ICCJ. Decizia nr. 4493/2003. Contencios. împotriva deciziei Curtii de Conturi Sectia Jurisdictionala. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV
Decizia nr. 4493/2003
Dosar nr. 920/2003
Şedinţa publică din 9 decembrie 2003
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
După un prim ciclu jurisdicţional, prin sentinţa nr. 43 din 7 iunie 2002, pronunţată în dosarul nr. 19/2002, Colegiul jurisdicţional Bihor a admis în parte, pct. 2 al încheierii de sesizare nr. 56 din 20 noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de Control Financiar al Camerei de Conturi Bihor, privitor la cererea de obligare a pârâţilor A.T., fost primar, C.Z., C.D., F.I., I.V., I.G., I.F., I.I., L.C., M.V., R.N., S.A., V.T., Ţ.Z. şi T.F., la despăgubiri civile, în sumă de 40.800.000 lei şi dobânzi, în sumă de 27.853.488 lei, în contradictoriu cu persoana juridică păgubită, Unitatea administrativ-teritorială oraş Aleşd şi în consecinţă:
- a obligat în solidar pe pârâţii A.T. şi T.F., faţă de persoana juridică păgubită, la despăgubiri civile actualizate, în sumă de 34.961.332 lei, pentru repararea prejudiciului cauzat prin plăţi ilegale, cu titlu de „bani de concediu", în sumă totală de 19.308.000 lei, efectuate în luna mai, iunie, iulie şi noiembrie 1999.
- a obligat în solidar pe pârâţii Ţ.Z. şi T.F., faţă de persoana juridică oraş Aleşd, la plata unor despăgubiri civile actualizate, în sumă de 31.339.636 lei, pentru repararea pagubei, reprezentând plăţi nelegale, în sumă totală de 21.492.000 lei, efectuate cu titlu de „bani de concediu" personalului contractual, în lunile august, septembrie, octombrie 1999 şi august, septembrie, octombrie 2000.
- a obligat pe fiecare dintre pârâţii A.T., Ţ.Z. şi T.F., la câte 300.000 lei, cheltuieli de judecată în favoarea bugetului de stat.
- a instituit măsuri asiguratorii asupra veniturilor, bunurilor mobile şi imobile ale pârâtului A.T., până la concurenţa sumei de 35.261.332 lei; ale pârâtului Ţ.Z., până la concurenţa sumei de 31.339.636 lei şi ale pârâtei T.F., până la concurenţa sumei de 66.300.968 lei.
- a respins ca nefondat, pct. 2 al încheierii de sesizare faţă de pârâţii consilieri locali – C.Z., C.D., F.I., I.V., I.G., I.F., I.I., L.C., M.V., R.N., S.A. şi V.T.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că la pct. 2 al încheierii de sesizare nr. 56 din 20 noiembrie 2000, a Completului Compartimentului de Control Financiar al Camerei de Conturi Bihor, în urma examinării raportului de constatare şi a procesului verbal nr. 3212 din 13 noiembrie 2000, s-a solicitat stabilirea răspunderii juridice a pârâţilor, pentru pagubele produse prin efectuarea de plăţi necuvenite, cu titlu de „bani de concediu" şi obligarea lor la despăgubiri civile faţă de persoana juridică controlată, pentru repararea pagubei.
În motivarea sesizării s-a arătat că pârâţii au acordat salariaţilor Consiliului Local Aleşd, alături de indemnizaţia legal cuvenită pentru concediul de odihnă, şi alte sume, cu titlu de „bani de concediu", încălcând astfel prevederile Legii nr. 40/1991 şi HG nr. 250/1992, producând o pagubă de 40.800.000 lei, oraşul Aleşd fiind lipsit de utilitatea acestei sume, pentru care s-au calculat şi pretins foloase nerealizate sub forma dobânzilor, în sumă de 27.853.488 lei.
