Decizia nr. 3848/2012, Curtea de Apel Cluj - Secția Contencios Administrativ și Fiscal
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ
SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. (...)
DECIZIA CIVILĂ Nr. 3848/2012
Ședința 15 Mai 2012
Completul compus din:
PREȘEDINTE A.-I. A.
Judecător C. I. Judecător D. P. Grefier M. N. Țâr
Pe rol judecarea recursului declarat de reclamantul C. J. S. împotriva sentinței civile nr. 6353 din (...) pronunțată în dosarul nr. (...)* în contradictoriu cu intimații C. DE C. A J. S., CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, având ca obiect anulare act administrativ decizia directorului C. de C. S.
La apelul nominal, făcut în cauză se prezintă consilier juridic C. A. și consilier juridic I. M. C. în reprezentarea intereselor intimatei, Curtea de Conturi a României și a C. de C. S., cu delegație de reprezentare aflată la fila 26 din dosar.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
Recursul promovat este scutit de plata taxelor de timbru.
S-a făcut referatul cauzei ocazie cu care se învederează instanței că pricina se află la al doilea termen de judecată pentru care procedura de citare este legal îndeplinită, părțile litigante au solicitat judecarea pricinii în lipsă.
Se mai menționează că la data de (...) se înregistrează din partea C. de C. -. prin care se solicită respingerea recursului declarat de reclamant ca nefondat și menținerea ca temeinică și legală a sentinței recurate.
Reprezentantul recurentului depune înscrisuri privind modul de aplicare a unor prevederi legale. Un exemplar se comunică și cu reprezentantul părții adverse.
Nemaifiind alte cereri de formulat, C. declară închise dezbaterile și acordă cuvântul pentru susținerea recursului.
Reprezentantul recurentului solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și anularea Deciziei D.ui C. de C. S. În susținere se arată că nici cu ocazia rejudecării instanța de fond face aceleași confuzii și nu clarifică norma privind competența în ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a D.ui C. de C. S. P. a avea calitate procesuală, emitentul actului administrativ trebuie să intervină în proces. În cuprinsul legii de funcționare a C. de C. apare că exercitarea atribuțiilor se face prin C. J. fără a se specifica altceva. Astfel, discuția care se pune este aceea dacă C. de C. S. are calitate procesuală pasivă iar în situația în care am admite că are, discuția care s-ar pune ar fi dacă s-ar admite în cazul tuturor instituțiilor publice de la nivel central. Se mai arată că la acest moment s-a produs o schimbare și că Directorii Camerelor J. nu mai emit Decizii, ci Directorii adjuncți. După raportul de audit, C. este obligată să soluționeze intervențiile părților; în fața instanței de judecată, pe actele procedurale nu există semnătura Directorilor Camerelor J..
În ceea ce privește fondul cauzei arată că obiectul controlului de audit l-a reprezentat C. J. care este un organ fără competențe executive, persoana auditată este Unitatea Administrativ Teritorială S. Există o ingerință totală în activitatea autorității deliberative, să stabilești câte ședințe de consiliu să fie ținute.
Reprezentantul intimatei solicită respingerea recursului și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legală pentru motivele expuse pe larg în scris. În susținere se arată că funcționarea C. de C. își are temeiul într-o lege specială. Exercitarea prerogativelor persoanei juridice se face prin P. C. de C., există totodată capacitate deplină ca instituția să stea de sine stătătoare în justiție. Toate actele procedurale au fost emise sub auditul P. C. de C., competența fiind dată de dispozițiile art.12 din L. nr. 9. în care P. C. de C. a înțeles să delege prerogativele. Din ianuarie
2011, Regulamentul a fost modificat prin hotărârea nr.130. Se mai arată că entitățile verificate au încălcat flagrant legea cadru și au mers pe principiul conform căruia ceea ce nu este interzis este permis.
În replică, reprezentantul recurentului arată că dispozițiile art. 2 lit. n din Lege nr.9. definesc legalitatea actelor, concept pe care partea adversă l-a nesocotit.
C. reține cauza în pronunțare.
C U R T E A :
Prin sentința civilă nr. 6.353 din 25 noiembrie 2011 pronunțată în dosarul nr. (...)* al Tribunalului S. s-a respins ca nefondată acțiunea formulată de reclamantul C. J., în contradictoriu cu pârâtele CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI și C. DE C. A J. S., pentru anularea parțială a deciziei nr. 30 din (...) emisă de D. C. de C. a J. S., respectiv cu privire la măsurile stabilite prin pct. B.8 și B.9, din dispozitivul acesteia.
