Hotărâri ale consiliului local. Nelegalitate. Cvorum. Conflict de interese
| Comentarii |
|
Curtea de Apel Cluj, Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 6007 din 4 septembrie 2014
Prin sentinţa civilă nr. 1715 din 04.10.2013, pronunţată în dosarul nr. .../2012 al Tribunalului Bistriţa-Năsăud, a fost admisă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul PREFECTUL JUDEŢULUI BISTRIŢA-NĂSĂUD în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL LOCAL S. şi intervenienţii forţaţi N.J. şi G.M., ce face obiectul dosarului nr. .../2012.
A fost admisă acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul G.M. în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL LOCAL S. şi intervenientul forţat N.J., ce face obiectul dosarului nr. .../2012 conexat la dosar .../2012.
S-a anulat, ca nelegale hotărârile CONSILIULUI LOCAL S. nr.49/24.09.2012 şi 50/24.09.2012.
A fost obligat pârâtul CONSILIUL LOCAL S. să plătească reclamantului G.M. suma 4000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele:
În şedinţa publică din 28.06.2013, instanţa a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Consiliul local al comunei S., pentru argumentele consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, şi la care tribunalul înţelege a face trimitere.
Instanţa a fost investită, atât prin demersul judiciar iniţiat de reclamantul G.M. în cadrul dosarului conexat, cât şi de către Prefectul judeţului Bistriţa-Năsăud, acesta din urmă în exercitarea controlului de tutelă administrativă reglementat de art. 3 alin.
1 din Legea nr. 554/2004, cu analiza legalităţii Hotărârii nr. 49 din 24.09.2012 privind revocarea din funcţie a şefului de ocol al Regiei Autonome Ocolului Silvic „I.S." (f. 20), precum şi a Hotărârii nr. 50/24.09.2012 privind numirea domnului N.G. în funcţia de şef de ocol al Regiei Autonome Ocolul Silvic „I.S." (f. 12), ambele adoptate de pârâtul Consiliul local al comunei S..
Iniţial, atât revocarea din funcţie cât şi numirea altei persoane în funcţia de şef de ocol silvic au făcut obiectul unei singure hotărâri, respectiv Hotărârea nr. 40 din
30.08.2012 emisă de Consiliul local S. (f. 185), aceasta fiind însă revocată de către emitent prin Hotărârea nr. 48/24.09.2012 (f. 188) ca urmare a plângerii prealabile exercitate de Prefectul judeţului Bistriţa-Năsăud.
Potrivit art. 12 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, „Fondul forestier proprietate publică a unităţilor administrativ-teritoriale se administrează prin ocoale silvice private care funcţionează ca regii autonome de interes local cu specific exclusiv silvic sau pe bază de contracte cu ocoale silvice din cadrul Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva”.
Totodată, art. 13 din lege prevede că „Pentru fondul forestier proprietate privată a persoanelor fizice şi juridice administrarea şi/sau serviciile silvice, după caz, se realizează prin ocoale silvice private, care funcţionează similar asociaţiilor şi fundaţiilor, sau pe bază de contract cu alte ocoale silvice”.
În conformitate cu art. 10 alin. 2 lit. b din aceeaşi lege, „ocoale silvice private care sunt înfiinţate, în condiţiile legii, de unităţile administrativ-teritoriale, de persoanele fizice ori de persoanele juridice care au în proprietate fond forestier sau de asociaţii constituite de către acestea”.
În aplicarea acestor prevederi, precum şi ale art. 14, art. 15 alin. 5 şi art. 131 din Codul silvic, prin Hotărârea nr. 4 din 23.02.2009 (f. 55 - 59), Consiliul local al comunei S. a aprobat constituirea Ocolului Silvic I.S. ca regie autonomă de interes local cu specific exclusiv silvic cu personalitate juridică în subordinea Consiliului local al comunei S., în vederea administrării bunurilor mobile şi imobile din domeniul public şi privat al comunei S. aparţinând fondului forestier.
Prin aceeaşi Hotărâre s-au aprobat Actul constitutiv şi Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenţă ale organelor de conducere ale „Ocolului Silvic I.S.” (f. 43 şi urm.).
În considerarea art. 14 alin. 3 din Legea nr. 46/2008 („Conducerea şi reprezentarea legală a ocolului silvic sunt asigurate de şeful de ocol silvic, numit sau revocat de proprietarul unic, consiliul local ori de adunarea generală, după caz, cu avizul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură”), prin Hotărârea nr. 4/2009 a fost desemnat ca şef de ocol, pe perioadă nedeterminată, domnul G.M. (art. 6 din hotărâre), persoană ulterior revocată din această funcţie, prin Hotărârea nr. 49/2012, atacată în prezenta cauză.
Procedând la analiza punctuală a motivelor de nelegalitate invocate cu privire la cele două hotărâri ce fac obiectul controlului jurisdicţional, tribunalul subliniază următoarele aspecte:
În privinţa criticii referitoare la lipsa avizului autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, susţinută de reclamanţi în ambele dosare conexate, instanţa apreciază că aceasta nu se fondează.
Într-adevăr, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. 3 din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic mai sus citate, numirea, respectiv revocarea şefului de ocol silvic se realizează „cu avizul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură”.
În cauză, tribunalul a constatat că atât pentru revocarea din funcţia de şef de ocol a domnului G.M., cât şi pentru numirea în această funcţie a domnului N.J., au fost emise de către Ministerul Mediului şi Pădurilor avizele nr. 158 şi respectiv 159, ambele din data de 12.11.2012 (f. 123 şi 124).
Emiterea avizelor menţionate s-a realizat ulterior datei la care au fost adoptate de către Consiliul Local S. hotărârile de revocare şi respectiv de numire a sefului de ocol silvic, atacate pentru nelegalitate.
Pertinent a susţinut pârâtul Consiliul local S. prin reprezentant, faptul că textul legal al art. 14 alin. 3 din Legea nr. 46/2008 nu circumstanţiază din punct de vedere temporal obligaţia obţinerii avizului, în sensul de a preciza dacă acesta trebuie solicitat şi obţinut anterior adoptării hotărârii de numire/revocare din funcţie sau ulterior acestui moment şi în considerarea adoptării unei atare hotărâri.
Doctrinar şi jurisprudenţial, s-a apreciat în mod constant însă că avizul (facultativ, consultativ sau conform) face parte din categoria formalităţilor anterioare emiterii actului administrativ, lipsa acestuia (în cazurile în care legea pretinde o atare formalitate) reprezentând un viciu de formă ce afectează legalitatea externă a actului.
Redactarea imperativă a art. 14 alin. 3 ar fundamenta concluzia că în acest caz este vorba despre un aviz conform.
În acelaşi timp însă, în conformitate cu teoria nulităţilor, anularea actului administrativ intervine numai atunci când nu s-a îndeplinit o formă esenţială sau când există o ilegalitate de formă ce nu poate fi înlăturată, aspect ce se impune a fi analizat şi în raport cu posibilitatea confirmării nulităţilor, susţinută de asemenea în doctrină în materia dreptului administrativ..
Or, în cauză nu se poate ignora faptul că emiterea chiar ulterioară a avizelor pentru revocarea şi respectiv numirea şefului de ocol silvic reprezintă o manifestare de voinţă a autorităţii emitente de natură a valida din această perspectivă demersul Consiliului local al comunei S. în vederea exercitării prerogativelor conferite acestuia din urmă de prevederile art. 14 alin. 3.
Pe de altă parte, chiar în cuprinsul adresei de răspuns emisă de Direcţia Generală Păduri din cadrul Ministerului Mediului şi Pădurilor la cererea primarului comunei S. (f. 122), interpretarea alin. 3 al art. 14 se face de către autoritatea emitentă în sensul că avizul s-ar emite ulterior hotărârii proprietarului unic, consiliului local sau adunării generale.
De altfel, aşa cum se poate constata din înscrisurile depuse la dosar, inclusiv avizul pentru numirea iniţială a şefului de ocol, adoptată prin Hotărârea de constituire a acestuia (Hotărârea 4din din 23.02.2009) a fost emis tot ulterior adoptării hotărârii de către consiliul local, respectiv la data de 17.06.2009 (f. 60).
Relativ la critica vizând lipsa motivării hotărârii nr. 49/2012, de revocare din funcţie, din perspectiva lipsa justificării măsurii adoptate, instanţa a constatat că nu este întemeiată pentru argumentele ce se vor prezenta în cele ce succed, cu menţiunea că susţinerile pârâtului cu privire la acest aspect au caracterul unor apărări de fond (urmând a fi analizate ca atare) şi nu conturează un aspect de inadmisibilitate, fine de neprimire al cererii de chemare în judecată.