Colegiul jurisdicţional a mai reţinut că în şedinţa Consiliului Local al oraşului Aleşd, din 22 septembrie 1998, au avut loc dezbateri pe marginea proiectului contractului colectiv de muncă, în urma cărora nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului Local Aleşd, în formă legal consacrată de prevederile art. 28 din Legea nr. 69/1991, privind administraţia publică locală şi că nefiind adoptată o asemenea hotărâre, nu s-a putut exercita controlul de legalitate, de către prefect.
Cu privire la hotărârea nr. 36 din 11 mai 1999 şi hotărârea nr. 24 din 11 noiembrie 2000, instanţa a reţinut că prima se referă la adoptarea bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 1999 şi cea de a doua, la aprobarea funcţiilor specifice aparatului propriu al Consiliul Local Aleşd şi că nici una nu se referă la proiectul contractului colectiv de muncă pe 1998.
Referitor la contractul colectiv de muncă pe 1998, încheiat între Primăria oraşului Aleşd şi pârâtul A.T., primar în funcţie la acea dată, precum şi Sindicatul P. al salariaţilor unităţii administrativ-teritoriale oraş Aleşd s-a reţinut că a fost înregistrat la Direcţia Generală de Muncă şi Protecţie Socială Bihor, sub nr. 104 din 6 octombrie 1998 şi că în art. 19 pct. 6 din acest contract se prevede că salariaţii primăriei vor beneficia de bani de concediu de odihnă, care vor fi echivalenţi cu ½ din salariul tarifar lunar calculat în luna în care salariatul pleacă în concediu şi va fi plătit o dată cu indemnizaţia de concediu de odihnă.
S-a mai reţinut că art. 38 din Legea nr. 6/1992, stipulează că pe durata concediului de odihnă salariaţii au dreptul la o indemnizaţie stabilită ca plafon minimal al salariul de bază, sporul de vechime şi indemnizaţia de conducere, când este cazul, luate împreună şi conform normei de trimitere din art. 7, regulile privind efectuarea şi cuantumul indemnizaţiilor cuvenite salariaţilor administraţiei publice şi ai unităţilor bugetare stabilite, prin HG nr. 250/1992, fiind reglementată în mod imperativ şi stabilirea indemnizaţiilor în discuţie.
Conform prevederilor Legii nr. 130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1977, contractele colective se pot încheia şi pentru instituţiile bugetare, dar nu pot fi negociate clauze referitoare la drepturi, a căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţiile legii.
Personalul din aparatul propriu al Consiliului Local Aleşd avea dreptul la concediu de odihnă legal reglementat şi acordat şi la o indemnizaţie calculată şi acordată prin lege, fără a mai putea beneficia şi de alte sume, de „bani de concediu", conform contractului colectiv de muncă.
S-a mai reţinut că aceste plăţi nedatorate constituie prejudiciu bugetului local, suportate din Capitolul „Cheltuieli de personal", pentru producerea căruia se fac vinovaţi pârâţii care au vizat de control financiar şi au dispus plăţile prin statele de plată din lunile mai – noiembrie 1999 şi iulie – septembrie 2000, respectiv A.T. şi Ţ.Z. – primari, precum şi T.F., contabil-şef.
Instanţa a constatat că pârâtul A.T. a fost primar până în iunie 2000, a semnat statele de plată pentru bani de concediu, cauzând un prejudiciu total de 19.308.000 lei, în solidar cu T.F. care a acordat viza de control preventiv şi că la acest prejudiciu urmează să se calculeze dobânzi în procent de 32%, pentru perioada 1 decembrie 1999 – 7 iunie 2002, în cuantum de 15.653.332 lei.