P. a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin D. nr. 30/(...) a C. de C. S. (filele 13-18), emisă ca urmare a acțiunii de audit financiar la C. J. S., la lit. B pct. 8, s-a constatat - printre altele - ca fiind abatere de la legalitate și regularitate, faptul că în baza art. 31 alin. (10) și (11) din Acordul/Contractul colectiv de muncă nr. 3. încheiat între C. J. S. și Sindicatul „P.us";, personalul entității a beneficiat în anul 2008 de venituri asimilate salariilor, adică de „. și de sume pentru „. decentă"; ca „. de protecție socială";. Conform prevederilor contractuale suma acordată personalului pentru hrană este de 134.158 lei sumă netă iar cea pentru ținută decentă este de
116.831 lei. P. aceste sume nu au fost calculate contribuții la fondurile publice și impozit pe venituri din salarii. S-a apreciat că aceste drepturi de natură salarială sunt contrare prevederilor art.12(1) din L. nr.130/1996, actualizată și art.61(1) din L. nr.188/1999, republicată și totodată nu pot fi încadrate în prevederile L. nr.53/2003, titlul V și nici în cele prev. art.5 lit.i) și j)din L. nr.3..
Drept urmare, la lit. B pct. 8 din dispozitiv, s-a dispus înlăturarea abaterilor mai sus arătate, prin: 1) calcularea și virarea contribuțiilor și impozitul pentru veniturile de natură salarială către bugetele beneficiare și 3) suspendarea practicilor constatate ca nelegale referitoare la negocierea unor clauze lovite de nulitate incluse în A. prin renegocierea la expirarea termenului de valabilitate a A. prin neacceptarea, refuzarea de înscriere în conținutul noului A. de clauze nelegale și respectarea reglementărilor legale în vigoare la încheierea contractelor colective de muncă, inclusiv înștiințarea prealabilă cu 30 de zile înainte de expirarea valabilității A. a partenerului contractual despre aspectele care urmează a fi reconsiderate la noua negociere.
Prin aceeași decizie s-a constatat, la lit.B pct. 9, că în cursul anului 2008 au fost acordate indemnizații de ședință pentru consilierii județeni, din comisiile de specialitate, fără a se ține cont de prevederile L. nr. 3. privind statutul aleșilor locali, actualizată și ale O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, cu privire la condițiile de acordare a indemnizațiilor de ședință pentru comisiile de specialitate pe domenii de activitate, actualizată. Astfel, au fost acordate indemnizații consilierilor județeni pentru ședințe de comisii de specialitate, în condițiile în care problemele dezbătute nu au legătură cu activitatea comisiei respective și drept urmare nu s-a acordat „aviz pentru proiectele de hotărâri ale C. J. S.";, întrucât avizul se dă de către comisia de specialitate problemelor dezbătute. Deasemenea, au fost acordate indemnizații în cazul în care unii consilieri au lipsit de la ședințele ordinare ale C. J. S.
Drept urmare, la lit. B pct. 9 din dispozitiv, s-a dispus înlăturarea abaterilor constatate și prezentate, prin înlăturarea neregulilor constatate referitoare la modul de evidențiere a activităților consilierilor județeni în comisiile de specialitate și în cele ale
C. J. ce privesc întocmirea, avizarea și aprobarea documentelor justificative pe baza cărora li se acordă indemnizația lunară, prin inițierea activității de instruire în scris a persoanelor din aparatul de specialitate, inclusiv completarea fișei postului cu atribuții privind verificarea documentației, care stă la baza întocmirii și calculării indemnizațiilor lunare.
În primul ciclu procesual, prin S. civilă nr. 2117/(...), deși instanța a reținut întocmai întreaga motivație din considerentele Deciziei nr. 30/(...) a D.ui C. de C. S., nu a analizat în nici un fel măsura dispusă la lit. B pct. 8 alin .1) și în final a hotărât doar anularea măsurilor dispuse la lit. B pct. 8 alin. 3) și pct. 9 din dispozitiv, cu motivația, în primul caz, că „analizarea legalității unui contract excede competențelor C. de C., competențe stabilite prin art. 29 din L. nr. 9., inclus în capitolul III, secțiunea a 2-a, referitoare la C. financiar ulterior"; și că potrivit art. 43 lit. a din aceeași lege această instituție „are competențe exclusive în domeniul financiar-contabil și fiscal, neavând competența de a face analize de legalitate, de a emite opinii juridice în probleme specifice dreptului administrativ sau legislației muncii și de a suspenda alte măsuri decât cele care contravin reglementărilor în domeniul financiar-contabil";.
În ce privește a doua măsură anulată, instanța a reținut că în condițiile prevăzute de art. 34 alin. (2) din L. nr. 3. privind Statutul aleșilor locali, nu este condiționată acordarea indemnizației de ședință de existența unor avize pentru proiecte de hotărâri ale consiliului județean și nici chiar prevederile O.G. nr. 35/2002 pentru aprobarea Regulamentului-cadru de organizare și funcționare a consiliilor locale, nu condiționează în vreun fel, prin stabilirea atribuțiilor consiliului local, acordarea indemnizațiilor de ședință. Aceste considerente fac, astfel, ca măsurile impuse prin pct. B alin. (8) pct. 3 și alin. (9) din D. nr. 30/2009 a C. de C. S. să fie nelegale, urmând a se dispune anularea lor.