În acest sens, tribunalul a reţinut că în privinţa actului administrativ cu caracter individual, obligaţia motivării decurge din prevederile art. 31 din Constituţie care consacră dreptul la informaţie, instituind în sarcina autorităţilor publice obligaţia de a asigura informarea corectă a cetăţenilor, aceasta fiind de neconceput în lipsa unei motivări adecvate a deciziilor administrative. Totodată, motivarea conferă actului administrativ transparenţă, fiind esenţială şi sub aspectul înfăptuirii controlului de legalitate.
Atât în jurisprudenţa comunitară cât şi în cea naţională s-a reţinut în mod constant că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat sau emis şi de circumstanţele fiecărui caz, scopul obligaţiei de motivare fiind acela de a se evita abuzurile administraţiei, prin indicarea transparentă a mecanismului emiterii sau adoptării actului.
Or, în condiţiile în care hotărârea de revocare din funcţie emisă de autoritatea pârâtă face trimiteri exprese la normele legale incidente (conţinute de Legea nr. 46/2008 - Codul silvic) care conţine prevederi detaliate cu privire la coordonatele exercitării prerogativelor de conducere şi reprezentare a ocolului silvic, de natură a face posibilă, în mod rezonabil, orientarea conduitei procesuale a subiectelor de sesizare ale instanţei. În acelaşi timp, emiterea hotărârii a fost precedată de întocmirea rapoartelor favorabile ale Comisiilor de specialitate din cadrul consiliului local şi a expunerii de motive a primarului comunei, astfel încât, accesul reclamanţilor la conţinutul acestor documente nefiind restricţionat, nu se poate reţine în cauză că nu ar fi respectată exigenţa motivării.
În ceea ce priveşte oportunitatea adoptării acestei măsuri (noţiune legată de valoarea motivelor care au fundamentat actul din perspectiva realizării sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi a alegerii celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii), tribunalul a subliniat că aceasta reprezintă o condiţie de valabilitate şi nu de legalitate a actului administrativ, ce nu poate fi cenzurată de instanţa de contencios administrativ, investită, în principiu, să exercite doar un control de legalitate.
În acelaşi timp însă, analizând oportunitatea şi prin raportare la dispoziţiile art. 53 din Constituţie care, reglementând restrângerea exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, constituţionalizează două principii care reprezintă condiţii specifice de legalitate pe considerente de oportunitate şi pe care instanţa de contencios administrativ trebuie să le aibă în vedere ca metode de apreciere a exerciţiului puterii discreţionare a administraţiei, respectiv acela al proporţionalităţii măsurii cu situaţia care a determinat-o şi respectiv al nediscriminării, tribunalul a reţinut că, din această perspectivă, nu s-au decelat cauze de nelegalitate ale Hotărârii nr. 49/2012, în raport cu modalitatea în care s-a realizat fundamentarea revocării din funcţie prin expunerea de motive întocmită de primarul comunei şi la care s-a făcut trimitere în preambulul hotărârii (care se întemeiază pe necesitatea implementării unui nou concept de gestiune a fondului forestier pe mai multe paliere, incorporarea unei noi politici de management a resursei publice cu accent pe demersuri concrete şi eficiente împotriva abaterilor şi infracţiunilor săvârşite în acest domeniu, precum şi coordonarea şi implementarea unor proiecte integrate pentru eficientizare din perspectiva financiară a bunurilor administrate).
Unul dintre aspectele susţinute de reclamantul G.M. s-a referit la nelegalitatea adoptării hotărârilor în şedinţă extraordinară.
Tribunalul a apreciat că acesta nu se fondează în condiţiile în care, aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei din data de 24.09.2012, aceasta a fost convocată de primarul comunei, conform prevederilor art. 39 alin. 2 din Legea nr. 215/2001 rep.
În ceea ce priveşte motivul de nelegalitate invocat de ambii reclamanţi cu privire la lipsa cvorumului necesar adoptării hotărârilor atacate, tribunalul a apreciat că aceasta este fondat, pentru următoarele considerente:
Aspect necontestat în cauză, Consiliul local S. avea, la momentul adoptării celor două hotărâri atacate, un număr de 13 consilieri în funcţie.
Aşa cum rezultă din procesul-verbal al şedinţei extraordinare din data de
24.09.2012 (f. 91), pe a cărei ordine de zi au fost incluse proiectele de hotărâre privind revocarea din funcţia de şef de ocol a domnului G.M. şi respectiv de numire în aceeaşi funcţie a domnului N.J., la şedinţă au participat 11 consilieri din cei 13, domnii consilieri M.G. şi G.V. absentând motivat.
S-a adoptat modalitatea de exprimare a votului secret (în considerarea prevederilor art. 45 alin. 5 din Legea nr. 215/2001) şi în cazul ambelor proiecte de hotărâri sus menţionate, domnul consilier N.J. nu a participat la vot, având în vedere existenţa unui interes personal al acestuia în adoptarea celor două hotărâri.
Astfel, Hotărârea nr. 49/2012 de revocare din funcţie a domnului G.M. a fost adoptată cu 7 voturi „pentru”, 3 consilieri votând „împotrivă”.
În privinţa Hotărârii nr. 50/2012, de numire în funcţie a domnului N.J., au fost exprimate 7 voturi „pentru”, 1 vot „împotrivă” şi 2 voturi nule.
În atare condiţii, adoptarea celor două hotărâri s-a realizat cu majoritatea simplă prevăzută de art. 45 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 republicată (votul majorităţii membrilor prezenţi).
Conform acestui text legal, „în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate”.
Este de menţionat în acest sens că în privinţa celor două hotărâri analizate, nu este dată nici una dintre ipotezele legale de excepţie reglementate de alin. 2 şi 3 ale art. 45, care reclamă o majoritate calificată - votul majorităţii consilierilor locali în funcţie, respectiv votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie.
Totodată, este adevărat că Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului local S. aprobat prin Hotărârea nr. 30/23.07.2012 (f. 107 şi urm. dosar) nu prevede o majoritate calificată pentru adoptarea hotărârilor, relevante în acest sens fiind prevederile art. 99 alin. 1 şi 2 din Regulament, potrivit cu care„Hotărârile şi alte acte sau propuneri se adoptă cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul consilierilor prezenţi, în afară de cazul în care prin regulament sau lege nu se dispune altfel. Pentru adoptarea hotărârilor este necesară prezenţa a cel puţin jumătate plus unu din numărul consilierilor.”
Numai că, în cauză sunt incidente prevederi legale şi regulamentare speciale, derogatorii de la normele de drept comun mai sus enunţate.
Astfel, în conformitate cu prevederile art. 15 alin. 1 din Legea nr. 46/2008, „Ocoalele silvice prevăzute la art. 10 alin. (2) se autorizează prin înscriere în Registrul naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, ţinut la nivelul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.
Alin. 4 al aceluiaşi text legal dispune: „Conţinutul Registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, modelul documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, procedura de constituire şi autorizare pentru toate ocoalele silvice şi atribuţiile acestora se aprobă prin ordin al conducătorului autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură”.
Ordinul 904/2010 pentru aprobarea Procedurii privind constituirea şi autorizarea ocoalelor silvice şi atribuţiile acestora, modelul documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, precum şi conţinutul Registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, în art. 5 alin. 1 lit. c menţionează printre documentele necesare obţinerii avizului pentru autorizarea înfiinţării şi funcţionării unui ocol silvic privat „ regulamentul de organizare şi funcţionare al ocolului silvic, aprobat de persoana prevăzută la art. 3 alin. (1)”.
În cauză, Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenţă ale organelor de conducere a „Ocolului silvic I.S.” (f. 43 şi urm.) a fost aprobat de Consiliul local S. prin Hotărârea nr. 4/23.02.2009 (f. 55), astfel încât acesta, materializând un act de reglementare propriu al Consiliului local, atrage obligaţia autorităţii emitente de a-i respecta întocmai prevederile.
Or, în partea a III-a a menţionatului regulament, la art. 9 (atribuţiile Consiliului local cu privire la activitatea Ocolului Silvic), s-a prevăzut la liniuţa 12 prerogativa consiliului local al comunei S. de a schimba pe oricare din membrii Consiliului de Administraţie, cu cel puţin 2/3 din voturi.
Cum art. 8 a HCL nr. 4/2009 prevede că şeful ocolului silvic este unul dintre cei 7 membri ai Consiliului de administraţie, este neîndoios că schimbarea acestuia din funcţie nu se poate realiza cu nesocotirea condiţiei privind cvorumul de 2/3 prevăzut în art. 9 al Regulamentului aprobat de consiliul local, condiţie care în cauză nu este întrunită, afectând în mod esenţial legalitatea Hotărârii nr. 49 din 24.09.2012, urmând ca, în temeiul prevederilor art. 18 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, să se dispună anularea acesteia.