S-a mai reţinut că pârâtul Ţ.Z. a fost primar din luna iulie 2000 şi a semnat statele de plată pentru lunile iulie, august şi septembrie 2000, pentru care viza de control financiar preventiv intern a fost acordată de pârâta T.F. şi că prejudiciul creat este în sumă de 21.492.000 lei, la care s-au calculat dobânzi cu un procent de 32,2% pe an, pentru perioada 1 noiembrie 2000 – 7 iunie 2002, în sumă de 9.547.636 lei.
Pct. 2 din încheierea de sesizare s-a constatat a fi nefondat faţă de consilierii locali, motiv pentru care instanţa a dispus respingerea acestuia.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs jurisdicţional Ţ.Z. şi T.F., solicitând modificarea sentinţei atacate, în sensul respingerii actului de sesizare.
Curtea de Conturi, secţia jurisdicţională, prin Decizia nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a respins recursurile jurisdicţionale declarate de Ţ.Z. şi T.F., ca neîntemeiate, reţinând, în esenţă, că din probele administrate rezultă că Ţ.Z. nu şi-a îndeplinit obligaţiile ce-i reveneau în calitate de ordonator principal de credite, ci a semnat statele de plată, acordând drepturi salariaţilor, în mod necuvenit, iar după controlul efectuat, nu a luat măsuri de recuperare de la persoanele beneficiare.
Cu privire la recursul declarat de T.F., s-a reţinut, în esenţă, că în dosar nu există probe din care să rezulte perioada de la care nu a mai îndeplinit funcţia de contabil-şef şi aceasta nici nu a anexat înscrisuri noi recursului declarat în cauză.
Referitor la motivele de recurs privind existenţa unei hotărâri prin care Consiliul local a aprobat contractul colectiv de muncă, s-a reţinut că acestea nu sunt relevante în raport cu faptul că T.F. a avizat de control preventiv plăţile (contrare prevederilor legale) pentru acordarea drepturilor salariale, iar prevederile contractului colectiv de muncă în legătură cu banii de concediu de odihnă, fiind contrare legii, nu puteau să-şi producă efectul.
Împotriva acestei decizii au declarat recurs atât Ţ.Z., cât şi T.F., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin critica formulată de Ţ.Z. sunt reiterate motivele recursului jurisdicţional, care, rezumativ, se referă la faptul că în mod greşit au reţinut instanţele că în cauză s-ar aplica dispoziţiile Legii nr. 130/1996, a Legii nr. 6/1992 şi a HG nr. 250/1992, întrucât „banii de concediu" s-au acordat în baza unor dispoziţii obligatorii ale contractului colectiv de muncă, iar nu a dispoziţiilor legale mai sus arătate.
Recurentul a mai arătat că organul de control trebuia să oblige pe cei abilitaţi să emită actele necesare recuperării pagubelor, culpa nerecuperării banilor în termen legal revenind acestora, iar nu a primarului, care, de altfel, nici nu avea această calitate la data încheierii contractului colectiv de muncă. În opinia recurentului, era obligat să respecte prevederile acestui contract, cu atât mai mult, cu cât acesta a fost aprobat de Consiliul Local Aleşd (Hotărârea nr. 69/1998), care prin Hotărârea nr. 36/1999, în exercitarea art. 20 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 69/1991, a aprobat şi bugetul local, iar din structura veniturilor şi cheltuielilor rezultă că banii de concediu au fost aprobaţi. În plus, arată recurentul, această ultimă hotărâre nu a fost atacată de prefect în cadrul controlului de legalitate.
Prin motivele de recurs formulate în cauză, recurenta T.F. a arătat, pe de o parte, că răspunderea sa pentru plata sumelor achitate în perioada controlată nu poate fi angajată, întrucât în lunile august, septembrie şi octombrie 2000 a fost când în concediu de odihnă, când în concediu de boală şi că înţelege să-şi formuleze apărarea doar în privinţa sumei de 31.093.693 lei, ce reprezintă paguba creată prin plata „banilor de concediu" în aceste luni. Pe de altă parte, recurenta a formulat motive de recurs similare cu cele ale recurentului, referindu-se la obligativitatea contractului colectiv de muncă, la lipsa culpei sale pentru nerecuperarea prejudiciului, precum şi la hotărârile consiliului local, care, în opinia sa, o absolvă de orice răspundere.