Rezultă din cele ce preced că, finalmente, în primul ciclu procesual instanța a menținut măsura prevăzută la lit. B pct. 8 alin. 1, ca fiind temeinică și legală, pe baza argumentelor prezentate în considerentele Deciziei nr. 30/2009 a C. de C. S., a procesului verbal de constatare din data de (...)(f.13-29) și a apărărilor formulate prin întâmpinare, unde se arată-printre altele- că:
„Hrana"; și „. decentă"; la care se face referire în Acordul/Contractul colectiv de muncă nr. 3. ca fiind „. de protecție socială"; nu se încadrează în prevederile titlului V din L. nr. 53/2003 Codul muncii, referitor la sănătatea și securitatea în muncă, ce presupune un ansamblu de activități instituționalizate având ca scop asigurarea celor mai bune condiții materiale în desfășurarea procesului de muncă și nici în prevederile art. 5 lit. i) și j) din L. nr. 3. a securității și sănătății în muncă, care definesc echipamentul de lucru și echipamentul individual de protecție. De asemenea, „. decentă"; nu poate fi considerată nici uniformă de serviciu, întrucât obligativitatea purtării uniformei este legiferată numai pentru personalul militarizat sau pentru personalul de specialitate din unitățile administrative-teritoriale.
Totodată au mai fost invocate și prevederile art. 55 alin. (1) din Codul fiscal (L. nr.571/2003, cu modificările și completările ulterioare) unde se arată că „sunt considerate venituri din salarii toate veniturile în bani și/sau în natură obținute de o persoană fizică ce desfășoară o activitate în baza unui contract individual de muncă sau a unui statut special prevăzut de lege, indiferent de perioada la care se referă, de denumirea veniturilor ori de forma sub care ele se acordă, inclusiv indemnizațiile pentru incapacitate temporară de muncă";. De asemenea, art. 55 alin. (2) lit. k din același cod, prevede că „regulile de impunere proprii veniturilor din salarii se aplică și următoarelor tipuri de venituri, considerate asimilate salariilor: orice alte sume sau avantaje de natură salarială ori asimilate salariilor în vederea impunerii"; iar la pct.72 din Normele metodologice de aplicare a C. fiscal, aprobate prin H. nr.44/2004, actualizată până la data de 1 ian.2008, se arată că";avantajele în bani și echivalentul în lei al avantajelor în natură sunt impozabile, indiferent de forma de organizare a entității care le acordă";
Prin cererea introductivă de instanță, reclamantul a arătat că drepturile litigioase, sunt exceptate de la impozitare, conform art.56 alin.(4) lit.b și e din L. nr.571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare,
Instanța a constatat că de la regulile de impunere, mai sus arătate, există cu adevărat unele excepții expres și limitativ prevăzute de alin. (4), însă, contrar celor susținute de reclamant, persoanele beneficiare ale drepturilor prevăzute în contractul colectiv de muncă ce face obiectul prezentei analize, nu se încadrează în nici una din acestea. Astfel, la lit.b) a acestui alineat, se face vorbire într-adevăr vorbire de „. de hrană acordate de angajatori angajaților";, însă în continuare se precizează „în conformitate cu legislația în vigoare";, ceea ce nu este cazul în speță, fiind vorba desigur, despre L. nr. 1., conform căreia alocația individuală de hrană poate fi acordată exclusiv sub forma tichetelor de masă, în limita bugetelor aprobate potrivit legii. În ce privește excepția prevăzută la lit. e) „contravaloarea echipamentelor tehnice, a echipamentului individual de protecție și de lucru, a alimentației de protecție, a medicamentelor și materialelor igienico-sanitare, a altor drepturi de protecție a muncii precum și a uniformelor obligatorii și a drepturilor de echipament, ce se acordă potrivit legislației în vigoare"; este evident că se referă la măsuri prev. de L. nr. 3. a securității și sănătății în muncă și nu la o măsură de protecție socială, prin asigurarea unei ținute decente, dându-se o interpretare denaturată unor norme legale, de strictă interpretare.
Rezultă așadar cu prisosință, din cele ce preced, că organul de audit extern a făcut o corectă încadrare a drepturilor acordate salariaților cu titlu de „. de protecție socială";, ca fiind drepturi de natură salarială, chiar dacă plățile au fost efectuate din credite pentru „. și servicii";, aspect lipsit de relevanță în această privință și că măsura stabilită la lit. B pct. 8 alin.1) din D. nr. 30/(...) a C. de C. S. este corectă, întrucât se bazează pe prevederile legale existente la data controlului, în materie de impozitare. D., dincolo de aceste aspecte de ordin legal, a opinat instanța, trebuie observat că, oricum, această măsură nu ar mai putea fi înlăturată de instanță în rejudecare, în urma recursului promovat de Curtea de Conturi a României, pentru că s-ar încălca principiul de drept procesual, al neagravării situației în propria cale de atac( non reformatio in pejus), la care se face referire prin art.315 alin. (4) rap. la art. 296 Cod procedură civilă. Cu alte cuvinte, în privința reclamantului, hotărârea pronunțată de instanță în primul ciclu procesual, a dobândit autoritate de lucru judecat, prin neatacare, din momentul împlinirii termenului de recurs.
