Art. 861 Noul cod civil Caracterele dreptului de proprietate publică Dispoziţii generale
| Comentarii |
|
CAPITOLUL I
Dispoziţii generale
Dispoziţii generale
Art. 861
Caracterele dreptului de proprietate publică
(1) Bunurile proprietate publică sunt inalienabile, imprescriptibile şi insesizabile.
(2) Proprietatea asupra acestor bunuri nu se stinge prin neuz şi nu poate fi dobândită de terţi prin uzucapiune sau, după caz, prin posesia de bună-credinţă asupra bunurilor mobile.
(3) În condiţiile legii, bunurile proprietate publică pot fi date în administrare sau în folosinţă şi pot fi concesionate ori închiriate.
| ← Art. 860 Noul cod civil Domeniul public naţional, judeţean şi... | Art. 862 Noul cod civil Limitele exercitării dreptului de... → |
|---|
1. Terenul situat pe porţiunea dintre ţărmul Mării Negre şi Lacul Techirghiol la o distanţă de 62 m de ţărm, fiind situat la limita de protecţie ape-maluri, aparţine plajei Mării Negre, respectiv domeniului public şi îi sunt aplicabile dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 18/1991 (C.S.J., s. cont. adm., dec. nr. 1651/1993, în C. Crişu, N. Crişu-Magraon, Şt. Crişu, Repertoriu de doctrină şi jurisprudenţă română, voi. I, p. 466, apud O. Ungureanu, C. Munteanu p. 252).
2. Este nelegală includerea, prin hotărâre de Guvern, a unei suprafeţe de teren ocupate de apă şi stuf (lac amenajat cu
Citește mai mult
destinaţie de exploatare piscicolă) în domeniul public al unei localităţi, în condiţiile în care aceasta corespunde categoriei individualizate de dispoziţiile pct. 3 din anexa I la Legea nr. 213/998, ca făcând parte din domeniul public al statului, iar nu celei individualizate de dispoziţiile pct. 4 din anexa III la aceeaşi lege, ca făcând parte din domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 2259/2011).3. Includerea în domeniul public local a unui teren aferent unei construcţii dobândite în temeiul Legii nr. 112/1995, fără a fi fost probată împrejurarea că trecerea respectivului imobil în domeniul public s-a realizat pe temeiul unui interes public sau pentru cauză de utilitate publică, încalcă prevederile Legii nr. 213/1998 şi vatămă interesele legale ale dobânditorului construcţiei, ce are asupra acelui teren atât un drept de folosinţă, cât şi - potrivit dispoziţiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 112/1995 şi a art. 33 din Normele metodologice privind aplicarea acestei legi, stabilite prin H.G. nr. 20/1996, astfel cum au fost acestea modificate şi completate prin H.G. nr. 11/1997 -vocaţia unui drept de proprietate (I.C.C.J., s. cont. adm. şi fisc., dec. nr. 1245/2009).
4. Lucrurile din domeniul public, fiind afară din comerţ, nu sunt susceptibile de apropriaţiune sau de posesie privată şi, prin urmare, nu pot da loc în niciun caz la acţiunea posesorie faţă de administraţie. Aşa fiind, facerea de scări în stradă, pe locul comunei care este afară din comerţ, nu constituie decât o simplă toleranţă care poate fi revocată de primărie oricând voieşte (I.C.C.J., s. I, dec. nr. 322 din 10 septembrie 1891, în C. Hamangiu, N. Georgean, Codul civil adnotat, voi. I, p. 573, apud O. Ungureanu, C. Munteanu p. 254).
5. Chiar dacă în contractul de vânzare-cumpărare se precizează că imobilele au „fost dobândite prin posesie", bunurile din domeniul public nu pot fi dobândite în acest mod, fiind inalienabile şi imprescriptibile, atât extinctiv, cât şi achizitiv, iar sancţiunea aplicabilă actelor încheiate cu nerespectarea dispoziţiilor legale atrage nulitatea absolută (I.C.C.J., s. com., dec. nr. 1273/2011, în Legalis).