Pe de altă parte, referitor la existenţa cazului de incompatibilitate susţinut de reclamanţi, în raport cu atribuţiile menţionate în fişa postului depusă la dosar pentru domnii F.F., F.V şi P.S. (f. 62 - 70), toţi angajaţi ai Ocolului Silvic I.S., aflaţi în relaţie de subordonare faţă de şeful de ocol şi deţinători în acelaşi timp ai funcţiei de consilier local, tribunalul a constatat că, prin exprimarea votului acestor persoane cu privire la proiectele celor două hotărâri în discuţie, s-au încălcat prevederile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali, potrivit cărora „Consilierii judeţeni şi consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea şi adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii”, interesul personal fiind definit de art. 75 din acelaşi act normativ ca fiind posibilitatea de a anticipa că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru una dintre persoanele prevăzute ala literele a-f.
În astfel de circumstanţe devin aplicabile prevederile art. 81 din aceeaşi lege, în conformitate cu care ,Hotărârile adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 77 sunt nule de drept, potrivit dispoziţiilor art. 47 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, cu modificările şi completările ulterioare”.
Cum încălcările mai sus reţinute se verifică şi în raport cu Hotărârea nr. 50/2012, de numire în funcţia de şef de ocol a domnului N.J., subliniind şi aspectul că aceasta se află în raport de subsidiaritate faţă de Hotărârea nr. 49/2012 de revocare a domnului G.M. din aceeaşi funcţie, putând produce efecte juridice doar în condiţii de legalitate a acestei din urmă hotărâri, tribunalul a dispus, în baza aceloraşi temeiuri legale, şi anularea HCL nr. 50/2012.
În temeiul prevederilor art. 274 C.pr.civ., instanţa a obligat pârâtul Consiliul local al comunei Şieu să plătească reclamantului suma 4000 lei cu titlu de cheltuieli de judecată justificate cu chitanţă la dosar.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul CONSILIUL LOCAL S., solicitând admiterea prezentului recurs astfel cum este formulat, iar pe cale de consecinţa, în temeiul art. 20 al. 3 din Legea 554/2004 coroborat cu art. 304'din CPC, casarea sentinţei civile nr. 1715/04.10.2013 şi rejudecând litigiul în fond sa hotărâţi: respingerea acţiunii în anulare astfel cum este formulată de către reclamantul PREFECTUL Judeţului Bistriţa-Năsăud, respingerea acţiunii în contencios administrative astfel cum este formulata (din dosarul conexat) de reclamantul "intervenient forţat" G.M., şi pe cale de consecinţă:
- să se menţină ca legală şi temeinica Hotărârea de Consiliului Local nr. 49/
24.09.2012 privind revocarea din funcţie a şefului de ocol al Regiei Autonome Ocolul Silvic " I.S.";
- să se menţină ca legală şi temeinică Hotărârea de Consiliu Local nr. 50/24.09.2012 privind numirea d-nului N.J., în funcţia de şef de ocol al Regiei Autonome Ocolul Silvic "I.S.".
- să fie obligaţi reclamanţii, în solidar, la achitarea cheltuielilor de judecată ocazionate în prezenta cauză în fond şi recurs.
În motivare a arătat prin Sentinţa civila nr. 1715/2013 instanţa de fond hotărăşte admiterea acţiunii în contencios administrativ formulata de reclamantul Prefectul Judeţului Bistrita-Nasaud în contradictoriu cu subscrisul parat şi intervenienţii forţaţi N.J. şi G.M.. Totodată admite acţiunea în contencios administrativ formulata de reclamantul G.M. în contradictoriu cu paratul Consiliul Local al Comunei S. şi intervenientul forţat N.J. (dosar conexat) şi în consecinţa anulează ca nelegale hotărârile Consiliului Local al Comunei S. nr. 49/ 24.09.2012 şi 50/ 24.09.2012.
Arată că instanţa a fost iniţial investita de către Instituţia Prefectului jud. BN, în exercitarea atribuţiilor conferite de Legea 340/2004 şi Legea 554/2004 care iniţial a formulat plângere prealabila iar apoi acţiune în contencios administrativ solicitând revocarea respectiv anularea H.CL. nr. 49/24.09.2012 şi 50/ 24.09.2012 pentru următoarele motive: 1. Lipsa avizului autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultura; 2. Nerespectarea majorităţii de 2/3 voturi reglementata prin Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenta ale organelor de conducere a ocolului silvic, 3. Nelegalitatea hotărârilor din perspectiv art. 46 alin. 1 din Legea 215/2001 a administraţiei publice locale 4. Inexistenta, unei justificări a sancţiunii (astfel cum a fost calificata) sub aspectul temeiniciei;
Apreciază necesara totodată sublinierea conduitei procedurale urmata de instanţa de fond prin care a înţeles sa conexeze dosarul .../2012 ( în care reclamant era
G.M.) la prezentul atribuind acestuia dubla calitate procesuala (??!)de reclamant şi intervenient forţat (in temeiul art. 16 din Legea 554/2004). În privinţa aceasta înţelegem sa reiteram excepţia inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ ce face obiectul dosarului nr. .../2012 în conformitate cu art. 7 alin. 3 coroborat cu alin. 7 din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, soluţia instanţei apreciind-o ca fiind netemeinica.
Înainte de a face referiri punctuale fata de fiecare aspect al nelegalitaui şi netemeiniciei hotărârii recurate, şi pentru a cantona normative prezentul demers judiciar rog sa aveţi în vedere ca reglementarea modalităţii de funcţionare a ocolului sivic I.S., în calitatea de regie autonoma de interes local cu specific exclusiv silvic este în mod direct reglementata de LEGEA 46/2008 şi de OUG 109/20011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice care atesta calitatea de mandatar al şefului de ocol în raport de autoritatea tutelară, cu consecinţele ce decurg din această calitate.
Totodată înţelege sa limiteze considerentele prezentului recurs la aspectele reţinute de instanţa de fond ca fiind nelegale în raport de actele administrative contestate. Punctele vizând 1. Lipsa avizului autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultura; şi 4. Inexistenta unei justificări a sancţiunii (astfel cum a fost calificata) sub aspectul temeiniciei; (din acţiunea Instituţiei prefectului) fiind calificate de Tribunalul BN ca nefondate în consens cu susţinerile subscrisului motiv pentru care nu putem decât sa raliem opiniei.
1. Cvorumul necesar pentru adoptarea hotărârii de Consiliu Local
În cuprinsul considerentelor Sentinţei recurate, pag. 10, instanţa decelează "motivul de nelegalitate invocate de ambii reclamanţi cu privire la lipsa cvorumului necesar adoptării hotărârilor atacate" motiv pe care instanţa il apreciază ca fiind fondat, nu prin raportare la prevederile Legii 215/2001 a administraţiei publice locale ci prin prisma unor "prevederi legale şi regulamentare special, derogatorii de la normele de drept comun mai sus enunţate", în speţa, Ordinul 904/2010 pentru aprobarea Procedurii privind constituirea şi autorizarea ocoalelor silvice şi atribuţiile acestora, modelul documentelor de constituire, organizare şi funcţionare, precum şi conţinutul Registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice. Instanţa susţine practic ca Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenta ale organelor de conducere a Ocolului Silvic I.S., fiind aprobat de Consiliul Local S. prin Hotărârea nr. 4/23.02.2009 atrage obligativitatea autorităţii emitente de a-i respecta întocmai prevederile, printre care se Număra şi prerogative consiliului local al comunei S. de a schimba pe oricare din membrii Consiliului de Administraţie, cu cel puţin 2/3 din voturi !!!
Apreciază nelegala analiza instanţei din următoarele motive :
1. Hotărârea Consiliului Local nr. 4/23.02.2009 nu poate prevala (având dispoziţii contrare) în raport de Legea 215/2001 art. 45 al. 1 şi OUG nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice care în capitorul nr. II privind Administrarea şi conducerea regiilor autonome reglementează atributul exclusiv al autoritarii publice tutelare (Consiliul Local) sa dispună cu privire la conducerea regiei: art. 5 alin. 3 „Membrii consiliului de administraţie se numesc de autoritatea publică tutelară " şi art. 12 alin. 3 „Membrii consiliului de administraţie pot fi revocaţi oricând.
2. Calitatea de Sef de Ocol (asimilata cu cea de director potrivit art. 18 şi urmat, din OUG 109/2011) nu poate fi cumulata cu cea de membru al consiliului de Administraţie potrivit OUG nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice: art. 5 alin. 2 lit. c prevede ca „Aceste persoane nu pot li selectate din rândul funcţionarilor publici sau al altor categorii de personal din cadrul autorităţii publice tutelare sau al altor instituţii publice."
