Hotărâre a Comisiei Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998. Invalidare. Declinare de competenţă. Regulator de competenţă
| Comentarii |
|
în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. 1 din Codul de procedură civilă, astfel cum a fost modificat prin O. U. G. nr. 59 din 25 aprilie 2001 „curţile de apeljudecă în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităţilor şi instituţiilor centrale
Astfel fiind şi având în vedere prevederile art. 725 alin. 1 din Codul de procedură civilă, potrivit cu care dispoziţiile legii noi de procedură sunt de imediată aplicare; cum actul dedus judecăţii emană de la Comisia Centrală pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 din cadrul Ministerului de Finanţe, autoritate centrală a administraţiei publice, competenţa materială de soluţionare a litigiului revine Curţii de Apel Bucureşti.
în motivarea cererii lor, reclamantele au susţinut că hotărârea contestată este nelegală, întrucât nu a avut în vedere faptul că în conformitate cu dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 9/1998, au beneficiat numai parţial de despăgubiri.
(Secţia de contencios administrativ, decizia nr. 22 din 14 ianuarie 2003)
CURTEA,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată la 8 octombrie 2002, reclamantele A.O., B.T., S.C. şi M.M. au chemat în judecată Ministerul Finanţelor - Comisia Centrală pentru aplicarea Legii nr. 9/1998, solicitând desfiinţarea hotărârii emise de aceasta cu nr. 649 din 6 septembrie 2002 prin care s-a invalidat hotărârea Comisiei Municipiului Bucureşti pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 - nr. 297 din 6 octombrie 2000, care a stabilit în favoarea lor compensaţii în sumă de 166.248.192 lei pentru 8 ha teren agricol, precum şi actualizarea acestei sume la data la care va fi acordată.
Prin sentinţa civilă nr. 1059 din 6 noiembrie 2002, Curtea de Apel Bucureşti şi-a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti - Secţia a Vlll-a.
Considerând această hotărâre ca fiind dată cu încălcarea normelor imperative de competenţă, reclamantele A.O., B.T., S.C. şi M.M. au declarat recurs, susţinând competenţa materială a Curţii de Apel Bucureşti.
Recursul este fondat.
în conformitate cu dispoziţiile art. 3 alin. 1 din C. pr. civ. astfel cum a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă nr. 59 din 25 aprilie 2001, „curţile de apel judecă în primă instanţă cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităţilor şi instituţiilor centrale".
Astfel fiind şi având în vedere prevederile art. 725 alin. 1 din C. pr. civ. potrivit cu care dispoziţiile legii noi de procedură sunt de imediată aplicare, cum actul dedus judecăţii emană de la Comisia Centrală pentru aplicarea Legii nr. 9/1998 din cadrul Ministerului de Finanţe, autoritate centrală a administraţiei publice, competenţa materială de soluţionare a litigiului revine Curţii de Apel Bucureşti.
NOTĂ
I. Problema ridicată de speţa în discuţie presupune, în primul rând, o abordare a interpretării normelor juridice din perspectiva clasificării acestora în norme generale şi norme speciale.
După cum se cunoaşte, în funcţie de întinderea domeniului căruia i se aplică, normele juridice se divid în norme generale şi norme speciale. Această clasificare comportă însă particularităţi şi subdiviziuni, în funcţie de reperul în jurul căruia gravitează; astfel, de pildă, există norme generale de drept procesual civil şi norme speciale, dar şi norme juridice generale şi speciale, raportate la o anumită instituţie juridică a procedurii civile (cum ar fi executarea silită), ori prin raportare la acte normative concomitente sau succesive în timp.
Indiferent de câmpul de aplicare, extins sau restrâns la o singură instituţie juridică, prin norma generală este desemnată norma aplicată oricărei ipoteze din sfera domeniului luat drept punct de reper, dacă printr-o dispoziţie legală nu se stipulează contrariul, în timp ce norma specială se aplică numai cazurilor ce se înscriu cu stricteţe în ipoteza desemnată de respectiva prevedere legală. Relaţia dintre cele două categorii de norme juridice este de la gen la specie, fiind redată şi prin adagiile generaţia specialibus non derogant şi specialia generalibus derogant. Nu mai puţin, este adevărat că perspectiva asupra clasificării în norme generale şi speciale trebuie integrată în contextul mai larg al întregului sistem de drept, neputându-se face abstracţie de succesiunea legilor în timp sau de obiectul normelor juridice respective, acestea fiind, cel puţin în cazul analizat, subsumate corelaţiei normă generală -normă specială.