6. Dreptul de proprietate asupra bunurilor din domeniul public nu este susceptibil de dezmem-brăminte, astfel că, în situaţia în care, ulterior edificării construcţiei, terenul a fost declarat ca aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale şi a fost dat în administrare, constructorul nu poate susţine că ar fi titularul unui drept de superficie asupra terenului, chiar dacă construcţia situată pe acesta a fost edificată cu acordul proprietarului terenului de la acea dată (C.A. Galaţi, dec. nr. 74/2007, portal.just.ro).
7. Orice persoană este îndreptăţită să invoce regula inalienabilităţii domeniului public atunci când această regulă este necesară apărării drepturilor sale. O asemenea acţiune, în momentul în care este intentată de un terţ, nu are ca efect antrenarea nulităţii cesiunii între părţile actului, ci de a o face inopozabilă terţului interesat faţă de care titularul dreptului de proprietate nu îşi va putea exercita prerogativele dreptului său (Civ. le, 3 mai 1988, în Code civile. Textes, jurisprudence, annotations, Ed. Dalloz, Paris, 2000, p. 455, apud O. Ungureanu, C. Munteanu p. 255).
8. Biblioteca publică a unui oraş fiind destinată uzului direct al publicului, imobilul care o găzduieşte este insesizabil (Societe generale de construction PBF inc. c. 6644686 Canada inc., C.S., 22.09.2009, 2009 QCCS 4175, SOQUIJ AZ-50575988, J.E. 2009-1859, 2009, R.D.I. 812, EYB 2009-164000, ÎnJ.L. Baudouin, Y. Renaud p. 1127).
9. Bunurile care fac parte din domeniul public nu pot forma obiectul unei ipoteci legale (I.T.R. Acoustique inc. c. Construction J.G.M.M. inc., C.S., 10.06.1994, SOQUIJ AZ-94023043, 1994, R.D.I. 428, înJ.L. Baudouin, Y. Renaud p. 1124).
► „Art. 11. (1) Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile, după cum urmează: a) nu pot fi înstrăinate; ele pot fi date numai în administrare, concesionate sau închiriate, în condiţiile legii; b) nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se pot constitui garanţii reale; c) nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de bună-credinţă asupra bunurilor mobile. (2) Actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) privind regimul juridic al bunurilor
Citește mai mult
din domeniul public sunt lovite de nulitate absolută";► „Art. 12. (1) Bunurile din domeniul public pot fi date, după caz, în administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, a altor instituţii publice de interes naţional, judeţean sau local";
► „Art. 17. Statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile din patrimoniul lor, în folosinţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice".
Legislaţie conexă:
► art. 136 alin. (4) din Constituţie;
► art. 123 alin. (1) teza I şi art. 124 din Legea nr. 215/2001 a administraţiei publice locale, republicată (M. Of. nr. 123/2007).
1. Astăzi se admite în unanimitate că fundamentul inalienabilităţii constă în protejarea afectaţiunii. însă în sistemul francez şi în cel român, spre deosebire de cel englez şi cel german, există convingerea că afectaţiunea poate fi conservată numai dacă proprietatea poate fi păstrată de către colectivităţile publice. Prin urmare, este respinsă ideea afectaţiunii ca servitute de interes general şi, prin urmare, posibilitatea înstrăinării bunului grevat de această servitute. Depinzând de afectaţiune, inalienabilitatea este relativă, temporară -durează atât cât durează şi afectaţiunea - şi potestativă, în sensul că administraţia este liberă să suprime oricând afectaţiunea - cel puţin la domeniul public artificial - şi să dispună de bunuri după cum doreşte. Este motivul pentru care în doctrina franceză s-a propus să se vorbească mai degrabă de alienabilitate condiţională decât de inalienabilitate. Sau, într-o altă formulare, bunurile proprietate publică sunt alienabile, însă este necesară o condiţie prealabilă, de formă, a dezafectării. Ideea este criticabilă însă, atât teoretic, cât şi practic: teoretic, pentru că, după dezafectare, însăşi proprietatea publică dispare; or, trebuie să discutăm alienabilitatea sau inalienabilitatea proprietăţii publice, iar nu a celei private, care ia naştere prin dezafectare; practic, pentru că nu întotdeauna autoritatea care vinde este aceeaşi cu cea care poate dispune dezafectarea (Ov. Podaru nr. 59, p. 70).