Ambele hotărâri de consiliu local ce fac obiectul pricinii au fost adoptate cu votul a 7 consilieri, 3 voturi fiind înregistrate împotriva ( pentru HCL nr. 50/2012 2 voturi au fost calificate ca fiind nule),un consilier s-a abţinut pe motiv de incompatibilitate iar doi consilieri au lipsit de la şedinţa. Consiliul Local al Comunei
S. are 13 consilieri în funcţie.
Subliniază ca fonii deliberativ în care hotărârea a fost adoptata il reprezintă consiliul local al Comunei S., organizarea şi funcţionarea acestuia fiind în mod expres reglementate de prevederile cap II din Legea 215/2001 a administraţiei publice locale, text normativ care în cuprinsul art. 45 alin. 1 prevede cu titlu imperativ şi limitativ faptul ca "in exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor PREZENŢI, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate".
Solicită să se observe ca nici un alt act normativ şi nici regulamentul de organizare şi funcţionare al Consiliului Local nu prevede pentru aceasta procedura un alt cvorum al votului pentru legalitatea hotărârii adoptate. Cu alte cuvinte potrivit legii, hotărârea este legal adoptata cu votul majorităţii consilierilor prezenţi (majoritate simpla) acelaşi text de lege diferenţiind hotărârile ce trebuie adoptate cu votul majorităţii consilierilor în FUNCŢIE - majoritate absoluta - ( art. 45 alin. 2 ) ori cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie ( art. 45 alin. 3 ). (in prezenta speţa se verifica totuşi şi majoritatea calificata din numărul de voturi ale consilierilor prezenţi cu drept de vot 7 din 10).
Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenta ale organelor de conducere a ocolului silvic este un act de organizare interna al unei entităţi juridice diferite - Regia autonoma Ocolul silvic I.S. - ( TERT) şi nu este în măsura sa modifice modalitatea de funcţionare a unei instituţii reglementata printr-o lege, act normativ cu aplicabilitatea speciala, directa şi imperativa.
Mai mult, aprecierea instanţei nu tine seama de dispoziţiile art. 5 alin. 3 OUG 109/2011 „Membrii consiliului de administraţie se numesc de autoritatea publică tutelară" şi art. 12 alin. 3 OUG 109/2011 „Membrii consiliului de administraţie pot fi revocaţi oricând. în cazul în care revocarea survine Iară justă cauză, administratorul este îndreptăţit în plata unor daune-interese, potrivit contractului de mandat".
2. Legalitatea hotărârii în perspectiva prev. art. 46 alin. 1 din Legea 215/2001 republicata.
Critica adusa actelor administrative atacate în pricina incumba prevederilor art. 46 alin. 1 din Legea 215/2001 a administraţiei publice locale ce statuează ca "Nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin şot, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are UN INTERES PATRIMONIAL în problema supusă dezbaterilor consiliului local." Textul legal în alin. 2 sancţionează acesta conduita cu nulitatea absoluta a hotărârii de consiliu local.
Raţiunea pentru care legiuitorul a înscris în art. 46 interdicţia pentru consilier de a participa la dezbaterea şi la adoptarea acelor hotărâri care au ca obiect probleme ce prezintă un interes material (patrimonial) pentru el ori pentru soţul (soţia), afinii sau rudele sale până la gradul al patrulea inclusiv, este aceea de a se asigura eliminarea subiectivismului şi a interesului particular ori de grup în adoptarea hotărârilor consiliului local.
Suntem, practic, în prezenţa instituţiei „conflictului de interese"pe care Legea nr. 161/2003 îl defineşte ca fiind situaţia:în care cel ce exercită o demnitate sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin
Apreciază ca în privinţa celor doua hotărâri de consiliu local atacate nu sunt îndeplinite condiţiile de tipicitate ale textului normativ indicat, în raport de cei trei consilieri angajat ai Regiei Autonome Ocolul Silvic I.S. deoarece textul legal face referire directa la incompatibilitatea cauzata de UN INTERES PATRIMONIAL. Observam astfel ca textul este limitativ şi exclusiv în ceea ce priveşte cauza ce determina starea de incompatibilitatea a consilierului local calificând doar interesul patrimonial ca fiind de natura sa determina lipsa de imparţialitate şi obiectivitate a alesului local.
Subliniază ca instanţa a reţinut în mod abuziv caracterul de incompatibilitate determinat de "interesul patrimonial" în lipsa oricărei dovezi în acest sens, practic instanţa prezumând absolut existenta incompatibilităţii din calitatea de angajat al ocol, deşi a învederat ca deciziile privitoare la salarii ori alte beneficii pecuniare nu sunt în atribuţiile şefului de ocol. Totodată, având în vedere ca votul exprimat în speţa a fost unul secret, în considerarea prevederilor art. 45 al. 5 L. 215/2001 presupusa incapacitate ce incumba domnilor F.F., F.V şi P.S. este nedovedita.
3. Privitor la temeinicia Hotărârilor de Consiliu Local ce fac obiectul pricinii.
Cu privire la aceasta critică înţelege să invoce inadmisibilitatea acţiunii prefectului în raport de prevederile normative cuprinse în art. 19 Ut. e din Legea nr. 340/ 2004 privind prefectul şi instituţia prefectului şi art. 3 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. Arătam astfel ca ambele texte indicate ( la care se adaugă şi art. 123 alin. 5 din Constituţie) reglementează obiectul acţiunii în instanţa a prefectului circumscriindu-i LEGALITĂŢII actului administrativ.
Apreciază, în consecinţa, ca referirile la temeinicia actelor administrative atacate astfel cum sunt prezentate în cuprinsul pct. 4 din acţiunea introductiva este inadmisibila, calitatea procesual activa - prin prisma interesului legal - având persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim astfel cum explicit se arata în art. 1 şi 8 din Legea 554/2004. Dreptul şi obligaţia prefectului de a asigura legalitatea actelor administrative emisa de forurile deliberativ legislative locale este neîngrădita din perspectiva verificării conformităţii acestor acte cu reglementările normative în vigoare insa nu poate analiza elemente de temeinice ori oportunitate asupra cărora este suveran forul deliberativ (consiliu local ori judeţean) în temeiul legii şi mandatului acordat prin vot de către subiecţii de drept pe care ii reprezintă.
O a doua eroare pe care reclamantul o face este aceea de a aprecia actele administrative atacate şi masurile dispuse ca având caracter sancţionator ! FALS, învederam astfel ca resorturile ce au determinat luarea hotărârii sunt înscrise în expunerea de motive a primarului Comunei S. - iniţiator de proiect de hotărâre de consiliu local - la care s-au adăugat aprecierile consilierilor exprimate în faza de deliberare şi cuprinse în procesul verbal de şedinţa din data de 24.09.2012 şi RAPORTUL DE CONTROL AL I.T.R.S.V. aflat la dosarul cauzei.
Astfel observă ca masurile întreprinse nu incumba nicidecum unui demers sancţionator (doar o privire subiectiv maliţioasa putând înţelege ca o reorganizare a unei instituţii vizează persoane şi nu interese publice) acestea justificându-se prin aceea ca proprietatea publica şi regimul juridic al acesteia trebuie coroborate cu dispoziţiile codului silvic, ce statuează calitatea fondului forestier ca fiind bun aparţinând domeniului public al unităţii administrativ teritoriale. În raport de aceste dispoziţii şi a prevederilor art. 120 alin. 1, 2 şi art. 123 alin. 1 din Legea 215/2001 privind administraţia publica locala actualizata consiliul local este obligat sa administreze şi sa gestioneze patrimoniul comunei cu diligenta unui bun proprietar -bonus pater familias. Ocolul silvic, constituit ca regie autonoma, are ca singur obiect de activitate administrarea bunurilor mobile şi imobile din domeniul public şi privat al comunei S. aparţinând fondului forestier, activitate ce prin raportare ce cele anterior prezentate, trebuie derulata cu acelaşi grad de diligenta, temeinicie şi legalitate. Aceste deziderate, Comuna S. prin Conciliul local, trebuie sa le impună ocolului silvic, fiind în joc interesul public al comunitarii atât în ceea ce priveşte securitatea bunurilor administrate cat şi eficienta acestei administrări. Din aceasta perspectiva este imperativ necesara o noua şi îmbunătăţita abordare în gestionarea modalităţii de exploatare a masei lemnoase, incorporarea unei noi politici de management a resursei publice cu accent pe demersuri concrete şi eficiente împotriva abaterilor şi infracţiunilor ce se săvârşesc în acest domeniu, fenomen ce în ultima perioada s-au agravat.