în ceea ce priveşte contenciosul administrativ, ca instituţie juridică a dreptului administrativ, acesta este guvernat de norme generale - dreptul comun în materie fiind Legea nr. 29/19903 dar pentru diferitele segmente ale acestei proceduri există reglementări speciale, exemple elocvente fiind competenţa teritorială şi materială a instanţei de contencios administrativ, condiţiile şi termenele de exercitare pentru procedura prealabilă ş.a. Atât doctrina interbelică, dar şi cea actuală disting între contenciosul administrativ desfăşurat în temeiul
dreptului comun dat de Legea nr. 29/1990 şi cel bazat pe legi speciale. De asemenea, sunt privite ca având o reglementare distinctă contenciosul actelor administrativ - jurisdicţionale şi contenciosul administrativ obiectiv. Desemnat drept totalitate a litigiilor de competenţa justiţiei administrative, contenciosul administrativ are numeroase particularităţi faţă de procedura civilă obişnuită, ajungându-se la crearea unei adevărate „jurisdicţii administrative”, în cadrul căreia se pot observa, cât priveşte competenţa ori procedurile de urmat, norme generale şi norme speciale.
Sub aspectul competenţei, potrivit art. 2 lit. c din C. pr. civ., „Tribunalele judecă procesele şi cererile în materie de contencios administrativ, în afară de cele date în competenţa curţilor de apel”, iar conform art. 3 pct. 110 al C. pr. civ., acestea din urmă judecă „procesele şi cererile în materie de contencios administrativ privind actele autorităţilor şi instituţiilor centrale”, astfel încât - cel puţin prin prisma redactării textelor legale - tribunalele sunt instanţe de drept comun în domeniul contenciosului administrativ în faza judecăţii în primă instanţă, iar - în mod excepţional şi limitativ, cu referire la actele autorităţilor şi instituţiilor centrale -competenţa o au curţile de apel. Aceasta este însă reglementarea generală, deoarece, în anumite cazuri, prin legi speciale - rezervate de regulă diverselor domenii în care sunt implicate autorităţi ale administraţiei publice în raporturile cu particularii - sunt prevăzute acţiuni în contencios administrativ cu privire la care competenţa instanţelor judecătoreşti comportă nuanţări şi chiar derogări de la cadrul standard fixat prin Legea nr. 29/1990. Aceste legi au fost împărţite de către literatura de specialitate în trei categorii:
- legi care reglementează competenţa în mod derogator de la dreptul comun, fiind exemplificativă materia contravenţiilor, întrucât, deşi procedura de urmat este una administrativă, instanţele competente sunt cele civile;
- legi speciale ce reglementează competenţa instanţelor de contencios administrativ în mod derogator de la dreptul comun.
Dat fiind că distincţia operează în cadrul procedurii contenciosului administrativ, se consideră că acţiunile exercitate în baza acestor legi nu se înscriu în sfera recursului paralel, ci - dimpotrivă - completează „cadrul juridic al contenciosului administrativ”. Intr-adevăr, aceste acte normative prevăd tot reguli din domeniul contenciosului administrativ, însă - deopotrivă - trebuie observată delimitarea existentă între aceste norme speciale şi normele generale ale Legii nr. 29/1990, întrucât contenciosul administrativ este, la rândul său, structurat pe paliere gen-specii; fiind o instituţie juridică vastă şi cu trăsături clare, se pretează unor interpretări ale normelor speciale faţă de cele generale chiar în cadrul său.
în această categorie se include, de exemplu, Legea nr. 33/1994, care, în art. 2018 prevede o derogare de la competenţa materială în domeniul contenciosului administrativ. Competenţa aparţine curţii de apel, însă nu este vorba despre cea stabilită de art. 3 pct. 1 al C. pr. civ. Acest fapt poate fi sesizat mai uşor cu ocazia modificărilor Codului de procedură civilă, modificări ce nu antrenează şi schimbarea competenţei arătate de art. 20 al Legii nr. 33/199419. O situaţie asemănătoare este regăsită în O.G. nr. 60/200120, care în art. 80 alin. 3 arată că .Acţiunea în justiţie se introduce la secţia de contencios administrativ a tribunalului în a cărui arie teritorială de competenţă se află sediul autorităţii contractante. împotriva hotărârii tribunalului se poate declara recurs la secţia de contencios administrativ a curţii de apel”. Se observă că, de data aceasta, derogarea de la dreptul comun al Legii nr. 29/1990 (dar şi al Codului de procedură civilă) se referă nu doar la competenţa materială, ci şi la competenţa teritorială. Astfel, este stabilită competenţa de primă instanţă a tribunalului, indiferent de autoritatea contractantă a cărei decizie se atacă - putând fi vorba, deci, şi de o „autoritate centrală”, în sensul art. 3 pct. 1 al C. pr. civ. -, iar sub aspect teritorial, instanţa este cea de la sediul autorităţii publice, aşadar de la sediul pârâtei. Un alt exemplu este cel oferit de Legea nr. 544/ 2001, art. 22 stabilind competenţa materială tot în favoarea tribunalului, indiferent de autoritatea sau instituţia publică pârâtă, iar competenţa teritorială este dată, alternativ, de domiciliul persoanei vătămate sau de sediul autorităţii ori a instituţiei publice.