Este însă important de observat faptul că, reclamantul a înțeles să conteste toate cele trei măsuri luate împotriva sa, din perspectiva mai largă a depășirii de competențe de către organul de audit extern, din cadrul C. de C. S., înțeleasă ca un veritabil exces de putere, așa cum este definit prin art.2 alin.(1) lit.n din L. contenciosului administrativ, în activitatea proprie a C. J. S., înțeleasă ca autoritate deliberativă a administrației publice locale, investită cu „putere discreționară";.
În considerentele hotărârilor judecătorești se arată, conform susținerilor reclamantului că, în baza art.41 alin.(2) din Constituție, drepturile acordate angajaților reprezintă măsuri de protecție a acestora în calitatea lor de salariați într-un sector bugetar. Astfel, cu ocazia controlului s-a precizat că masa caldă și ținuta au fost acordate în baza Acordului/Contractului nr.3. și a deciziilor civile nr.1050/2008, nr. 1. și nr.1337/2008 a C. de A. C. (f.27). Reclamantul nu a produs însă nici o probă în acest sens, în rejudecare, hotărârile depuse la dosar în primul ciclu procesual fiind irelevante în ce privește legalitatea sau nelegalitatea clauzelor contractuale ca atare, astfel cum s-a reținut și de către instanța de control judiciar prin decizia de casare;
Instanțele de judecată analizând însă deciziile curții de conturi, atacate la acea vreme, sub alte aspecte, au reținut doar faptul că organul de audit financiar nu poate interveni în raporturile contractuale dintre părți, atâta vreme cât instanța nu a fost sesizată cu constatarea nulității unor clauze contractuale, punându-se în discuție doar problema atragerii răspunderii civile delictuale a persoanelor vinovate pentru negocierea acestora și recuperarea prejudiciului cauzat bugetului consiliului județean.
Prin decizia atacată, deși organul de audit financiar a apreciat nelegalitatea unele clauze din A. ca fiind nelegale nu a intervenit în raporturile juridice dintre părți, în concordanță cu cele deja arătate și nici nu a solicitat recuperarea unor sume bănești de la persoanele beneficiare sau răspunzătoare de negocierea contractului, ci doar au apreciat, în virtutea atribuțiilor conferite prin L. nr.9., că sumele acordate pentru „. și pentru „. decentă"; cu titlu de „. de protecție socială"; au natura juridică a unor venituri asimilate salariului și ca atare, din punct de vedere fiscal, ele sunt supuse contribuțiilor la fondurile publice și supuse impozitării pe venituri din salarii. În ce privește nelegalitatea clauzelor contractuale care au condus la această situație, organul de audit financiar s-a limitat la a face doar simple recomandări pentru evitarea unor astfel de situații în viitor.
Astfel, în ce privește măsura stabilită la lit. B pct. 8 alin.3), aceasta nu poate fi considerată ca o măsură propriu-zisă, atâta vreme cât ea constă eminamente în obligații de abținere ci este vorba mai mult de o atenționare, cu caracter preventiv, a persoanelor responsabile, în primul rând a ordonatorului principal de credite de a evita negocierea unor astfel de clauze contractuale, discutabile sub aspectul legalității, prin prisma dispozițiilor art. 61 alin.(1) din L. nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcționarilor publici, ce angajează cheltuieli bugetare și care pot atrage, după cum s-a arătat, angajarea răspunderii patrimoniale pentru recuperarea prejudiciului cauzat, în temeiul L. nr.9., republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Desigur că, și în ce privește măsura stabilită la lit. B pct. 9 din dispozitiv, în condițiile în care nu s-au dispus măsuri de recuperare a prezumtivului prejudiciu despre care se vorbește în actul constatator, ci s-a arătat doar că este necesară înlăturarea neregulilor referitoare la întocmirea, avizarea și aprobarea documentelor justificative, pe baza cărora se acordă îndemnizația lunară a consilierilor, astfel cum s-a reținut și prin decizia de casare, este vorba despre luarea unor măsuri administrative, privind buna gestionare a fondurilor bugetare, pentru verificarea activității consilierilor județeni, sub aspectul prezenței la ședințele ordinare obligatorii, inclusiv în ce privește oportunitatea convocării comisiilor de specialitate atunci când nu există pe ordinea de zi proiecte de hotărâri ce necesită avizul acestora.
O astfel de măsură, nu însemnă nicidecum o imixtiune în activitatea proprie și specifică a consilierilor județeni, după cum se arată în cererea introductivă de instanță, ci doar evitarea angajării unor cheltuieli bugetare inutile sau nejustificate, pe viitor, de către P. consiliului județean, care are o dublă calitate: de conducere și organizare a consiliului, ca șef al autorității executive și de ordonator principal de credite, care gestionează veniturile și cheltuielile bugetare ale autorității publice județene.