Nu în ultimul rând se impune implementare unui nou concept de gestiune a fondului forestier pe mai multe paliere, în vederea creşterii contribuţiei pădurilor la îmbunătăţirea condiţiilor de mediu şi la asigurarea economiei naţionale şi locale cu lemn, cu alte produse ale pădurii şi cu servicii specifice silvice, precum şi coordonarea şi implementarea unor proiecte integrate pentru eficientizarea din perspectiva financiara a bunurilor administrate pentru a majora veniturile şi direct proporţional capacitatea de asigurare a investiţiilor în interesul comunităţii locale.
Aspectele anterior prezentate consacra necesitatea reorganizării conducerii ocolului silvic şi prin revocarea actualului sef de ocol silvic numirea unui alt sef de ocol care, cu titlu interimar, urmează sa se aplece asupra necesitaţilor legale şi faptice dictate de actele normative în vigoare şi voinţa comunităţii, demers ce urmează a fi efectuat potrivit procedurii şi cerinţelor legale în raport de principiul oportunităţii.
Astfel consideram ca nu sunt aplicabile reglementările la care se face trimitere în cadrul acţiunii reclamantei acestea vizând proceduri disciplinare subsidiar unor fapte de natura penale ori de conduita ale personalului silvic. Şeful de Ocol este numit şi revocat de către proprietarul unic, aceasta este reglementarea expresa care, astfel cum este normal, permite consiliului local sa aprecieze modalitatea în care doreşte sa ii fie administrat patrimoniul. în aceasta privinţa voinţa consiliului este suverana neputând fi cenzurata de care o alta autoritate, o apreciere diferita determinând practic desfiinţarea autonomiei locale prin voinţa aleşilor în domeniile de activitate date în competenta prin lege.
În considerarea motivelor ce preced, solicită, admiterea prezentului recurs astfel cum este formulat, iar pe cale de consecinţa, în temeiul art. 20 al. 3 din Legea 554/2004 coroborat cu art. 304' din CPC, casarea sentinţei civile nr. 1715/04.10.2013 şi rejudecând litigiul în fond sa hotărâri: respingerea acţiunii în anulare astfel cum este formulată de către reclamantul PREFECTUL Judeţului Bistriţa-Nâsăud, respingerea acţiunii în contencios administrative astfel cum este formulata (din dosarul conexat) de reclamantul "intervenient forţat" G.M..
Prin întâmpinarea înregistrată la data de15 iulie 2014 intimatul G.M., invocă excepţia lipsei calităţii de reprezentant a d-lui ing, S.I. şi, în măsura în care acesta nu va face dovada calităţii sale de reprezentant în condiţiile art. 161 Cod procedură civilă, solicită anularea ceteri de recurs şi respingerea recursului ca nefondat.
În motivare a arătat că sentinţa atacată este legală şi temeinică.
Raportat la excepţia lipsei calităţii de reprezentant a d-lui S.I., se reţine că aşa cum rezultă din cererea de recurs, Consiliu! Local al Comunei S. este legal reprezentat prin dl. S.I. şi convenţional reprezentat prin avocat L.O.
În primul rând, dispoziţiile legale cuprinse în Legea 215/2001 privind administraţia publică locală coroborat cu dispoziţiile cuprinse în O.G. 35/2002 privind aprobarea Regulamentului cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale nu reglementează reprezentarea legală a consiliilor locale.
În al doilea rând, fată de consiliile locale nu poate opera decât reprezentarea convenţională.
Pentru a opera o astfel de reprezentare, dl, S.I. trebuie să facă dovadă că este încadrat în aparatul permanent al consiliului focal aşa cum impun dispoziţiile ari 791 din OG. 35/2002 privind aprobarea Regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a consiliilor locale.
Aceasta înseamnă că, pentru promovarea recursului de faţă era necesar ca în şedinţă, convocată şi desfăşurată în conformitate cu prevederile art. 39-44 din Legea nr. 215/2001, consiliul loca! să discute şi să adopte o hotărâre prin care să stabilească necesitatea promovării recursului şi să împuternicească pe dl. S.I. în calitate de persoană angajată care are studii superioare, de regulă juridice sau administrative, aşa cum impun dispoziţiile art. 791 şi 793 din O.G. nr. 35/2002.
Mai mult decât atât, dispoziţiile art. 793 alin 2 din O.G. nr. 35/2002 impun ca împuternicirea să fie semnata de către preşedintele de şedinţă.
Promovarea prezentului recurs de către dl.S.I., în numele consiliului local, fără a face dovada încadrării în aparatul de specialitate a consiliului local are drept consecinţa lipsei calităţii de reprezentant.
Mai mult decât atât, chiar dacă s-ar aprecia că acesta a acţionaţi în calitate de primar a! Comunei S., acosta nu are calitatea de reprezentant legal al Consiliului Local al comunei S. faţă de care operează tot reprezentarea convenţională.
Potrivit dispoziţiilor art. 62 din Legea 215/2001 primarul reprezintă" unitatea administrativ teritorială în relaţiile cu alte autorităţi publice, cu persoanele fizice sau juridice române ori străine, precum şi în justiţie.
II. Raportat la solicitarea privind respingerea recursului ca nefondat 1 .Raportat la reiterarea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii introductive.
Prin recursul formulat, recurenta reiterează excepţia inadmisibilităţii acţiunii prin raportare la dispoziţiile art. 7 alin 3 coroborat cu dispoziţiile alin 7 din Lege nr. 554/2004. Apreciază că, instanţa de fond în mod legal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii apreciind în mod just că a parcurs procedura obligatorie reglementata1 de dispoziţiile art. 7 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ aşa cum rezultă din înscrisurile existente fa dosarul cauzei.
2. Raportat la presupusul contractul de mandat încheiat între intimat în calitate de administrator şi Consiliul Local al comunei S.:
Ocolul Silvic I.S. R.A este organizat ca şi regie autonomă, fiind condus de către şeful de ocol şi de către consiliul de administraţie.
Din susţinerile reprezentantul recurentei şi aşa cum rezultă din HCL nr. 49/24.09.2012 privind revocarea subsemnatului din funcţia de sef de ocol s-au avut în vedere dispoziţiile art. 3 şi art. 5-17 din O.U.G. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice
Or, potrivit dispoziţiilor art. 60 din O.U.G 109/2011 "După intrarea în vigoare a prezenţei ordonanţe de urgenţă, numirea administratorilor sau, după caz a membrilor consiliului de supraveghere al întreprinderilor publice pentru poziţiile devenite vacante pentru orice cauza de încetare a mandatului administratorului se va face potrivit procedurii prevăzute la art. 5, respectiv la art. 29.
Textul de lege mai sus enunţat nu prevede şi posibilitatea revocării membrului consiliului de administraţie şi cu atât mal mult a şefului de ocol
În concluzie, apreciază că, dispoziţiile aplicabile în cauza deduse judecăţii sunt prevăzute de O.U.G. 59/2000 privind Statutul personalului silvic privind cercetarea prealabilă obligatorie şj la audierea subsemnatului şi nu dispoziţiile cuprinse în
O.U.G. 109/2011 privind contractul de mandat.
Chiar dacă ar admite că, dispoziţiile cuprinse în O.U.G. 109/2011 ar fi aplicabile în cauză, acestea ar putea viza doar calitatea de membru al consiliului de administraţie.
Potrivit dispoziţiilor art. 5 O.U.G. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice "regia autonomă este administrată de un consiliu de administraţie, format din 5 - 7 persoane iar potrivit alin. 3 membrii consiliului de administraţie se numesc de autoritatea publică tutelară şi de Ministerul Finanţelor Publice, în cazul reprezentantului acestei instituţii.
Mai departe, dispoziţiile art. 12 alin. 1 din OUG 109/2011 prevăd că "autoritatea publică tutelară încheie cu administratorii regiei autonome contracte de mandat având ca obiect administrarea regiei autonome, care constituie anexă la actul administrativ de numire.
Or. aşa cum rezultă din dispoziţiile legale incidente, rezultă fără urmă de îndoială că, contractul de mandat este caracteristic funcţiei de membru al consiliului de administraţie şi nu funcţiei de şef de ocol.
Este adevărat că, subsemnatul am deţinut şi funcţia de membru a! consiliului de administraţie aşa cum au impun dispoziţiile art. 8 alin. 1 din HCL nr. 4/23.02.2009 potrivit cărora" se aprobă constituirea Consiliului de Administraţie al Regiei Autonome Ocolul Silvic I.S. cu un număr de 7 membrii din care unul este şeful de ocol.
Or, intimatul a deţinut atât funcţia de şef de ocol cât şi funcţia de membru al consiliului de administraţie.
