1 de la subsol), pe motiv că „nu rezistă niciunei critici serioase" şi „complică, în loc să simplifice chestiunea". în ceea ce ne priveşte, credem că aceste criterii reductoare ar trebui să fie luate în seamă, întrucât, spre deosebire de amenajamentul special, ele ar avea o însemnată importanţă practică. Astfel, pe de o parte, bunurile care fac obiectul serviciului public (cărţile dintr-o bibliotecă, tablourile dintr-un muzeu etc.) este firesc să fie declarate inalienabile, căci fără ele nu ar exista serviciul; în schimb, rafturile pe care se află cărţile, sistemele de protecţie a tablourilor etc. pot oricând să fie înstrăinate şi înlocuite cu altele. Pe de altă parte, un autobuz sau mai multe ar putea fi vândute în măsura în care numărul total al acestora ar depăşi necesităţile locale; în schimb, una dintre puţinele maşini ale Serviciului de Ambulanţă dotate cu aparate ultramoderne, esenţială pentru funcţionarea serviciului, nu ar putea fi vândută. Din păcate însă, marele neajuns al acestor teorii este acela de a fi imprecise şi de a lăsa domenialitatea la latitudinea unei aprecieri concrete, de moment (Ov. Podaru nr. 17, p. 22).

9. Dreptul de proprietate publică este dreptul real principal, inalienabil, insesizabil şi imprescriptibil, care conferă titularului său - statul sau o unitate administrativ-teritorială -atributele de posesie, folosinţă şi dispoziţie (ius possidendi, ius utendi, ius fruendi şi ius abutendi) asupra unui bun care, prin natura sa sau prin declaraţia legii, este de uz sau de utilitate publică, atribute care pot fi exercitate în mod absolut, exclusiv şi perpetuu, cu respectarea limitelor materiale şi a limitelor juridice (V. Stoica nr. 189, p. 430).

10. Dreptul de proprietate publică este acel drept de proprietate în care atributele acestuia se exercită de către stat şi unităţile administrativ-teritoriale şi care poartă asupra bunurilor din domeniul public, el fiind inalienabil, imprescriptibil şi insesizabil (O. Ungureanu, C. Munteanu, Tratat de Drept civil. Bunurile. Drepturile reale principale, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008, nr. 210, p. 232).

11. Proprietatea publică nu se deosebeşte cu nimic de proprietatea privată: ea este un drept de proprietate ca oricare altul; doar ca regim juridic (sistemul complex de reguli care guvernează exerciţiul acestora) cele două tipuri fundamentale de proprietate se deosebesc în mod esenţial.

12. Proprietatea publică nu poate aparţine decât statului ori unităţilor administrativ-teritoriale (comuna, oraşul, municipiul, judeţul). Poate părea cel puţin bizar (şi criticabil la nivel teoretic) faptul că, bunăoară, clădirea care aparţine unei universităţi şi în care se desfăşoară activităţile legate de învăţământul superior ori clădirea în care îşi are sediul instituţia Prefectului, construită din resurse extrabugetare, sunt proprietate privată, iar nu publică, cu principala consecinţă că sunt alienabile. Din păcate însă, primul criteriu de domenialitate este astfel formulat chiar de către legea noastră fundamentală: proprietatea să aparţină statului sau unităţilor administrativ-teritoriale.

13. Suntem în prezenţa proprietăţii publice numai dacă posibilii titulari ai acesteia au dobândit proprietatea printr-unul dintre modurile prevăzute de lege (art. 863 NCC); altfel spus, un viciu al titlului statului (ori unităţii administrativ-teritoriale) nu poate fi acoperit prin afectaţiunea de utilitate publică pe care bunul o primeşte ulterior.

14. Nu toate bunurile care aparţin colectivităţilor publice sunt proprietate publică, ci numai acelea afectate unei utilităţi publice. Această afectaţiune este evidentă în cazul anumitor bunuri, deducându-se din chiar natura lor (de exemplu, drumurile publice, căile ferate, parcurile etc.), în vreme ce în cazul altora, probabil pentru a evita o situaţie ambiguă (întrucât utilitatea publică poate fi atât prezentă, cât şi viitoare), legea le declară ca atare (de exemplu, apele cu potenţial energetic valorificabil).