Aceste măsuri de tip recomandare din partea C. de C., nu contravin prevederilor legale în vigoare, deoarece, potrivit capitolului III, secțiunea a 2-a, art. 29 din L. nr. 9. referitoare la C. financiar ulterior, prin verificarea conturilor, C. constată- printre altele- calitatea gestiunii economico-financiare, utilizarea fondurilor alocate de la buget sau din alte fonduri speciale, conform destinației stabilite, economicitatea, eficacitatea și eficiența utilizării fondurilor publice, iar potrivit art. 43 lit. a) din aceeași lege, în baza constatărilor rezultate din controlul efectuat, C. de C. are dreptul să decidă
„suspendarea aplicării măsurilor"; care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil, fiscal, în concret, înlăturarea neregulilor constatate referitoare la modul de evidențiere a activităților consilierilor județeni în comisiile de specialitate și în cele ale C. J., arătând evident și acțiunile ce trebuie întreprinse sau de la care trebuie să se abțină, persoanele responsabile cu gestionarea eficientă a fondurilor bugetare.
Împotriva acestei hotărâri, reclamantul C. J. S. a declarat recurs, solicitând instanței admiterea acestuia, casarea sentinței atacate ca fiind nelegală și, în consecință, anularea deciziei nr. 30/ (...) emisă de C. de C. S. pentru lipsa capacității juridice a C. J. S. și, în subsidiar, anularea parțială a acesteia, în sensul eliminării pct. B alin. 8 și 9 din dispozitivul acesteia ca fiind nelegal și abuziv.
În motivarea recursului, întemeiat pe dispozițiile art. 304 și art. 3041 C.pr.civ., reclamantul susține că prin analiza actelor procedurale ale C. de C. a R. rezultă în mod indubitabil faptul că acestea sunt inadmisibile, fiind formulate de o parte fără calitate procesuală și fără a avea capacitatea de a uza de drepturile procesuale în prezenta cauză. Această concluzie rezidă din faptul că pretinsa pârâtă, Curtea de Conturi a României, nu a participat la judecarea cauzei în primă instanță, nefiind parte în prezenta cauză, și nu a formulat nici o cerere de intervenție sau de chemare în garanție. Mai mult, nu poate fi reținută teza conform căreia pretinsa pârâtă acționează în numele sau ca reprezentant al emitentului actului administrativ contestat, deoarece în susținerea acestei poziții procesuale nu a fost aduse argumente din textele de lege care să justifice o astfel de calitate procesuală și nici nu a fost evocat un mandat al emitentului actului în acest sens.
De altfel, dacă prin actele procedurale Curtea de Conturi a României nu își arată o eventuală calitate procesuală în reprezentare, atunci singura supoziție se circumscrie raționamentului că acesta a acționat în nume propriu neputând pretinde ulterior calitatea de reprezentant, nefiind titularul dreptului din raportul juridic dedus judecății.
Instanța de fond a respins neîntemeiat excepția lipsei capacității juridice civile a C. J. S. ignorând faptul că prin decizia contestată, directorul C. de C. S., stabilește unele obligații în sarcina C. J. S., în calitate de persoană juridică de drept public, cu încălcarea prevederilor art. 21 din L. nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În acest sens sunt și prevederile art. 23 lit. a) din Lege nr. 9., cu modificările și completările ulterioare, prin care se stabilește fără echivoc faptul că activitățile specifice ale C. de C. se desfășoară asupra unităților administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, și nu asupra autorității deliberative sau executive. Un aspect ignorat de instanța de fond în opinia reclamantului, însă este cel legat de invocarea depășirii limitelor competenței materiale cu care este investit emitentul actului administrativ, fapt ce conduce la nulitatea actului administrativ contestat.
În ceea ce privește fondul litigiului, reclamantul a apreciat că instanța de fond a ignorat faptul că atât în procesul - verbal de constatare încheiat de către auditorii publici externi în urma auditării situațiilor financiare încheiate la (...), înregistrat sub nr.10387/(...), cât și în cuprinsul deciziei, se menționează unele fapte ca fiind "abatere de la legalitate și regularitate, fapt ce a determinat producerea de prejudicii", deși competența Camerelor de conturi județene se rezumă exclusiv la exercitarea funcțiilor C. de conturi prin activitatea de audit, respectiv activitatea prin care se urmărește dacă situațiile financiare sunt complete, reale și conforme cu legile și reglementările în vigoare, furnizându-se în acest sens o opinie, neavând competența de a analiza sau de a emite opinii cu privire la legalitatea unor acte juridice civile sau a unor acte administrative.