Dispoziţiile legale mai sus enunţate referitoare la contractul de mandat ar putea viza funcţia de membru al consiliului de administraţie şi nu funcţia de sef de ocol.
Or, între intimat în calitate de şef de ocol şi Consiliul Local al comunei S. nu s-a încheiat nici un contract de mandat.
Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. 3 din Legea 46/2008 privind codul silvic conducerea şi reprezentarea legată a ocolului silvic sunt asigurate de şeful de ocol silvic.
Nu se poate face confuzie între funcţia de şef de ocol şi funcţia de administrator.
Aşa cum rezultă din HCL nr. 49/24,09.2012 Consiliul Local al comunei S., a hotărât revocarea intimatului din funcţia de şef de ocol al Regiei Autonome Ocolul Silvic "I.S." şi nu din funcţia de administrator.
Din funcţia de membru al consiliului de administraţie a fost revocat ca şi o consecinţă directă a revocării din funcţia de şef de ocol având în vedere dispoziţiile art. 8 alin 1 din HCL nr. 4/23,02,2009 care impun ca şeful de ocol să îndeplinească şi funcţia de administrator.
Prin cererea de recurs formulată, în mod netemeinic se susţine că funcţia de şef de ocol este asimilată directorului conform dispoziţiilor art. 18 din OUG 109/2011.
Daca intimatul ar fi fost revocat din funcţia de membru al consiliului de administraţie a Regiei Autonoma atunci, as fi deţinut în continuare funcţia de şef de ocol, între el în calitate de şef de ocol şi Ocolul Silvic I.S. R.A, nu s-a încheiat un contract de mandat.
Mai mult decât atât, atât numirea intimatului atât în funcţia de şef de ocol cât şi de membru al consiliului de administraţie s-a făcut înainte de data de if ,12.2011 când a intrat în vigoare OUG 109/2011 privind guvernantă corporativă a întreprinderilor publice.
3. Raportat la lipsa majorităţii de 2/3 necesar pentru demiterea intimatului, se apreciază că, instanţa de fond în mod judicios a reţinut că cele două acte administrative au fost adoptate cu încălcarea dispoziţiilor legale imperative referitoare la majoritatea necesară adoptării acestora.
Prin cererea de recurs formulată, recurenul susţine că "Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a ocolului silvic nu este în măsură să modifice modalitatea de funcţionare a unei instituţii reglementată prin lege, act normativ cu aplicabilitate specială, directă şi imperativă".
Potrivit dispoziţiilor art. 45 alin. 1 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală" în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionaro a consiliului cere o altă majoritate''.
Dispoziţiile Ordinului 904/2010 pentru aprobarea Procedurii privind constituirea şi autorizarea ocoalelor silvice şi atribuţiile acestora, modelul documentelor de constituire, organizarea şi funcţionarea precum şi conţinutul Registrului naţional al administratorilor de păduri şi al ocoalelor silvice, în art. 5 alin, 1 lit. c menţionează printre documentele necesare obţinerii avizului pentru autorizarea înfiinţării şi funcţionării unui ocol silvic privat "regulamentul de organizare şi funcţionare al ocolului silvic, aprobat de persoana prevăzută la art. 3 alin 1".
Regulamentul de organizare şi funcţionare, atribuţiile şi limitele de Competentă ale organelor de conducere a " Ocolului silvic I.S." a fost aprobat, astfel încât acesta, materializând un act de reglementare propriu al consiliului local, atrage obligaţia autorităţii emitente de a-i respecta întocmai prevederile.
Potrivit art. 9 pct. 12 din Regulamentul de Organizare şi Funcţionare a ocolului silvic aprobat prin H.CL. nr. 4/2009 s-a stabilit că consiliul local poate schimba, atunci când se constată de către organele de control probleme de ilegalitate comise de membrii Consiliului de Administraţie pe oricarei dintre membrii Consiliului, cu col puţin 2/3 din voturi.
Potrivit art. 4 din H.CL, nr. 4/23.02.2009 a Consiliului Local al Comunei S. se aprobă Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competentă ale organelor de conducere a Ocolului silvic I.S., conform anexei nr. 2 care face parte integrantă a prezenţei hotărâri".
Mai departe, dispoziţiile art. 8 alin. 1 din H.CL nr. 4/23.02.2009J prevăd că "se aprobă constituirea Consiliului de Administraţie al regiei autonome Ocolul Silvic I.S. cu un număr de 7 membrii din care unul este şeful de ocol.
Anexa nr. 2 cuprinde Regulamentul privind organizarea, funcţionarea, atribuţiile şi limitele de competenţa ale organelor de conducere a Ocolului silvic Izvodi Someşului.
Astfel, apreciază că, anexa nr. 2 din H.C.L nr.4/23,02.2009 este parte integrantă din actul administrativ urmând acelaşi regim juridic al acestuia aşa cum impun şi dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
Prin nerespectarea cvorumului de 2/3 Consiliul Local al comunei S. a încălcat dispoziţiile HCL nr. 4/23.02.2009.
Or, atât HCL nr. 4 cât şi Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Local al comunei S. reprezintă acte administrative executorii şi obligatorii.
4.Raportat la incompatibilitatea consilierilor locali F.F., F.V şi P.S..
Aşa cum în mod judicios a reţinut instanţa de fond, cei trei consilieri locali sunt angajaţi ai Ocolului silvic I.S. aflându-se în relaţie de subordonare faţă de şeful de ocol iar prin exprimarea votului acestor persoane cu privire la proiectele celor două hotărâri s-au încălcat prevederile art. 77 din Legea 393/2004 privind statutul aleşilor locali potrivit cărora " consilierii locali şi consilierii judeţeni nu pot lua parte (la deliberare şi lua hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii" interesul personal fiind definit de art. 75 din acelaşi act normativ ca fiind posibilitate de a anticipa că o decizie a autorităţii publice din care face parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru altul.
Mai mult decât atât, potrivit dispoziţiilor art. 88 alin 1 lit. c din Legea 161/2003 funcţia de consilier local sau consilier judeţean este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă în aparatul propriu al consiliului local respectiv.
Mai departe, dispoziţiile art. 36 alin.2 lit a din Legea 215/2001 prevăd că consiliul local are atribuţii privind organizarea şi funcţionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituţiilor şi serviciilor publice de interes tocat şi ale societăţilor comerciale şl regiilor autonome de interes local.
5. Raportat la lipsa cercetării disciplinare prealabile:
Potrivit dispoziţiile art. 48 alin 3 din O.U.G. 59/2000 privind Statutul personalului silvic "Constatarea abaterilor disciplinare se face de şeful ierarhic sau de personalul cu atribuţii do control al activităţii pe care o desfăşoară personalul silvic, pe linie de serviciu; prezentarea fiecărui caz constatat va conţine toate datele necesare în vederea luării unei decizii obiective. Stabilirea sancţiunii se va face numai în urma anchetării şi analizării împrejurărilor în care s-a comis abaterea disciplinară şi a audierii persoanei în cauză.
Mai precizează că nu a fost cercetat disciplinar anterior adoptării HCL nr. 49/24.09.2012.
Aşa cum a mai susţinut, activitatea intimatul nu a făcut obiectul unei cercetări prealabile.
6. Raportat ta adoptarea HCL nr. 49 şi 50/24.09.2012 în şedinţă extraordinară, arată că aşa cum rezultă din cuprinsul celor două acte administrative atacate Consiliul Local al comunei S. s-a constituit pentru adoptarea actelor atacate în şedinţă extraordinară.
Potrivit dispoziţiilor art. 39 alin. 4 din Legea 215/2001 privind administraţia publică locală" în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei, oraşului sau municipiului sau în alte situaţii stabilite de regulamentul de organizare şt funcţionare a consiliului local, convocarea consiliului local! se poate face de îndată."
Aşa cum rezultă din cuprinsul textului de lege enunţat, consiliul local poate adopta hotărâri de consiliu local în şedinţă extraordinară doar în caz limitativ şi cumulativ prevăzut de lege, respectiv:
1. în caz de forţă majoră şi de maximă urgenţă,
2.pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei S.
Aceasta derogare prevăzută de către legiuitor care să justifice adoptare H.CL. nr. 49 şi 50/24.09.2012 în şedinţă extraordinară vizează exclusiv obiectul reglementării, respectiv, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei S. şi nu pentru revocare/numirea şefului de ocol.
Apreciază că, prin derogare de la principiul genera! general, în materia dreptului public o autoritate publică nu are dreptul să întreprindă nici o acţiune ce nu îi este în mod expres permisă de lege, nefiind aplicabil principiul din sfera dreptului privat conform căruia " tot ce nu este interzis este permis".