2. Efectele regulii inalienabilităţii sunt: a) interdicţia oricărei înstrăinări. Bunurile dome-niale nu pot fi înstrăinate nici cu titlu oneros şi, cu atât mai puţin, cu titlu gratuit. Probleme ridică vânzarea unui bun proprietate publică afectată de condiţia suspensivă a dezafectării acestuia. Considerate ca fiind „suspecte de nulitate", aceste vânzări nu pot fi valabile. Dacă vom lua în considerare efectele retroactive pe care le produce condiţia suspensivă, vom concluziona că vânzarea la momentul realizării acordului de voinţă avea un obiect scos din circuitul civil. Dar, chiar şi dacă prin voinţa părţilor condiţia suspensivă produce efecte numai pentru viitor, vânzarea va fi tot nulă, întrucât condiţia dezafectării bunului, depinzând exclusiv de vânzător, este pur potestativă; b) imposibilitatea creării, pe domeniul public, a dezmembrămintelor de natură civilă. Dimpotrivă, drepturile reale administrative sunt admisibile, întrucât, dat fiind caracterul lor revocabil, precar, nu sunt contrare regulii inalienabilităţii; c) imposibilitatea de o expropria dependinţele domeniale. Problema care s-a ridicat este dacă statul poate prelua bunurile proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale. Răspunsul a fost negativ, căci exproprierii i se opune inalienabilitatea: bunul nu poate fi înstrăinat nici voluntar, dar nici forţat. Astfel, s-a ajuns, ca o soluţie de interes public, la crearea teoriei mutaţiilor domeniale (Ov. Podaru nr. 60, p. 71-72).
3. Regula inalienabilităţii bunurilor din domeniul public nu este infirmată de posibilitatea constituirii unor drepturi reale specifice asupra acestor bunuri, cum sunt dreptul de administrare, dreptul de concesiune sau dreptul real de folosinţă, şi nici de posibilitatea închirierii acestor bunuri. în acest caz nu este vorba deînstrăinarea sau dobândirea bunurilor din domeniul public, ci de modalităţi specifice de exercitare a dreptului de proprietate publică, în regim de drept public (V. Stoica voi. I, nr. 188, p. 428).
4. Transferul bunurilor din domeniul public în domeniul privat nu este o excepţie de la regula inalienabilităţii. Acest transfer nu se face prin mijloace juridice de drept privat, ci prin acte administrative (V. Stoica voi. I, nr. 188, p. 428).
5. Trebuie să se facă diferenţa între bunuri inalienabile şi bunuri inapropriabile, acestea din urmă nefiind susceptibile nici de apropriere privată, nici de apropriere publică. Bunurile din domeniul public sunt apropriabile, dar sunt inalienabile (V. Stoica voi. I, nr. 188, p. 425).
6. Articolul 11 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, înainte de abrogare, a spus-o clar: sancţiunea încălcării principiului inalienabilităţii este nulitatea (absolută). Sunt înlăturate astfel toate discuţiile apărute în doctrina franceză, unde soluţia este jurisprudenţială, în legătură cu sfera persoanelor care pot invoca nulitatea ori cu posibilitatea de confirmare. Nulitatea poate fi invocată oricând, de către orice persoană interesată, deci nu numai de colectivitatea publică înstrăinătoare, aceasta din urmă neputând confirma actul. Sancţiunea nulităţii intervine indiferent de natura actului (civil sau administrativ). După abrogarea art. 11 prin Legea nr. 71/2011 (a cărei raţiune ni se pare de neînţeles), principiul se menţine raportat la faptul că, potrivit art. 1229 NCC, „Numai bunurile care sunt în circuitul civil pot face obiectul unei prestaţii contractuale". Această soluţie, valabilă în materie contractuală, trebuie extinsă şi la actele administrative care, dacă ar tinde să încalce principiul inalienabilităţii, ar fi emise cu exces de putere (Ov. Podaru nr. 61, p. 72).
7. Dacă nu există o prevedere legală care să fie interpretată în sensul trecerii prealabile a unor bunuri din domeniul public în domeniul privat, bunurile din domeniul public, fiind inalienabile, nu pot forma obiectul certificatului de atestare a dreptului de proprietate al unor societăţi comerciale cu capital de stat şi nici obiectul reconstituirii dreptului de proprietate în condiţiile Legii nr. 18/1991 (V. Stoica voi. I, nr. 188, p. 426-427).
