ICCJ. Decizia nr. 4206/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 4206/2011
Dosar nr. 2013/115/2010
Şedinţa publică din 19 mai 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 1049 din 10 iunie 2010, Tribunalul Caraş-Severin a respins acţiunea reclamantei Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, în contradictoriu cu pârâta R.A.D., ca nefondată.
A reţinut, în esenţă, că este necesar ca norma juridică internă să fie interpretată şi aplicată din perspectiva exigenţelor dreptului comunitar. În această ordine de idei, judecătorul primei instanţe a ajuns la concluzia că legea internă, respectiv Legea nr. 248/2005, vine în contradicţie cu principiile dreptului comunitar.
S-a reţinut că pârâta a fost expulzată de către autorităţile statului italian întrucât a cerşit în locuri publice.
Constatările Curţii Europene a Drepturilor Omului, în jurisprudenţa sa constantă, au fost în sensul că dreptul de şedere al unei persoane nu depinde de posesia unui permis de şedere.
Cum conduita pârâtei, de a se afla în mod legal pe teritoriul statului italian, în baza dreptului la liberă circulaţie al oricărui cetăţean comunitar, nu constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, cererea reclamantei nu poate fi primită.
Limitarea dreptului la liberă circulaţie este justificată doar în situaţia în care persoana în cauză a săvârşit pe teritoriul statului din care a fost returnată fapte de natură penală sau care a adus atingere ordinii publice în sensul art. 27 din Directiva CE/38/2004.
Prima instanţă a reţinut că reclamanta nu a invocat şi nu a făcut dovada unui fapt grav săvârşit de pârâtă, care să se încadreze în prevederile legale sus-menţionate.
Prin Decizia civilă nr. 243/A din 09 august 2010, Curtea de Apel Timişoara, secţia civilă, a respins, ca nefondat, apelul reclamantei.
A reţinut că pârâta, în data de 27 martie 2010, a părăsit legal România şi a ajuns în Italia unde a locuit la un cetăţean italian, căruia i-a făcut curăţenie în casă, până în data de 08 aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autorităţile italiene.
În cauză, nici reclamanta, nici autorităţile italiene nu au dovedit că, prin conduita sa, pârâta ar fi adus atingere ordinii publice, sănătăţii publice şi bunelor moravuri, în sensul art. 27 din Directiva CE/38/2004.
Câtă vreme pârâta nu a constituit o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa ordinii publice, siguranţei naţionale ori sănătăţii publice în statul în care a fost expulzată sau în statul al cărui cetăţean este, fapte ce trebuie dovedite în concret, aceasta are beneficiul dreptului la liberă circulaţie, beneficiu dat de prevederile Tratatului Comunităţilor Europene tuturor cetăţenilor comunitari.
Împotriva deciziei instanţei de apel a formulat cerere de recurs la data de 22 august 2010, reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, prin care a criticat-o pentru nelegalitate, sub următoarele aspecte:
În drept, în conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor (Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanţa competentă, dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
Aşa cum rezultă din documentele depuse în susţinerea cererii, pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei la data de 15 aprilie 2010, conform decretului Chesturii Provinciei Bolzano.
Din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene reiese că, pe timpul şederii pe teritoriul Italiei, pârâta a avut un comportament antisocial, fiind condamnată pentru săvârşirea infracţiunii de daune agravante la 8 luni închisoare, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Din declaraţia pârâtei a reieşit că aceasta a părăsit teritoriul României la data de 27 martie 2010, cu destinaţia Italia, fiind reţinută de către autorităţile italiene pentru săvârşirea unor infracţiuni mai vechi.
S-a solicitat a se reţine gradul scăzut de integrare a pârâtei în perimetrul statului italian, având în vedere că aceasta a avut o activitate infracţională încă din anul 2009, fiind condamnată pentru săvârşirea infracţiunii de jaf şi rezistenţă la un funcţionar public, la 15 luni închisoare şi amendă de 400 euro.
Măsura restrictivă dispusă de autorităţile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâta perseverând în atitudinea sa nelegală, dar şi a ordinii de drept a statului român, prin ignorarea dispoziţiilor interne şi internaţionale ratificate de România vizând obligaţiile cetăţenilor români aflaţi în străinătate şi măsurile de combatere a migraţiei ilegale.