Astfel, măsurile dispuse la pct. B alin. (8) și (9) reprezintă un veritabil exces de putere, așa cum este definit prin art.2 alin.(1) lit.n din L. contenciosului administrativ, deoarece prin aprecierile făcute se încalcă atât limitele competențelor acordate de lege activității de audit cât și drepturi și libertăți fundamentale. Astfel, sumele alocate în bugetul pe anul 2008, pentru acordarea drepturilor de „. și „. decentă"; ca „. de protecție socială"; în baza art.31 alin.(10) și alin. (11) din Acordul/Contract colectiv de muncă (A.), au fost încadrate la titlu de cheltuieli „. și servicii";, în baza prevederilor art. 56 alin.(4) lit.b și e din L. nr.571/2003 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora următoarele sume nu sunt incluse în veniturile salariale și nu sunt impozabile: a) tichetele de masă și drepturile de hrană acordate de angajatori angajaților, în conformitate cu legislația în vigoare. e) contravaloarea echipamentelor tehnice, a echipamentului individual de protecție și de lucru, a alimentației de protecție, a medicamentelor și materialelor igienico-sanitare, a altor drepturi de protecție a muncii precum și a uniformelor obligatorii și a drepturilor de echipament, ce se acordă potrivit legislației în vigoare.
În cazul de speță, sintagma „legislația în vigoare"; este transpusă în";legea părților"; - acordul/contractul colectiv de muncă (conform art. 969 C.civil) și prin hotărârile judecătorești definitive și irevocabile care îl validează, este obligatoriu a fi respectate și executate, clauzele acestuia.
Referitor la nelegalitatea pct. B alin. (9) din decizia contestată, reclamantul a menționat că în cursul anului 2008 au fost acordate consilierilor județeni indemnizații de ședință în conformitate cu prevederile art. 34 alin. (2) din L. nr. 3., cu modificările și completările ulterioare, conform cărora „indemnizația de ședință pentru membrii consiliului care participă la ședințele ordinare ale consiliului și ale comisiilor de specialitate va fi în cuantum de până la 5 % din indemnizația lunară a președintelui consiliului județean. Numărul maxim de ședințe pentru care se poate acorda indemnizația de ședință, este de o ședință de consiliu și 1-2 ședințe de comisii de specialitate pe lună"; nefiind condiționată de existența unor avize pentru proiectele de hotărâri ale consiliului județean. Ședințele comisiilor de specialitate ale consiliului județean au ca obiect principal analizarea proiectelor de hotărâri ale consiliului județean, potrivit prevederilor H.C.J. nr. 55/2007 și 47/2008, prin care se stabilesc principalele atribuții ale comisiilor de specialitate fără ca acestea să fie reglementate în mod exhaustiv. În cazul în care comisia are competențe exprese în domeniul supus dezbaterii analizarea proiectelor de hotărâri se finalizează cu avizul consultativ al acesteia. În celelalte cazuri de analizare a proiectelor de hotărâri comisiile nu emit avize ci prezintă eventuale puncte de vedere și obiecții, unele chiar spre dezbatere în ședința consiliului județean.
Din aceste considerente reclamantul apreciază că plata îndemnizațiilor de ședință în comisiile de specialitate nu este de natură a produce prejudicii, fiind acordată în conformitate cu prevederile legale și că nu este permis ca organul de audit financiar să se substituie legiuitorului, prin stabilirea altor condiții de exercitare a mandatului pentru consilierii județeni.
Față de acestea, reclamantul consideră că nu este admis ca instanța de judecată, pe baza afirmațiilor organului de audit, să se substituie legiuitorului prin stabilirea altor condiții de exercitare a mandatului de către consilierii județeni, decât cele prevăzute de legislație în materie și de reglementările adoptate de consiliul județean în baza acestora.
Prin întâmpinare, pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanței de fond este temeinică și legală. În argumentarea poziției sale, pârâta arată că este interzis prin lege ca prin contracte/acorduri colective de muncă să se stabilească drepturi de natură salarială care sunt atributul legiuitorului. Acordarea ilegală a așa ziselor drepturi salariale a avut drept consecință directă diminuarea veniturilor bugetului public consolidat al statului, prin necalcularea și nevirarea impozitului pe veniturile din salarii și a contribuțiilor la fondurile publice, pentru veniturile asimilate salariilor, precum și denaturarea rezultatului exercițiului financiar precum și a situațiilor financiare întocmite pe anul 2008 care nu reflectă realitatea, întrucât cuprind și plăți efectuate fără bază legală.
Analizând actele și lucrările dosarului din perspectiva motivelor de recurs invocate și a dispozițiilor legale incidente, C. reține următoarele:
În baza competenței legale atribuite prin dispozițiile art. 21 alin. 1 și 2 din L. 9. privind organizarea și funcționarea C. de C. a J. S. a desfășurat în cursul anului 2009 acțiunea privind auditul financiar al contului de execuție pe anul 2008, desfășurată la C. J. S., în urma căreia au fost constatate abateri de la legalitate și regularitate care au fost consemnate în procesul verbal de constatare, înregistrat la data de 30 octombrie
2009 sub nr. 10387.
