Anulare act administrativ. Sentința nr. 154/2013. Curtea de Apel BACĂU
| Comentarii |
|
Sentința nr. 154/2013 pronunțată de Curtea de Apel BACĂU la data de 19-09-2013 în dosarul nr. 580/32/2013
Dosar nr._
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL B.
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
SENTINȚA Nr. 154/2013
Ședința publică de la data de 19 Septembrie 2013
Completul compus din:
PREȘEDINTE V. S.
Grefier A. R.
*****************************************************
La ordine a venit spre soluționare acțiunea în materia contenciosului administrativ promovată de reclamantul Județul B. – prin Președinte în contradictoriu cu pârâtul M. D. Regionale și Administrației Publice, având ca obiect anulare act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică se prezintă consilier juridic C. S. pentru reclamant, care depune delegație de reprezentare la dosarul cauzei, lipsă fiind pârâtul.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care;
Nemaifiind alte cereri de formulat sau aspecte prealabile de discutat, constată cauza în stare de judecată și acordă cuvântul în susținerea fondului.
Având cuvântul, reclamantul prin reprezentant solicită admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată. Apreciază reclamantul că actele de control au fost date cu încălcarea legii. Cu privire la obiectul verificării și temeiul sancțiunii s-a încălcat principiul neretroactivității legii civile, astfel cum este reținut de art. 15 alin. 2 din Constituție și art. 6 din Codul Civil. Temeiul de drept avut în vedere la aplicarea corecției financiare îl constituie prevederile O.U.G.66/2011, iar în consecință la data elaborării documentației de atribuire, actele normative în baza cărora s-a efectuat controlul si s-au stabilit sancțiunile nu puteau fi avute în vedere de către autoritatea contractantă. În concluzie actul administrativ născut ulterior apariției O.U.G.66/2011 nu poate fi atacat în temeiul acestei legi pentru că ar aduce încălcare principiului neretroactivității legii și al securității raporturilor juridice. În concluzie solicită admiterea acțiunii și anulare notei de constatare.
Instanța constată dezbaterile închise și reține cauza spre pronunțare.
I N S T A NȚ A
- deliberând –
Asupra acțiunii în contencios administrativ de față, constată următoarele:
Cererea de investire a instanței.
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr._ la data de 15.07.2013 pe rolul Curții de Apel B., reclamantul Județul B., prin Președintele Consiliului Județean B. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul M. D. Regionale și Administrației Publice (succesor în drepturi al Ministerului Administrației și Internelor) anularea Notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 373107din 03.12.2012 și a Deciziei nr. 433.433/18.01.2013.
Motivele acțiunii.
Autoritatea contractantă, Consiliul Județean B. a organizat în anul 2009 procedura de atribuire a contractelor nr. 1595/18.02.2010 și nr. 1620 din 18.02.2010, având ca obiect elaborarea Strategiei de Dezvoltare Durabilă a județului B. în orizontul de timp 2009-2011 și, respectiv elaborarea profilului monografic al județului B., în vederea implementării proiectului intitulat „Strategii de dezvoltare durabilă a județului B. - instrument de lucru pentru administrație”; Modul de derulare a procedurii de atribuire a făcut obiectul verificării de către Direcția pentru dezvoltarea capacității administrative din cadrul Ministerului Administrației și Internelor, dispuse în baza O.U.G. nr. 66/2011, în urma căreia s-a stabilit în sarcina reclamantului o corecție financiară de 25 % din valoarea contractelor de prestări servicii încheiate .
Reclamanta susține nulitatea actului de control, deoarece echipa de control a verificat modul de atribuire a contractelor din 2010 în baza unui act normativ în vigoare de la 30.07.2011 ale cărui norme de aplicare au fost emise la 15.09.2011 și astfel, criteriile prevăzute de O.U.G. 66/2011 nu puteau fi avute în vedere la momentul atribuirii contractelor, în 2010.
Susține reclamanta că principiul neretroactivității legii este prevăzut de art.15 din Constituție, art.6 din Codul civil și art.47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, încălcarea acestuia aducând atingere securității juridice, iar în cauză nu pot fi reținute ca incidente cazurile în care este permisă retroactivitatea legii, astfel că verificarea privind controlul și recuperarea fondurilor comunitare utilizate necorespunzător trebuia efectuată conform Legii nr. 79/2003 și nu conform O.U.G. nr.66/2011.