Examinând sentinţa atacată în raport cu toate criticile formulate, cu toate probele administrate în cauză, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, se constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Conform art. 7 lit. b) din Legea nr. 6/1992, privind concediul de odihnă şi alte concedii ale salariaţilor, regulile privind durata concediului de odihnă, inclusiv a concediului de odihnă suplimentar, cuantumul indemnizaţiei cuvenite, programarea, efectuarea, întreruperea şi amânarea concediului de odihnă, precum şi compensarea în bani a concediului neefectuat, se stabilesc în limitele şi cu respectarea acestei legi, prin hotărâre a guvernului pentru salariaţii din administraţia publică, regiile autonome cu specific deosebit şi din unităţile bugetare.
Acest text de lege a fost abrogat abia prin art. 298 din Legea nr. 53/2003, deci aplicabil în perioada supusă controlului financiar al Camerei de Conturi Bihor, finalizat cu încheierea de sesizare nr. 56/2000.
Prin HG nr. 250/1992, dată în bata Legii nr. 6/1992 şi republicată, în temeiul art. III din HG nr. 314/1995, cu modificările intervenite prin HG nr. 578/1992, (M. Of. nr. 118/1995), au fost stabilite regulile privind concediul de odihnă şi alte concedii ale salariaţilor din administraţia publică, din regiile autonome cu specific deosebit şi din unităţile bugetare.
Conform art. 7 alin. (1) din HG nr. 250/1992, republicată, pe durata concediului de odihnă, salariaţii au dreptul la o indemnizaţie calculată în raport cu numărul de zile de concediu în unităţile, cu media zilnică a salariului de bază, sporului de vechime şi, după caz, indemnizaţiei pentru funcţia de conducere, luate împreună, corespunzătoare fiecărei luni calendaristice în care se efectuează zilele de concediu de odihnă, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, media zilnică a veniturilor prevăzute la alin. (1), se stabileşte în raport cu numărul zilelor lucrătoare din fiecare lună în care se efectuează zilele de concediu.
Totodată, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 130/1996, modificată prin Legea nr. 143/1997, contractele colective se pot încheia şi pentru salariaţii instituţiilor bugetare, dar prin aceste contracte nu se pot negocia clauzele referitoare la drepturile, ale căror acordare şi cuantum sunt stabilite prin dispoziţii legale.
Faptul că printr-un contract colectiv se stipulează acordarea pentru concediul de odihnă, a unor „bani de concediu", iar nu a unei „indemnizaţii", nu conferă plăţii o altă natură juridică, aceasta neconstituind „o altă categorie de plată", cum greşit susţin recurenţii-pârâţi.
Aşadar, astfel cum corect au reţinut şi instanţele Curţii de Conturi, regulile privind plata concediului de odihnă sunt prevăzute de dispoziţiile legale mai sus arătate, orice alte forme de acordate a unor plăţi cu titlu de „bani de concediu", situându-se în afara cadrului legal aplicabil, iar art. 19 alin. (6) lit. t) din contractul colectiv de muncă încalcă tocmai normele imperative arătate.