8. Imprescriptibilitatea se traduce prin imposibilitatea de a dobândi bunurile domeniale prin uzucapiune sau posesie de bună-credinţă. Principiul se aplică şi la dezmembrămintele civile ale proprietăţii (uzufructul, uzul, servituţile, superficia), care nici ele nu pot fi uzucapate. în plus, mai trebuie menţionat că şi acţiunile în justiţie, care protejează domeniul, sunt imprescriptibile (Ov. Podaru nr. 63-64, p. 73-74).
9. în ceea ce priveşte acţiunile posesorii, soluţia ar trebui să fie aceeaşi cu cea din sistemul francez: acţiunile posesorii pe domeniul public sunt admisibile doar împotriva altor particulari, nu şi contra administraţiei, pentru următoarele considerente: a) dacă acţiunile posesorii urmăresc protejarea posesiei, printre altele şi pentru ca aceasta, prelungindu-se în timp, să conducă la dobândirea posesiei prin uzucapiune, atunci, cum în cazul domeniului public scopul final este negat de către o normă cu valoare constituţională, tot aşa ar trebui să fie şi protecţia intermediară: dacă împotriva administraţiei nu se poate uzucapa, administraţiei nu i se poate opune o posesie utilă. Această idee se poate desprinde şi din coroborarea prevederilor art. 921 alin. (1) lit. e) şi art. 950 alin. (2) NCC: întrucât, potrivit primului text citat, posesia se stinge prin trecerea bunului în proprietate publică, sistemul nostru de drept nici nu recunoaşte posesia utilă asupra bunurilor domeniale. în consecinţă, într-o asemenea ipoteză, nu am fi decât în prezenţa unei detenţii precare, care însă, potrivit art. 950 alin. (2) NCC, nu conferă titularului său o acţiune posesorie împotriva celui pentru care el deţine, adică împotriva titularului de proprietate publică; b) în baza principiului preeminenţei interesului public faţă de interesele private, administraţia se bucură de privilegiul prealabilului, putând exercita forţa de constrângere a statului, cu care este învestită, mai înainte de a obţine o hotărâre judecătorească în acest sens. Şi din acest punct de vedere, acţiunea administraţiei de evacuare a particularului de pe domeniul public apare ca firească, chiar dacă este exercitată mai înainte ca instanţa să se pronunţe asupra dreptului de proprietate; c) în fine, de cele mai multe ori, dependinţele domeniale sunt de notorietate a avea acest caracter. Or, în acest caz, a justifica măcar aparenţa unei posesii utile pare imposibil (Ov. Podaru nr. 64, p. 74-75).
10. Consecinţă firească a inalienabilităţii - sau, mai exact, caz particular al acesteia -, insesizabilitatea nu este tratată separat de către doctrina franceză decât la analiza domenialităţii private. Şi este firesc să fie aşa, întrucât, în acest din urmă caz, insesizabilitatea nu decurge din inalienabilitate. în rest, imposibilitatea de a ipoteca o dependinţă domenială ori de a o valorifica în cazul în care aceasta s-a constituit totuşi, în dispreţul dispoziţiilor legale, nu reprezintă decât consecinţe logice ale inalienabilităţii, fiind tratate ca atare (Ov. Podaru nr. 65, p. 75).
11. Insesizabilitatea bunurilor din domeniul public presupune şi imposibilitatea constituirii garanţiilor reale asupra acestor bunuri. într-adevăr, dacă s-ar accepta constituirea unor asemenea garanţii, s-ar admite şi consecinţa realizării acestora, adică urmărirea bunurilor din domeniul public (V. Stoica voi. I, nr. 188, p. 429).
12. Asupra aceluiaşi bun din domeniul public nu pot fi constituite, în mod simultan, mai multe drepturi reale ca modalităţi de exercitare a dreptului de proprietate publică. Constituirea unui anumit drept real exclude posibilitatea constituirii simultane a unui alt drept real. Dacă asupra unui bun din domeniul public asupra căruia există deja un drept real se constituie un alt drept real ca modalitate de exercitare a dreptului de proprietate publică, se poate aprecia, cel mult, că a fost revocat dreptul real constituit anterior, în măsura în care o asemenea revocare este posibilă, potrivit legii (V. Stoica voi. I, nr. 190, p. 434).