- legi speciale care fac trimitere, direct sau indirect, la Legea-cadru nr. 29/1990, exemplu fiind Legea 74/1996 sau Legea nr. 182/2000.
II. Analizând cele două chestiuni juridice, prezentate anterior la nivel teoretic, cu aplicare la situaţia dată, se observă că norma specială o reprezintă în speţă prevederea art. 7 alin. 4 din Legea nr. 9/1998: „Hotărârile comisiei centrale sunt supuse controlului judecătoresc, putând fi atacate, în termen de 30 de zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului în raza căruia domiciliază solicitantul”, în timp ce norma generală este art. 6 al Legii nr. 29/1990, interpretat în lumina art. 2 lit. c şi a art. 3 pct. 1 din C. pr. civ. Principala consecinţă a calificării celor două tipuri de norme juridice în materia contenciosului administrativ este dată de faptul că, art. 7 alin. 4 din Legea nr. 9/1998 fiind o excepţie de la regulă, ca normă specială, nu poate fi modificat sau abrogat decât în mod expres şi direct de către o normă generală ulterioară. Exemplele pot fi date chiar din registrul modificărilor relativ recente ale Codului de procedură civilă; astfel, art. VII ai O.U.G. nr. 138/200027 prevede că „articolele 58, 59, 60 şi 61 din Legea nr. 168/1999 privind soluţionarea conflictelor de muncă, publicată în M. Of. nr. 582 din 29 noiembrie 1999 se modifică şi vor avea următorul cuprins: (...)”.
Fără îndoială că, aşa cum reiese din art. 6 alin. 328 al Legii nr. 9/1998, comisia centrală se încadrează în sfera „autorităţilor şi instituţiilor centrale" amintite în art. 3 pct. 1 al C. pr. civ. Cu toate acestea, prin derogare de la dreptul comun al competenţei în materia contenciosului administrativ, împotriva actelor emise de către această comisie se exercită calea de atac în justiţie la secţia de contencios administrativ a tribunalului, cale prevăzută expres de către art. 7 alin. 4 al Legii nr. 9/1998.
în plus, remarcăm că art. 3 pct. 1 al C. pr. civ. se mărgineşte la desemnarea competenţei materiale a curţilor de apel printr-o formulă neutră, generală, vizând actele autorităţilor şi instituţiilor centrale, nefăcându-se nici o precizare - nici prin acest text, nici prin alte prevederi modificatoare ale O.U.G. nr. 59/2001 - la competenţele speciale în domeniul contenciosului administrativ, fixate prin dispoziţii legale anterioare; de altfel, finalul O.U.G. nr. 59/2001 nu cuprinde nici măcar exprimarea-tip referitoare la abrogarea oricăror altor dispoziţii contrare. O confirmare a rămânerii în vigoare a art. 7 alin. 4, în forma sa iniţială, este dată şi de aceea că Legea nr. 9/1998 a fost republicată în Monitorul Oficial, partea I, numărul 105 din 7 februarie 200231, menţinându-se dispoziţiile art. 7 alin. 4 în redactarea originară. Având în vedere că până la republicarea din 7 februarie 2002 fusese publicată şi intrase în vigoare
O.U.G. nr. 59/2001, dacă se dorea de către legiuitor modificarea expresă şi directă a art. 7 alin. 4, la momentul republicării era firesc şi necesar ca textului amintit să i se dea formularea corespunzătoare în sensul O.U.G. nr. 59/2001. Or, din moment ce acest lucru nu s-a întâmplat, coroborând faptul cu lipsa menţiunilor speciale - privind aspectul în discuţie - din O.U.G. nr. 59/2001, consecinţa logică este că hotărârile comisiei centrale sunt susceptibile de a fi atacate în continuare la secţia de contencios administrativ a tribunalului în raza căruia domiciliază solicitantul.
Nu poate fi reţinută nici susţinerea aplicării art. 725 alin. 1 al C. pr. civ.33, întrucât acestea sunt incidente doar în măsura în care sunt respectate categoriile de norme juridice cărora le sunt destinate, implicit potrivit regulilor generaţia specialibus non derogant şi speciatia generalibus derogant. Aceasta, deoarece orice lege nouă, pentru a fi corect aplicată, trebuie integrată în sistemul legislativ existent şi în domeniul căruia îi este indicată, iar operaţiunea se face prin regulile de interpretare juridică.
| ← Imputaţii. Contestaţii. Cazuri de competenţa instanţei de... | Fond de vânătoare. Atribuire în gestiune. Preempţiune... → |
|---|