Conform art. 21 alin. 1 și 2 din L. nr. 9. privind organizarea și funcționarea C. de C., Curtea de Conturi a României exercită funcția de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public. C. de C. poate exercita auditul performanței asupra gestiunii bugetului general consolidat, precum și a oricăror fonduri publice. A. 23 prevede că statul și unitățile administrativ-teritoriale, în calitate de persoane juridice de drept public, cu serviciile și instituțiile lor publice, autonome sau neautonome pot fi entități audiate în sensul art. 2, iar art. 23 prevede domeniile asupra cărora C. de C. își desfășoară atribuțiile specifice. Relevante pentru dosarul cauzei sunt prevederile cuprinse la lit. a, b, e și f al acestui articol care se referă la controlul asupra modului de formare și utilizare a resurselor bugetului de stat, ale bugetului asigurărilor sociale de stat și ale bugetelor unităților administrativ-teritoriale, precum și mișcarea fondurilor între aceste bugete, utilizarea celorlalte fonduri publice, administrarea și utilizarea fondurilor publice de către autoritățile administrative autonome și de către instituțiile publice înființate prin lege și situația, evoluția și modul de administrare a patrimoniului public și privat al statului și al unităților administrativ-teritoriale de către instituțiile publice.
Dacă se constată existența unor abateri de la legalitate și regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, se comunică conducerii entității publice auditate această stare de fapt. S. întinderii prejudiciului și dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligație a conducerii entității auditate. A. 43 din același act normativ prevede că în baza constatărilor sale, C. de C. are posibilitatea de a opta pentru cea mai potrivită dintre următoarele măsuri: a) suspendarea aplicării măsurilor care contravin reglementărilor legale din domeniul financiar, contabil și fiscal; b) blocarea fondurilor bugetare sau speciale, atunci când se constată utilizarea nelegală sau ineficientă a acestora; c) înlăturarea neregulilor constatate în activitatea financiar contabilă sau fiscală controlată. Potrivit art. 11 alin. 2 și 3 din L. 9. ,,organizarea și desfășurarea activităților specifice C. de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul C. de C., în temeiul prezentei legi. Regulamentul se publică în Monitorul Oficial al R., Partea I,,.
Curtea de Conturi a României este o structură de rang constituțional aflată în coordonarea Parlamentului R. care are scopul de a controla modul de cheltuire a banilor publici de către toate celelalte autorități și instituții publice și care, deși are atât structuri teritoriale cât și centrale este singura investită cu personalitate juridică și implicit care poate asigura reprezentarea în justiție, atât în litigiile care privesc acte administrative ale structurilor centrale cât și în litigiile care privesc actele structurilor locale. În consecință, Curtea de Conturi a României trebuie să fie parte în acest proces alături de structura sa teritorială, camera de C. S., emitenta actului administrativ contestat.
În ceea ce privește pretinsa lipsă a capacității juridice a C. J. S. trebuie menționat faptul că atât unitatea administrativ teritorială Județul S. cât și C. J. S. sunt reprezentate de același președinte al C. J. S., autoritate administrativ executivă la nivel de județ. Activitatea de control financiar a C. de C. vizează în speță tocmai activitatea economico-financiară desfășurată la nivelul consiliului județean ca autoritate publică locală prin aparatul său de specialitate și coordonată de președintele consiliului județean care are și calitatea de ordonator principal de credite.
Cu privire la fondul actului administrativ fiscal contestat, instanța de recurs apreciază faptul că sentința primei instanțe este legală și temeinică, iar argumentele invocate în susținerea căii de atac nu pot fundamenta o altă soluție.
P. soluționarea recursului trebuie precizat ,,ab initio,, faptul că drepturile salariale ale funcționarilor din cadrul instituțiilor publice nu se pot negocia, ele fiind stabilite doar prin dispoziții legale. Ordonatorul de credite are obligația de angaja și utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate pentru cheltuieli legate de activitatea instituțiilor publice, cu respectarea prevederilor legale.
Prin contractul colectiv de muncă se pot negocia numai măsuri pentru îmbunătățirea condițiilor de muncă și perfecționare profesională. Autoritatea publică nu are posibilitatea negocierii drepturilor salariale atâta timp cât drepturile salariale ale personalului bugetar se stabilesc exclusiv prin lege, fiind atributul legiuitorului să stabilească atât categoria de drepturi salariale cât și cuantumul acesteia. Aceste aspecte reies din dispozițiile art. 12 din L. nr. 130/1996, text legal care prevedea la momentul încheierii contractului colectiv de muncă analizat următoarele: ,,Contracte colective de munca se pot încheia si pentru salariații institutiilor bugetare. Prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale caror acordare și cuantum sunt stabilite prin dispozitii legale."; P. aceste considerente, instanța de fond a apreciat legală constatarea pârâtei cu privire la acordarea ilegală a drepturilor de natură salarială.