Autorităţile publice administrative nu pot acţiona decât în temeiul şi în vederea executării legii şi nu pot exercita decât acele atribuţii care sunt în mod expres permise de lege.
7.Ranortat la nemotivarea actelor administrative, se arată că din cuprinsul expunerii de motive privind revocarea din funcţie a şefului de ocol al Regiei autonome Ocolul Silvic "I.S." privind numirea unei alte persoane în funcţia de şef al Ocolului Silvic "I.S." precum şi efectuarea demersurilor legale în vederea modificării competenţei Consiliului de Administraţie al relgiei autonome Ocolul silvic I.S. nu rezultă care au constituit motivele obiective pentru adoptarea actelor administrative atacate. Doctrina în materie a statuat că, pentru a îndeplini condiţiile de validitate prevăzute de lege, motivarea trebuie să întrunească următoarele condiţii:
a. să fie completă (suficientă);
b. să fie reală - motivarea greşită atrage anularea actului căci echivalează cu nemotivarea lui.
Totodată, având în vedere faptul că cele două hotărâri reprezintă acte al administraţiei, prevederile speciale cuprinse în materia legislaţiei incidente trebuie coroborate cu dispoziţiile art. 17, pct. 2 din Recomandarea (2007) 7 a Comitetului de miniştri al Statelor Membre referitoare la o bună administraţie, conform cărora "actela individual® trebuie să fie motivate adecvat cu Indicarea motivelor de fapt şi de drept pentru care au fost adoptate" precum şi în principiul IV din Rezoluţia (77)31 a Comitetului de Miniştri al Statelor Membre privind protecţia individului în raport cu actele administraţiei, conform căruia "atunci când un act este do natură a aduce atingere drepturilor, a libertăţilor sau intereselor individului, persoana interesată este informata cu privire la motivele care au stat la baza emiterii actului. Acest lucru se face prin indicarea motivelor în cuprinsul actului, fie, prin comunicare în scris într-un termen rezonabil".
De asemenea, nemotivarea actului reprezintă o încălcare a dreptului constituţional al particularului la informare în sensul art. 31 din Constituţia României.
După cum s-a arătat, lipsa motivării constituie viciu de legalitate pe motiv de formă (nulitate relativă) iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat nul din punct de vedere ai conţinutului (nulitate de fond, absolută).
Actul atacat nu este motivat astfel încât să asigure atât o garanţie în faţa eventualului arbitrariu administrativ cât şi posibilitatea exercitării unui real control judiciar.
Or, expunerea de motive trebuia să însoţească fiecare act administrativ în
parte.
Pentru toate aceste motive solicită ca prin decizia ce se vai pronunţa să se dispună respingerea recursului cu consecinţa menţinerii sentinţei atacate ca legală şi temeinică.
Analizând sentinţa atacată prin prisma motivelor de recurs şi a apărărilor formulate, Curtea reţine următoarele:
1. Cu privire la excepţia lipsei calităţii de reprezentant invocată prin întâmpinare de către intimatul G.M. rezultă din probele dosarului că deşi se menţionează în cererea de recurs că reprezentant legal al recurentului Consiliul Local al Comunei S. este domnul ing. S.I. trebuie avut în vedere că memoriul de recurs a fost semnat de avocatul L.O. care potrivit împuternicirii avocaţiale nr. 58/17.03.2014 (f. 9 dos. recurs) a fost mandatat de Consiliul Local al comunei S. să exercite activităţi de asistare, redactare acte şi reprezentare juridică în faţa Curţii de Apel Cluj în dosarul nr. .../2012.
Este real că din economia prevederilor Legii nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, nu rezultă explicit că, consiliul local ca şi autoritate a administraţiei publice locale atunci când compară în procesul de contencios administrativ ca parte, ar putea fi reprezentat legal, ceea ce face aplicabile normele reprezentării convenţionale.
Dar, în cauză nu s-a făcut dovada că avocatul recurentului ar fi primit împuternicirea de la o persoană care nu ar avea calitatea să angajeze consiliul local ca autoritate a administraţiei publice locale în raporturile cu terţii.
Aşa fiind, Curtea reţine că în speţă nu se poate pune problema lipsei dovezii calităţii de reprezentant a recurentului, în persoana avocatului mandatat de acesta, prin prisma art. 161 din codul de procedură civilă de la 1865 aplicabil în cauză prin prisma art. 3 alin. 1 din Legea nr. 76/2012.
De aceea, Curtea în temeiul dispoziţiei procedurale anterior menţionate va respinge excepţia invocată de intimat.
2. Cu privire la conexarea cauzei ce fac obiectul dos. nr. .../2012 la dos. nr. .../2012 şi dispunerea de a fi judecate împreună, Curtea reţine că prin încheierea din 22 martie 2013, instanţa de fond a dispus ca în temeiul art. 164 din Codul de procedură civilă de la 1865 conexarea, părţile prezente, inclusiv reprezentantul pârâtului recurent în prezenta fază procesuală, neopunându-se acestei măsuri procesuale.
Curtea reţine la nivel de principiu că, conexarea acţiunilor în temeiul art. 164 C. proc. civ. de la 1865, ca măsură de bună administrare a justiţiei, este posibilă numai atunci când mai multe pricini, în care sunt aceleaşi părţi sau chiar împreună cu alte părţi şi al căror obiect şi cauză au între ele o strânsă legătură, se află înaintea aceleiaşi instanţei sau instanţe deosebite, dar de acelaşi grad.
Curtea observă că ambele pricini au fost pe rolul instanţei de fond şi că dat fiind obiectul identic al acestora, acţiunea de anulare a aceluiaşi act emis de pârâtul recurent, şi că o parte din părţi sunt aceleaşi a dispus în mod legal şi temeinic conexarea tocmai pentru a da efect dezideratului ce se află ca premisă a măsurii, acela de înfăptuire mai bună a justiţiei.
Intimatul G.M. chiar dacă a avut dubla calitate de reclamant şi intervenient forţat şi instanţa de fond a tratat acţiunea din ambele perspective nu conduce la reţinerea nelegalităţii hotărârii atacate deoarece calitatea de intervenient forţat a reţinut-o în analiza acţiunii Prefectului Judeţului Bistriţa-Năsăud iar pe cea de reclamant în propria acţiune, ca efect al conexării cauzelor în care aceştia au avut calităţi diferite dar care în economia litigiului nu ar putea crea confuzii sau distorsiuni de natură procesuală. E adevărat că dacă nu s-ar fi operat conexarea, conform art. 161 din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond era obligată să pună în discuţie necesitatea atragerii în proces a acestuia deoarece numai în contradictoriu cu beneficiarul actului administrativ individual se poate configura legal şi procedural cadrul procesual de soluţionare a contenciosului de anulare a unui atare act administrativ.
Faţă de cele ce precedă, Curtea constată că instanţa de fond a aplicat şi interpretat corect dispoziţiile art. 164 C. proc. civ. de la 1865 astfel că motivul de recurs ce se circumscrie acestei critici nu este fondat.
3. Cât priveşte critica privind stabilirea de către instanţa de fond în mod greşit a cvorumului de adoptare a hotărârii ca motiv de anulare a hotărârii contestate, Curtea reţine că hotărârea de revocare din funcţie a intimatului emisă de recurentul pârât sub nr. 49/2012 a fost adoptată cu majoritate simplă, analiza de fapt a modului cum s-a desfăşurat şedinţa consiliului local fiind pertinent făcută de instanţa de fond şi cu trimitere la probele administrate în cauză.
În ceea ce priveşte strict critica ce formează obiectul acestui motiv de recurs, Curtea reţine că în mod corect instanţa de fond a reţinut şi aplicat dispoziţiile speciale derogatorii de la dreptul comun în ceea ce priveşte cvorumul de adoptare a hotărârilor în cadrul şedinţelor consiliului local.
Astfel, în regulă generală, conform art. 45 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, în exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate.
Prin urmare, excepţia este constituită dintr-o altă majoritate trebuie să fie strict prevăzută de norma legală sau de regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului şi este de strictă interpretare şi aplicare conform principiului de drept consacrat de adagiul exceptio est strictisimae interpretationis.
De altfel o normă similară este consacrată şi de Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului local al comunei S. aprobat prin HCL nr. 30/23.02.2012 (art. 9 alin. 1 şi 2).
În speţă însă, instanţa de fond a reţinut cu just temei că Regulamentul de organizare şi funcţionare a Ocolului Silvic „I.S.” adoptat de acelaşi pârât sub nr.
4/23.02.2009 a prevăzut in terminis că una din atribuţiile autorităţii deliberative locale este şi aceea de a schimba pe orcicare din membri Consiliului de Administraţie al entităţii înfiinţate, cu cvorum de cel puţin 2/3 din voturi.