În cauză, se constată pe de o parte, că în şedinţa Consiliului Local al oraşului Aleşd ce a avut loc la data de 22 septembrie 1998, alături de adoptarea mai multor hotărâri şi dezbaterea diferitelor probleme interesând comunitatea, au avut loc dezbateri, aşa cum s-a consemnat în procesul-verbal întocmit cu acel prilej, şi pe marginea proiectului contractului colectiv de muncă pe acel an, mai ales în privinţa art. 19 alin. (6) lit. a) şi b), dar contrar susţinerilor pârâţilor, în urma dezbaterilor din 22 septembrie 1998, nu s-a adoptat o Hotărâre a Consiliului Local Aleşd, în forma legal consacrată de prevederile art. 28 şi urm. din Legea nr. 69/1991, republicată, cu modificări, privind administraţia publică locală, în vigoare până la data de 23 mai 2001, de aprobare a încheierii contractului colectiv de muncă în forma dezbătută ca proiect şi cu privire la care consilierii şi-au exprimat opinia. Nefiind adoptată o asemenea hotărâre, ea nici nu a fost supusă controlului de legalitate exercitat de prefect, conform prevederilor alin. (3) al normei precitate; afirmaţiile făcute de pârâţi în acest sens dovedindu-se a fi lipsite de temei.
De altfel, recurenţii-pârâţi, susţin că a existat o hotărâre a consiliului local, de aprobare a contractului colectiv de muncă, dar atunci când se referă în concret la această pretinsă hotărâre, indică numere diferite, pentru individualizarea acesteia.
În plus, conform art. 122 alin. (4) din Constituţia României, în vigoare la data emiterii hotărârilor consiliului local invocate în cauză, precum şi cu cele ale Legii nr. 69/1991, cu modificările şi completările ulterioare, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, în cazul în care le consideră ilegale, ceea ce nu exclude şi alte posibilităţi, cum ar fi atacul acestor acte în baza art. 1 din Legea nr. 29/1990 sau atacul pe calea excepţiei de ilegalitate în cadrul oricărui proces, ce poate fi ridicată, chiar din oficiu, în cadrul controlului jurisdicţional.
Pe de altă parte, hotărârea Consiliului Local nr. 36 din 11 mai 1999 şi hotărârea nr. 24 din 11 septembrie 2000, invocate ca temeiuri ale legitimităţii plăţilor făcute salariaţilor aparatului propriu al consiliului local, cu titlu de „bani de concediu", se constată a fi prima, o hotărâre de adoptare a bugetului de venituri şi cheltuieli pe anul 1999 şi cea de-a doua, de aprobare a funcţiilor specifice aparatului propriu al Consiliului Local Aleşd şi că ele nu privesc în nici un fel proiectul contractului colectiv de muncă pe 1998 şi nici drepturile pecuniare înscrise în art. 19 alin. (6) lit. a) – cu titlu de „bani de concediu", alături de indemnizaţia legal reglementată şi ca atare, singura cuvenită. De altfel, cele două hotărâri invocate nici nu puteau aproba proiectul contractului colectiv de muncă pe anul 1998, ele fiind adoptate în anii următori – 1999 şi respectiv, 2000.
Contractul încheiat în condiţiile sus arătate este evident că nu a fost aprobat prin hotărâre a Consiliului local – dezbaterile în şedinţa publică din 22 septembrie 1998 – consemnate în procesul-verbal al acelei şedinţe, neputând echivala cu adoptarea unei hotărâri a consiliului local, el reprezentând doar opinii ale consilierilor prezenţi.
Forma şi modalitatea adoptării hotărârilor Consiliilor locale, intrarea lor în vigoare, domeniile în care se adoptă, sunt strict reglementate de prevederile art. 28 şi urm. din Legea nr. 69/1991, republicată.
Invocarea principiului autonomiei locale, spre a justifica plăţile făcute în afara cadrului legal referitor la indemnizarea concediilor de odihnă, nu are relevanţă, câtă vreme asemenea hotărâri nu au fost adoptate.
Se constată că personalul salariat din aparatul propriu al Consiliului Local Aleşd avea dreptul la concediu de odihnă legal reglementat şi acordat şi la indemnizaţia de concediu aferentă legal calculată şi acordată, fără a mai putea beneficia şi de alte sume adiţionale, cu titlu de „bani de concediu", plata lor neavând nici un suport legal, acestea reprezentând doar sume acordate nedatorate.