Organul de audit financiar extern a apreciat în baza competențelor atribuite prin dispozițiile L. 9. faptul că sumele acordate cu titlul de ,,hrană,, și pentru ,,ținută decentă,, cu titlul de măsuri de protecție socială au natura juridică a unor venituri asimilate salariului și ca atare,, din punct de vedere fiscal ele sunt supuse contribuțiilor la fondurile publice și supuse impozitării pe categoria veniturilor din salarii. În ceea ce privește nelegalitatea clauzelor contractuale, organul de control a făcut doar recomandări de evitare a acestor situații pe viitor.
În baza art. 31 alin. 10 și 11 din Acordul/Contractul colectiv de muncă nr. 3. încheiat între C. J. S. și Sindicatul ,,P.us,, personalul entității a beneficiat în anul 2008 de venituri asimilate salariilor, adică de ,,hrană,, și de sume pentru ,,ținută decentă,,. Conform prevederilor contractuale, suma acordată personalului pentru hrană este suma netă. Plățile au fost efectuate din credite pentru ,,bunuri și servicii,, și au fost în sumă totală de 250.989 lei. P. aceste sume nu au fost calculate contribuții la fondurile publice și impozit pentru venituri din salarii.
Instanța de recurs reține că aceste noțiuni de ,,hrană,, și ,,ținută decentă,, nu se încadrează în prevederile Titlului V din L. nr. 53/2003 - Codul Muncii, referitoare la securitatea și sănătatea în muncă. Noțiunea de ,,ținută decentă,, nu se încadrează nici în prevederile art. 5 lit. i și j din L. 3. a securității și sănătății în muncă care definesc echipamentul de lucru și echipamentul individual de protecție. De asemenea, ,,ținuta decentă,, nu poate fi considerată nici uniformă de serviciu deoarece membrii de sindicat semnatari ai acordului colectiv de muncă nu au obligația legală de a purta o astfel de uniformă de serviciu. C. negativă constă în faptul că veniturile bugetului public consolidat al statului au fost diminuate prin necalcularea și nevirarea impozitului pe veniturile din salarii și a contribuțiilor la fondurile publice pentru veniturile asimilate salariilor.
În ceea ce privește plata indemnizației de ședință a consilierilor județeni, un alt aspect important vizat prin calea de atac declarată, instanța de recurs reține că au fost acordate indemnizații consilierilor județeni în condițiile în care problemele dezbătute nu au legătură cu activitatea comisiei respective și drept urmare nu a fost acordat ,,aviz pentru proiectele de hotărâri ale C. J. S.,, întrucât avizul se emite doar de către comisia de specialitate a proiectelor dezbătute. Nici în fața primei instanțe și nici în fața instanței de recurs nu au fost administrate probe sau aduse argumente întemeiate care să confirme nelegalitatea celor reținute de către intimată.
Așa cum a reținut prima instanță, în condițiile în care nu s-au dispus măsuri de recuperare a prezumtivului prejudiciu despre care se vorbește în actul constatator, ci s- a arătat doar că este necesară înlăturarea neregulilor referitoare la întocmirea, avizarea și aprobarea documentelor justificative, pe baza cărora se acordă îndemnizația lunară a consilierilor, astfel cum s-a reținut și prin decizia de casare, este vorba despre luarea unor măsuri administrative, privind buna gestionare a fondurilor bugetare, pentru verificarea activității consilierilor județeni, sub aspectul prezenței la ședințele ordinare obligatorii, inclusiv în ce privește oportunitatea convocării comisiilor de specialitate atunci când nu există pe ordinea de zi proiecte de hotărâri ce necesită avizul acestora. O astfel de măsură, nu echivalează cu o imixtiune în activitatea proprie și specifică a consilierilor județeni, după cum se arată în cererea introductivă de instanță, ci doar evitarea angajării unor cheltuieli bugetare inutile sau nejustificate, pe viitor, de către P. consiliului județean, care are o dublă calitate: de conducere și organizare a consiliului, ca șef al autorității executive și de ordonator principal de credite.
P. toate aceste argumente, in baza dispozițiilor art. 312 alin. 1 Cpc, instanța va respinge recursul declarat de reclamantul C. J. S. împotriva sentinței civile nr. 6.353 din
25 noiembrie 2011 pronunțată în dosarul nr. (...)* al Tribunalului S., pe care o va menține în întregime.
P. ACESTE MOTIVE, IN NUMELE L.
D E C I D E:
Respinge recursul declarat de reclamantul C. J. S. împotriva sentinței civile nr.
6.353 din 25 noiembrie 2011 pronunțată în dosarul nr. (...)* al Tribunalului S., pe care o menține în întregime.
D. este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 15 mai 2012.
PREȘEDINTE, JUDECĂTORI,
A. A. I. C. I. D. P.
GREFIER,
M. N. ȚAR
Red.A.A.I./ (...). Dact.H.C./2 ex. Jud.fond: M. Sorin.