Pe fond, reclamanta susține că în mod greșit s-a apreciat că ar fi încălcat regulile de publicitate și principiul transparenței așa cum sunt precizate în legislația în vigoare privind achizițiile publice, întrucât a respectat dispozițiile art. 78și 79 din OUG 34/2006, publicând în SEAP clarificările pentru care exista această obligație;
În ce privește criteriile minime de calificare, apreciate de organul de control ca fiind restrictive și nelegale și de natură a limita accesul potențialilor ofertanți la procedura de atribuire a contractelor menționate, reclamantul arată că nu se poate reține încălcarea dispozițiilor art. 177 din OUG 34/2006, întrucât cerința prezentării de documente care să ateste „ certificarea de tip 9001 și_” trebuie interpretată în sensul că sunt acceptate și alte documente de acest tip sau echivalente.
În drept, au fost invocate dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, OUG 34/2006, HG 925/2006, Legea 554/2004 ,OG 92/2003, OG 79/2003, Codul Civil, Constituția României.
La cerere au fost anexate înscrisuri, respectiv Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 373107din 03.12.2012 și Decizia nr. 433.433/18.01.2013.
Prin întâmpinare, pârâtul M. D. Regionale și Administrației Publice a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată, arătând, în esență, că actele contestate sunt legale și nu încalcă principiul neretroactivității legii civile, având în vedere că potrivit art. 66 din OUG 66/2011 „Activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare care sunt în desfășurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență se finalizează și se valorifică cu aplicarea prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 79/2003”, interpretarea „per a contrario” fiind aceea că activitățile de constatare a neregulilor desfășurată sub incidența OUG 66/2011 se finalizează și se valorifică în baza legii noi.
Pe fondul cauzei se solicită respingerea cererii reclamantului, întrucât autoritatea contractantă a stabilit, în cadrul procedurii de atribuire a contractului criterii minime de calificare restrictive și nelegale, prin care a limitat accesul potențialilor ofertanți la procedura de atribuire a contractelor menționate.
În susținerea întâmpinării, pârâtul a atașat documentația care a stat la baza emiterii actelor contestate.
Motivarea instanței.
Analizând actele și lucrările dosarului, reține următoarele:
Situația de fapt.
Consiliul Județean B. a organizat procedura de atribuire a contractelor de prestări servicii nr.1595 din 18.02.2010 și nr.1620 din 18.02.2010, având ca obiect elaborarea Strategiei de Dezvoltare Durabilă a județului B. în orizontul de timp 2009-2011 și, respectiv elaborarea profilului monografic al județului B., în vederea implementării proiectului intitulat „Strategii de dezvoltare durabilă a județului B. - instrument de lucru pentru administrație”, contracte ce au fost încheiate cu asociațiile de operatori economici formate din S.C. GEA Strategy & Consulting S.A., S.C. Expert Market S.R.L - B. și S.C. AGORA Est Consulting S.R.L - București și S.C. GEA Strategy & Consulting S.A. și S.C. Expert Market S.R.L - B..
Direcția Control și Verificare Utilizare Fonduri Comunitare din cadrul Ministerului Administrației și Internelor (actual M. D. Regionale și Administrației Publice) a întocmit Nota de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare nr. 373107din 03.12.2012 în care s-a stabilit că debitorul, Județul B. datorează autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene un procent de 25 % din valoarea contractelor menționate.
Împotriva Notei de constatare, Președintele Consiliului Județean B. a formulat contestație, soluționată prin Decizia nr. 433.433/18.01.2013,în sensul respingerii, în considerarea aplicării coroborate a dispozițiilor art. 5 lit. c), art. 21 alin. 26, art. 24 și art. 31 alin. 1 și 2 din O.u.G. nr. 66/2011, a dispozițiilor art. 511 din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 130/2010, precum și a prevederilor H.G. nr. 875/31.08.2011, privind aprobarea Normelor Metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, O.U.G. nr. 34/2006.
Față de primul motiv invocat de reclamant în susținerea prezentei acțiuni, respectiv temeiul juridic greșit al actelor contestate, curtea are în vedere că trebuie statuat, în mod prioritar, asupra dreptului aplicabil în constatarea neregulilor apărute în utilizarea fondurilor europene.
Așa cum s-a reținut, procedura de atribuire s-a desfășurat în perioada 2009 - 2010, cele două contracte de achiziție fiind încheiate în anul 2010.