Prin urmare, recurentul-pârât Ţ.Z., în calitate de primar în funcţiune începând cu luna iulie 2000, ca ordonator principal de credite, conform art. 44 alin. (1) lit. g)din Legea nr. 69/1991, răspunde, potrivit art. 26 din Legea nr. 189/1998, de elaborarea proiectului de buget propriu, urmărirea modului de încasare a veniturilor, necesitatea, oportunitatea şi legalitatea angajării creditelor bugetare în limita şi cu destinaţia aprobate prin bugetul propriu, integritatea bunurilor aflate în administrarea, organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a bilanţului contabil şi a conturilor de execuţie bugetară.
Totodată, acesta aprobă angajarea şi efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare aprobate în buget, care se efectuează numai cu viza prealabilă de control financiar preventiv intern, care atestă respectarea dispoziţiilor legale, încadrarea în creditele bugetare aprobate şi destinaţia acestora, în acelaşi sens fiind şi prevederile art. 28 şi urm. din Legea nr. 189/1999.
Recurenta-pârâtă T.F., care a ocupat funcţia de contabil-şef cu sarcini de serviciu concret evidenţiate în fişa postului) şi funcţionale, prevăzute pentru şeful compartimentului financiar-contabil, de Legea nr. 82/1991 şi Regulamentul ei de aplicare, de art. 26 din Legea nr. 189/1998 şi art. 14 alin. (3) al OG nr.1 19/1999, susţine, în motivele sale scrise de recurs, că nu poate fi răspunzătoare pentru prejudiciul în sumă de 31.093.963 lei, privind plata „banilor de concediu" în perioada august – octombrie 2000, precizând că apărarea sa se referă doar la această sumă, iar nu şi la aceea de 34.961.332 lei, pagubă cauzată prin plata „banilor de concediu" în 1999 şi omiţând, însă, să arate că în explicaţiile scrise date organelor de control cu privire la aceste sume, nu a invocat aspecte legate de pretinsa absenţă a vizei sale pentru plăţile efectuate în această perioadă.
În plus, se constată că, deşi într-un prim ciclu procesual recurenta-pârâtă a fost obligată, în solidar cu alte persoane, pentru prejudiciul produs în aceste luni, aceasta nici măcar nu a formulat recurs jurisdicţional împotriva sentinţei nr. 304/2001, al Colegiului jurisdicţional Bihor.
Prezentarea pentru prima dată în acest recurs, a copiilor xerox ale foilor colective de prezenţă pentru lunile august – octombrie 2000, semnate pentru conformitate, indescifrabil, precum şi a unor acte medicale, parţial ilizibile, nu este de natură a constitui proba certă a pretinsei lipse a avizului acesteia pentru plăţile făcute, în raport cu toate susţinerile sale anterioare, cu susţinerile tuturor celorlalte părţi ale litigiului şi cu data invocării acestei apărări.
De altfel, chiar şi în ipoteza în care s-ar reţine că T.F. nu a aplicat viza de control preventiv pe documentele de plată, se constată că aceasta avea obligaţia de a lua măsuri împreună cu recurentul-pârât, pentru recuperarea sumelor încasate necuvenit de la beneficiarii neîndreptăţiţi ale acestora, contrar greşitei percepţii ale recurenţilor, asupra considerentelor deciziei de casare cu trimitere la rejudecare nr. 630/2001, a secţiei jurisdicţionale a Curţii de Conturi şi care nu constituie izvor de drept.
Avându-se în vedere considerentele de fapt şi de drept mai sus expuse, constatându-se că Decizia atacată este legală şi temeinică, iar recursurile declarate în cauză, nefondate, urmează a se respinge ambele recursuri, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Ţ.Z. şi T.F., împotriva deciziei nr. 591 din 4 noiembrie 2002, a Curţii de Conturi, secţia jurisdicţională, ca nefondate.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 decembrie 2003.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4352/2003. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 4519/2003. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