Or, în această ambianţă în ipoteza din speţă ar fi trebui ca apelând la majoritatea de drept comun consiliul local recurent să-şi încalce propria sa hotărâre ceea ce nu poate fi conceput, căci atunci s-ar nega principiul efectului util al actelor administrative materializat în acea că acestea sunt emise cu scopul de a produce efecte juridice şi nu de a nu produce niciunul. Aceasta este de fapt şi sublinierea de esenţă care o face legiuitorul în definiţia actului administrativ (art. 2 alin. 1 lit. c) din Legea nr. 554/2004).
Corect s-a decis apoi că raportat la art. 8 din HCL nr. 4/2009 şeful ocolului silvic este unul din membri Consiliului de Administraţie astfel că schimbarea din funcţie urmează regimul juridic prevăzut pentru oricare din membri, respectiv prin hotărâre adoptată de consiliului local cu majoritatea calificată prevăzută la art. 9 liniuţa a douăsprezecea din Regulament.
Chiar dacă se contestă calitatea de membru în consiliul de administraţie al şefului de ocol tocmai pentru a nu i se aplica acelaşi regim ca şi celorlalţi membri, instanţa de fond a statuat judicios că această calitate este stabilită explicit de HCL nr. 4/2009 la art. 8 alin. 1 din Regulament, act direct aplicabil în speţă aşa cum s-a arătat în precedent.
Teza conform căreia ar fi aplicabil art. 5 alin. 2 lit. c) din OUG nr. 109/2011 care ar contura altă configuraţie juridică nu paralizează eficacitatea Regulamentului deoarece intimatul a deţinut conform dispoziţiilor acestui act normativ atât funcţia de şef de ocol cât şi aceea de membru în consiliul de administraţie nefiind nicio incompatibilitate între aceste două situaţii.
Pe de altă parte, trebuie reţinut că numirea acestuia în calitate de şef de ocol sa făcut înainte de intrarea în vigoare a OUG nr. 109/2011, or conform art. 60 din acest act normativ numai numirea administratorilor sau după caz a membrilor consiliului de supraveghere al întreprinderilor publice pentru poziţiile vacante pentru orice cauză de încetare a mandatului administratorului se face în conformitate cu prevederile art. 5 , respectiv 29.
Faţă de cele ce precedă, acest motiv de recurs nu poate fi admis.
4. Cu privire la critica vizând aplicarea şi interpretarea art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001, Curtea are în vedere că potrivit acestei nurori legale nu poate lua parte la deliberare şi la adoptarea hotărârilor consilierul local care, fie personal, fie prin soţ, soţie, afini sau rude până la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial în problema supusă dezbaterilor consiliului local.
În speţă, instanţa de fond a reţinut că cei trei angajaţi ai ocolului silvic al cărui şef este intimatul, fiind evident în relaţii de subordonare faţă de acesta, respectiv domnii Filipoi Floarea, F.V şi P.S. deţin în acelaşi timp şi funcţia de consilier local şi au votat în şedinţa la care s-a adoptat hotărârea nr. 49/2012 şi al hotărârii nr. 50/2012.
Or, este evident că în speţă s-au încălcat prevederile art. 77 din Legea nr. 393/2004 privind statutul aleşilor locali aşa cum corect a reţinut instanţa de fond, sancţiunea încălcării acestei norme legale fiind consacrată expres de art. 81 din aceeaşi lege şi ale art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001, respectiv nulitatea de drept a hotărârii adoptate.
Teza aplicabilităţii exclusive în speţă a dispoziţiilor art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 invocată de recurent ignoră norma specială reţinută şi aplicată corect de instanţa de fond, respectiv art. 77 din Legea nr. 393/2004.
Astfel, deşi textul art. 46 alin. 1 din Legea nr. 215/2001 are în vedere pentru a descrie starea de interdicţie de a lua parte la deliberarea şi adoptarea hotărârii pentru consilierul care în situaţia descrisă de lege ar avea un interes patrimonial în art. 77 alin. 1 din Legea nr. 393/2004 legea face vorbire de interdicţia consilierului de a lua parte la deliberarea si adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal in problema supusă dezbaterii.
Or, sintagma interes personal, ca ipoteză de lucrur reţinută de instanţa de fond este circumstanţiată de art. 75 din aceeaşi lege şi are în vedere următoarele:
Aleşii locali au un interes personal într-o anumită problema, dacă au posibilitatea sa anticipeze ca o decizie a autorităţii publice din care fac parte ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj pentru sine sau pentru:
a) soţ, soţie, rude sau afini pana la gradul al doilea inclusiv;
b) orice persoana fizica sau juridica cu care au o relaţie de angajament, indiferent de natura acestuia;
c) o societate comerciala la care deţin calitatea de asociat unic, funcţia de administrator sau de la care obţin venituri;
d) o alta autoritate din care fac parte;
e) orice persoana fizica sau juridica, alta decât autoritatea din care fac parte, care a făcut o plata către aceştia sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestora;
f) o asociaţie sau fundaţie din care fac parte.
Din economia prevederilor mai sus evidenţiate se poate conchide că interesul personal este orice avantaj material sau de altă natură, urmărit ori obţinut, în mod direct sau indirect, pentru sine sau pentru altul, prin folosirea reputaţiei, influenţei, facilităţilor, relaţiilor, informaţiilor la care au acces consilierii locali.
Or, este evident că în speţă nu s-a reţinut ca premisă existenţa unui interes patrimonial ci a unui interes personal grefat pe normele consacrate de art. 77 respectiv art. 75 din Legea nr. 393/2004, astfel că se poate conchide fără teama de a greşi că ambele hotărâri adoptate de autoritatea deliberativă în circumstanţele descrise mai sus sunt susceptibile de nulitate trasă explicit din prevederile art. 81 din Legea nr. 393/2004 care trimite explicit la art. 46 alin. 2 din Legea nr. 215/2001.
Astfel fiind, şi acest motiv de recurs apare ca fiind nefondat.
5. Cât priveşte motivul de recurs circumscris temeiniciei hotărârilor de consiliu local şi al inadmisibilităţii acţiunii reclamantului Prefectul Jud. Bistriţa-Năsăud, Curtea reţine că prefectul în calitate de organ de tutelă administrativă are prerogativa constituţională şi legală de a verifica legalitatea actelor administrative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale.
Aşa cum s-a relevat şi în întâmpinare demersul reclamantului nu a vizat implicit analiza aspectelor de temeinicie ori de oportunitate a actului deliberativului local ci tocmai tendinţa autorităţii pârâte de a exercita în mod abuziv un drept, fără respectarea condiţiilor impuse de lege şi de propriul regulament de organizare şi funcţionare aspect care se înscrie în perimetrul legalităţii.
De altfel, instanţa de fond a validat exclusiv criticile reclamantului ce vizau legalitatea ambelor acte administrative, astfel că din această perspectivă teza recurentului nu poate fi considerată ca fondată.
Nu are relevanţă în cauză dacă şi care au fost resorturile ori premisele adoptării hotărârii de revocare pentru că analiza acesteia intră în perimetrul marjei de apreciere de care se bucură autorul actului marjă care se poate întinde până la excesul de putere iar examinarea din acest unghi ar antama cercetarea actului şi din perspectiva oportunităţii ca o componentă a legalităţii, aspect care însă nu a fost antamat de instanţa de fond , astfel că nu7 poate face obiect de analiză pentru prima dată în recurs.
De altfel, pentru a determina nelegalitatea unui act administrativ este suficient să se stabilească un singur motiv căci analiza celorlalte ar apărea de prisos.
Or, în speţă, nelegalitatea ambelor acte administrative s-a circumscris celor două elemente decisive: încălcarea normei legale privind cvorumul de vot şi dispoziţiile legale privind conflictul de interese.
Faţă de cele ce precedă, Curtea constată că şi acest motiv de recurs nu
este fondat.
Aşa fiind, în temeiul art. 20 alin. 3 din legea nr. 554/2004 Curtea urmează să respingă ca nefundat recursul declarat de pârâtul CONSILIUL LOCAL S. împotriva sentinţei civile nr. 1715 din 04.10.2013, pronunţată în dosarul nr. .../2012 al Tribunalului Bistriţa-Năsăud, pe care o va menţine în întregime.
Fiind găsit în culpă procesual în temeiul art. 274 din Codul de procedură civilă de la 1865 recurentul va fi obligat să plătească intimatului G.M. suma de 4.000 lei, cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând onorariu avocaţial (chitanţa nr. 057 din 01.08.2014).
| ← O.U.G. nr. 66/2011. Corecţii financiare. Reducerea corecţiei... | Cerere de suspendare a executării unui act administrativ. → |
|---|