La data inițierii procedurii de atribuire a celor două contracte, controlul și recuperarea fondurilor comunitare, precum și a fondurilor de cofinanțare aferente utilizate necorespunzător era reglementată prin O.G. 79/2003 cu modificările aduse prin Ordonanța Guvernului nr. 12/2007, Legea nr. 205/2007, Ordonanța Guvernului nr. 20/2008 și H.G. nr. 1510/2003 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a O.G. 79/2003.
Prin acest act normativ sunt definite, la art.2, atât neregulile în utilizarea fondurilor europene cât și creanțele bugetare rezultate din nereguli. De asemenea, actul normativ cuprinde și dispoziții de procedură.
Potrivit art. 2 lit. a, prin nereguli se înțelege orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile legale naționale și/sau comunitare, precum și cu prevederile contractelor ori ale altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziții, care prejudiciază bugetul general al Comunității Europene și/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și bugetele din care provine cofinanțarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită, iar potrivit lit. d, creanțele bugetare rezultate din nereguli reprezintă sume de recuperat la bugetul general al Comunității Europene și/sau la bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum și/sau la bugetele de cofinanțare aferente, ca urmare a utilizării necorespunzătoare a fondurilor comunitare și a sumelor de cofinanțare aferente și/sau ca urmare a obținerii necuvenite de sume în cadrul măsurilor care fac parte din sistemul de finanțare integrală ori parțială a acestor fonduri.
Instanța reține că dispozițiile menționate sunt dispoziții de drept material prin care este stabilită fapta care angajează răspunderea autorității contractante (nereguli), dar și condițiile de angajare a răspunderii, respectiv existența unui prejudiciu în bugetul general al Comunității, și legătura de cauzalitate între faptă și prejudiciu, fiind necesar ca neregularitatea să fi produs un prejudiciu.
Așadar, din modul de reglementare rezultă că, potrivit O.G. nr.79/2003, în cazul utilizării fondurilor comunitare, răspunderea pentru neregularități este o specie a răspunderii civile delictuale, cu condiții specifice de angajare a acesteia, aspect ce definește normele de drept substanțial.
În data de 20 iunie 2011 a intrat în vigoare O.U.G. nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente, act normativ care abrogă expres O.G. 79/2003.
Deși aparent acest din urmă act normativ conține dispoziții similare, între cele două acte normative există diferențe majore.
Astfel, prin art. 2 lit. a neregula reprezintă orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit
Așadar, acest nou act normativ nu reglementează recuperarea prejudiciului produs prin neregularitate ci, așa cum rezultă și din denumirea actului normativ, sancționează orice neregularitate care, fie a produs un prejudiciu, fie este doar apt să producă un prejudiciu. De asemenea, din economia dispozițiilor O.U.G. nr. 66/2011 rezultă că legiuitorul a renunțat la a recupera prejudiciul efectiv cauzat prin neregularitate, consacrând, pentru diferite tipuri de neregularități, corecții financiare abstracte, procentuale.
În consecință, O.U.G. nr. 66/2011 are un regim sancționator și, la fel ca O.G. 79/2003, are în conținutul său atât dispoziții de drept material cât și de procedură.
Stabilirea faptelor care constituie neregularitate, atât prin art. 2 lit. a din O.U.G. nr. 66/2011, cât și prin anexele actului normativ, a sancțiunilor financiare aplicabile într-o astfel de situație, reprezintă norme de drept material.
Art. 15(2) din Constituția României consacră principiul neretroactivității legii (civile), cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile; cum săvârșirea unei abateri se constituie într-un delict civil dacă s-a încălcat de către reclamant o prevedere legală sau contractuală, ori dacă acesta a săvârșit o contravenție, iar orice delict civil se analizează și se sancționează în condițiile legii în vigoare la data săvârșirii sale, rezultă că în speță pârâta a aplicat retroactiv prevederile O.U.G. nr. 66/2011 privind corecția financiară și condițiile prevăzute de această lege pentru determinarea faptei delictuale ce atrage corecția, din moment ce a aplicat unei fapte prevederi legale ulterioare săvârșirii acesteia și care reglementează condițiile de existență a faptei delictuale și modul de sancționare a acesteia, condiții și sancțiuni care nu existau și nu erau în vigoare la data la care reclamantul a desfășurat procedura de achiziție publică.