Aceste împrejurări de fapt justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt ameninţate valorile fundamentale protejate - siguranţa publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor - în statul gazdă.
Prin definiţie, aprecierea potenţialului de ameninţare pe care îl are comportamentul unei persoane în viitor nu se poate face în baza unor elemente certe, întrucât nu se poate anticipa comportamentul viitor al niciunei persoane, însă această apreciere se poate face pe baza unor comportamente trecute, analizate în ansamblul lor, pentru a se vedea dacă un comportament antisocial a fost un incident izolat sau riscă să se repete şi în viitor.
Conduita pârâtei reprezintă aşadar o ameninţare reală, prezentă şi suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societăţii italieneşti.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
Potrivit art. 25 din Constituţia României, condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituţie, cetăţenii români aflaţi în străinătate se bucură de protecţia statului român, dar, în acelaşi timp, trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile ce le revin.
Legiuitorul naţional a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005, obligaţia de a respecta legislaţia României şi a statului în care se află, potrivit scopului pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România.
Conform decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtei s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate.
Cererea de recurs nu a fost însoţită de alte înscrisuri relevante pentru cauză.
Recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează:
În fapt, instanţele anterioare au reţinut că pârâta, în data de 27 martie 2010, a părăsit legal România şi a ajuns în Italia, unde a locuit la un cetăţean italian, căruia i-a făcut curăţenie în casă, până în data de 08 aprilie 2010, dată când a fost ridicată de către autorităţile italiene. Pârâta a fost expulzată de către autorităţile statului italian întrucât a cerşit în locuri publice.
În ceea ce priveşte faptul concret că pârâta a fost expulzată din Italia, instanţele fondului - singurele abilitate în stabilirea deplină a situaţiei de fapt - au constatat că această împrejurare de fapt nu este suficientă pentru a se dispune de către instanţa română restrângerea dreptului de a circula pe teritoriul acestui stat, respectiv că expulzarea din Italia nu poate constitui prin ea însăşi o cauză ce afectează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică, putând prezenta relevanţă doar faptele, acţiunile sau conduita persoanei respective, astfel cum prevede în mod expres art. 27 alin. (6) din Directivă.
În ceea ce priveşte faptele, acţiunile sau conduita pârâtei, s-a reţinut că singurele dovezi administrate la dosar cu privire la aceste împrejurări sunt decretul de expulzare şi declaraţia pârâtei consemnată în cuprinsul unui proces-verbal întocmit de un agent al statului român la intrarea în România.
S-a constatat că art. 27 alin. (6) teza a III-a din Directivă prevede că conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. În raport de acest text legal, s-a apreciat că nu sunt date concrete în dosar care să conducă la ideea că prezenţa pârâtei pe acest teritoriu constituie o ameninţare reală şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, fiind aplicabilă prezumţia de nevinovăţie.
Specificul raportului juridic dedus judecăţii, determinat în primul rând de obiectul cererii de chemare în judecată - pune în discuţie un drept fundamental al omului - a îndreptăţit instanţele de fond să se raporteze atunci când a analizat pe fond cererea, atât la legislaţia naţională, cât şi la legislaţia comunitară.
Începând cu data de 01 ianuarie 2007, România a devenit stat membru al Uniunii Europene, aceasta asumându-şi, prin art. 6.10 al Tratatului de aderare, obligaţia de a asigura compatibilitatea cu acquis-ul comunitar existent la data aderării, a tuturor acordurilor internaţionale la care este parte.
Obligaţia instanţelor naţionale, în condiţiile date, nu poate fi altfel privită decât în ideea respectării ordinii juridice în vigoare la momentul aplicării măsurii de restrângere a dreptului la liberă circulaţie a persoanei în cauză.
Dată fiind această situaţie, soluţionarea cauzei nu poate fi realizată decât în contextul dispoziţiilor legale interne şi internaţionale cu incidenţă în cauză, după cum urmează:
Din perspectiva legislaţiei naţionale, trebuie reţinut că, legea fundamentală - Constituţia României garantează, prin art. 25, dreptul la liberă circulaţie, în ţară şi în străinătate, în condiţiile stabilite prin legile ordinare. Alin. (2) al art. 25 dispune în sensul că fiecărui cetăţean îi este asigurat dreptul de a-şi stabili domiciliul sau reşedinţa în orice localitate din ţară, de a emigra, precum şi de a reveni în ţară.
Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, stipulează în art. 3 alin. (1) că limitarea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate se poate face numai temporar, în cazurile şi în condiţiile prevăzute în prezenta lege, şi constă în suspendarea sau, după caz, restrângerea exercitării acestui drept.
Potrivit art. 38 din Legea nr. 248/2005, „restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani numai în condiţiile şi cu privire la următoarele categorii de persoane: cu privire la persoana care a fost returnată dintr-un stat în baza unui acord de readmisie încheiat între România şi acel stat; cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau care ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României, sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat".
Din perspectivă comunitară, s-a reţinut că Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene consacră libertatea de circulaţiei a persoanelor drept una dintre libertăţile care stau la baza creării pieţei interne, reglementată de art. 3 din Tratat.
În art. 18 al Tratatului se stipulează că fiecare cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a domicilia în mod liber pe teritoriul statelor membre, fiind supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute de acest Tratat şi de măsurile adoptate pentru punerea în aplicare a acestuia.
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre pentru cetăţenii Uniunii şi membrii familiei acestora recunoaşte, prin art. 1, dreptul fiecărui cetăţean al Uniunii la liberă circulaţie şi şedere pe teritoriul statelor membre, un drept fundamental şi individual, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de Tratat şi a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
Capitolul VI al Directivei reglementează situaţiile în care apare posibilă restrângerea dreptului de intrare şi a dreptului de şedere, stipulându-se în art. 27 că statele membre pot restrânge libertatea de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie, indiferent de cetăţenie, pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice. Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri. Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
Rezultă cu evidenţă, din paragrafele anterioare, incompatibilitatea normei interne (Legea nr. 248/2005) faţă cu legislaţia comunitară (Tratatul CE şi Directiva 2004/38/CE), pentru argumentele redate explicit în expunerea de motive a hotărârilor pronunţate - norma comunitară prevede în mod limitativ doar trei situaţii în care statul ar putea restrânge libertatea de circulaţie a persoanelor: afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice, pe când norma internă prevede posibilitatea restrângerii dreptului la liberă circulaţie dacă cetăţeanul român a fost returnat dintr-un stat pe baza unui acord de readmisie, fără a se face nicio distincţie în ceea ce priveşte persoana cetăţeanului în cauză, respectiv dacă acesta prezintă sau nu un pericol pentru ordinea, siguranţa sau sănătatea publică a statului din care a fost returnat - şi care relevă, în esenţă, ideea că norma internă prevede o categorie mai largă de situaţii posibile când se poate dispune restrângerea dreptului cetăţeanului român la liberă circulaţie, în raport cu categoria situaţiilor de excepţie prevăzute de norma comunitară, concluzia firească şi legală fiind aceea a aplicării efectului direct al Directivei la situaţia de fapt din prezenta speţă, dându-se eficienţă, astfel, principiului supremaţiei dreptului comunitar.
În acest context legislativ, s-a reţinut corect că norma aplicabilă în prezentul litigiu, în care se solicită restrângerea dreptului la liberă circulaţie a unui cetăţean român, este norma comunitară, respectiv art. 27 şi urm. din Directivă, ceea ce înseamnă, pentru situaţia concretă a pârâtei, redată în paragrafele anterioare, nu poate fi încadrată în sfera noţiunilor de ordine, siguranţă sau sănătate publică.
Câtă vreme prin acţiunea de faţă nu s-au invocat şi dovedit circumstanţe reale sau personale referitoare la situaţia pârâtei, compatibile cu cerinţa impusă de norma europeană - „o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii", mai ales în condiţiile în care Directiva dispune că „nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală" şi „condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri", de restrângere a libertăţii de circulaţie, Înalta Curte apreciază că instanţele anterioare, în mod corect, au respins cererea reclamantului.
Pentru toate aceste considerente de fapt şi de drept, Înalta Curte, în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul reclamantului ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date împotriva deciziei nr. 243/A din 09 august 2010 a Curţii de Apel Timişoara, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4208/2011. Civil. Pretenţii. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 4199/2011. Civil. Legea 10/2001. Recurs → |
|---|