Art. 66 din O.U.G. nr. 66/2011 arată că activitățile de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare în curs, se valorifică la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 66/2011, tot în baza O.G. nr. 79/2003, acest ultim act normativ neprevăzând instituția corecției financiare care să fie aplicată pentru condiții restrictive prevăzute de autoritățile contractante la atribuirea licitațiilor pentru lucrări publice.
Dacă activitatea de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare începută pentru faptele săvârșite înainte de . O.U.G. nr. 66/2011 este supusă prevederilor O.G. nr. 79/2003, cu atât mai mult constatarea unei fapte, fiind prima etapă a activității de recuperare a fondurilor europene, este supusă prevederilor O.G. nr. 79/2003, adică legii sub care s-a născut presupusa faptă delictuală.
Nu pot fi primite concluziile pârâtului, în sensul că prevederile O.U.G. nr. 66/2011 pot fi aplicate, deoarece reglementează sancțiuni mai blânde decât cele din O.G. nr. 79/2003, fiindcă acest din urmă act normativ condiționa aplicarea sancțiunilor de dovedirea unui prejudiciu adus bugetului Comunităților Europene în ipotezele în care erau constatate nereguli la încheierea contractelor de achiziții, condiție inexistentă O.U.G. nr. 66/2011, acest act normativ fiind deci mai aspru (permisiv) sub aspectul condițiilor pentru care pot fi aplicate sancțiunile constând în corecții financiare ( în sensul în care este suficient ca fapta să fi fost de natură a prejudicia acest buget).
Tot sub acest aspect nu poate fi susținut nici faptul că determinarea legii aplicabile s-ar face în funcție de momentul constatării abaterii, întrucât ceea ce determină aplicarea sancțiunilor pentru nerespectarea unor condiții este momentul când faptul sau actul juridic s-a produs sau încheiat cu încălcarea legii, conform principiului tempus regit actum, iar legea aplicabilă oricărui fapt juridic este legea aflată în vigoare la data când acest fapt s-a produs, când subiectul de drept este informat asupra condițiilor de valabilitate; în aceste condiții, legile care reglementează faptul juridic constând în eventuale nerespectări ale condițiilor de selectare a unei anumite proceduri de achiziție sau de atribuire a contractelor de achiziție nu poate fi decât cele din momentul atribuirii ofertei, respectiv O.U.G. nr. 34/2006 și O.G. nr. 79/2003.
În aceste condiții, constatarea unor nereguli și aplicarea unor sancțiuni neprevăzute la data când s-a săvârșit presupusa neregulă, este lovită de nulitate absolută, fiind efectuată cu încălcarea flagrantă a principiului neretroactivității legii civile, motiv pentru care instanța constată nelegalitatea actelor administrative contestate.
Nu se poate cere unui subiect de drept să îndeplinească acte juridice la un anumit moment, cu respectarea unor condiții impuse ulterior prin lege, pentru că nu există posibilitatea reală de a-și adopta conduita în funcție de reglementările ulterioare.
În consecință, reținând că normele de procedură sunt de imediată aplicare și dispozițiile legale din O.U.G. nr. 66/2011 care conțin norme de drept material nu sunt aplicabile neregularităților (faptelor juridice) săvârșite înaintea intrării lor în vigoare, impunându-se ca neregularitățile reținute prin actul de constatare să fi fost verificate în raport de dispozițiile O.G. nr. 79/2003, cum atât nota de constatare, cât și decizia de soluționare a contestației au fost fundamentate pe dispozițiile O.U.G. nr. 66/2011, bază legală inaplicabilă, instanța neputând schimba temeiul juridic, actele atacate urmează a fi anulate de către instanța de judecată.
Primul motiv de nulitate fiind găsit întemeiat, face inutilă analiza celorlalte motive invocate în contestație.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE
Admite acțiunea promovată de reclamantul Județul B. – prin Președinte cu sediul în B., ., județul B. în contradictoriu cu pârâtul M. D. Regionale și Administrației Publice cu sediul în București, Apolodor, sector 5, latura nord, nr. 17.
Anulează Nota de constatare nr._ din 3.12.2012 și Decizia nr. 433.443 din 18.01.2013.
Cu recurs în 15 zile de la comunicare.
Pronunțată în ședință publică, azi 19.09.2013.
Președinte, V. S. | ||
Grefier, A. R. |
Tehno.red.sent. V.S. – 08.10.2013
4ex
| ← Pretentii. Decizia nr. 2277/2013. Curtea de Apel BACĂU | Contestaţie act administrativ fiscal. Decizia nr. 3123/2013.... → |
|---|
