ICCJ. Decizia nr. 3122/2009. Contencios
| Comentarii |
|
Prin acțiunea înregistrată la Curtea de Apel Oradea, reclamanta SC A. Satu Mare SA a chemat în judecată pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE - Oficiul de Plăți și Contracte Phare București solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună:
- anularea în totalitate a actului administrativ emis de pârât - Decizia 891397 din 23 noiembrie 2007, înregistrată la SC A. Satu Mare SA sub nr. 12123 din 03 decembrie 2007 - și toate actele ce decurg din acesta (procesul-verbal de constatare încheiat în 06 iulie 2007 și înregistrat la societatea reclamantă sub nr. 7691 din 20 iulie 2007);
obligarea pârâtului la repararea pagubei cauzate reclamantei prin aceste acte administrative, în sumă de 12.622,50 Euro;
recunoașterea dreptului reclamantei prevăzut în actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007.
- acordarea cheltuielilor de judecată.
în motivarea acțiunii, reclamanta a arătat că, în baza procesului verbal de constatare înregistrat la reclamantă sub nr. 7691 din 20 iulie 2007, s-a efectuat de către pârât un control documentar în scopul verificării declarației de cheltuieli aferente cererii de fonduri întocmită de O.P.C.P. pentru beneficiarul final al măsurii ISPA 2002 RO16/P/PE/019. Obiectivul măsurii anterior individualizat îl reprezintă implementarea proiectului intitulat "îmbunătățirea sistemelor de alimentare cu apă potabilă, colectare a apelor uzate și a stației de epurare în Municipiul Satu Mare , regiunea de Nord-Vest, România", beneficiarul final al proiectului fiind reclamanta.
In baza acestui control s-a stabilit de către echipa de verificare "on the spot", în data de 06 iulie 2007, că totalul cheltuielilor neeligibile este de 12.622,50 Euro și că aceste cheltuieli vor fi suportate de beneficiarul Final al proiectului ISPA 2002 RO16/P/PE/019, respectiv reclamanta.
împotriva acestui proces-verbal de constatare societatea reclamantă a formulat o contestație, înregistrată sub nr. 7940 din 31 iulie 2007, transmisă pârâtului și înregistrată la acesta sub nr. 744367 din 06 august 2007. în această contestație, reclamanta a arătat faptul că, prin actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007, se prevede ca proprietatea acestor echipamente să revină contractorului și nu beneficiarului final, iar conform declarației contractorului aceste echipamente nu vor avea valoare economică la sfârșitul proiectului.
Suma de 4.920 Euro, reprezentând contravaloare echipamente incluse în contract ca parte a furnizării unor servicii pentru inginer, este eligibilă, prin prisma dispozițiilor Cap. 3"Abordare" alin. 4 pct. 2 din Instrucțiunea nr.3 privind tratamentul eligibilității echipamentelor durabile emise de Ministerul Finanțelor Publice.
Suma de 7.702,50 Euro, considerată eligibilă, cuprinde pe lângă cheltuielile legate de întreținerea echipamentelor pentru facilitățile inginerului și cheltuielile legate de transportul local al supervizorului.
Aceste cheltuieli nu au fost considerate neeligibile de către O.P.C.P. în momentul efectuării plății.
în baza acestei contestații, Ministerul Finanțelor Publice - Oficiul de Plăți și Contracte PHARE a dispus, prin Decizia nr. 891397 din 23 noiembrie 2007, înregistrată la reclamantă sub nr. 12123 din 03 decembrie 2007, respingerea ca netemeinică a contestației și a cererii de suspendare a obligației de plată, motivând decizia în baza pct. 3 "Abordare" din Instrucțiunea nr. 3 din 21 februarie 2007 emisă de Autoritatea de management pentru Infrastructură și Autoritatea de Plată, care arată la ultimul alineat că echipamentele durabile sunt neeligibile, dacă acestea sunt utilizate pentru implementarea proiectului, fără a deveni parte a investiției, și vor fi transferate beneficiarului final.
în urma pronunțării acestei decizii, s-a emis titlul executoriu prin care reclamanta a fost obligată la plata sumei de 12.622,50 Euro.
Reclamanta a mai arătat faptul că actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007 prevede că proprietatea acestor echipamente să revină contractorului și nu beneficiarului final, iar conform declarației contractorului aceste echipamente nu vor avea valoare economică la sfârșitul proiectului. Acest act adițional a fost semnat și de către Ministerul Finanțelor Publice iar, potrivit principiului consacrat de art. 969 C. civ., convenția legal făcută are putere de lege între părțile contractante.
Reclamanta mai arată că măsura ISPA Satu Mare este supusă procedurilor și aprobărilor Delegației Comisiei Europene, care a aprobat dosarul de licitație care a stat la baza întocmirii contractului în cauză, fiind parte componentă a acestuia, adnosând și contractul din 01 august 2005 și considerând că toate cheltuielile prevăzute sunt eligibile.
In subsidiar, în cazul în care se vor considera că aceste sume sunt neeligibile, reclamanta arată că, potrivit art. 5 alin. (11)lit. g) din O.U.G nr. 8 din 13 februarie 2003, aceste cheltuieli vor fi suportate de bugetul de stat și nu de beneficiarii finali.
Prin întâmpinare, pârâtul MINISTERUL FINANȚELOR PUBLICE - Oficiul de Plăți și Contracte Phare București a invocat excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea procesului-verbal de constatare nr. 7691 din 20 iulie 2007, excepție respinsă ca neîntemeiată la termenul din 19 ianuarie 2009, iar pe fond a solicitat respingerea acțiunii ca nefondată.
La termenul din 08 decembrie 2008, pârâtul a invocat excepția tardivității introducerii acțiunii.
Prin sentința civilă nr. 15/CA/2009 din 26 ianuarie 2009, Curtea de Apel Oradea a admis acțiunea reclamantei; a anulat actele administrative emise de pârât, respectiv Decizia 891397 din 23 noiembrie 2007, înregistrată la SC A. Satu Mare SA sub nr. 12123 din 03 decembrie 2007 și procesul- verbal de constatare încheiat în 06 iulie 2007 și înregistrat la societatea reclamantă sub nr. 7691 din 20 iulie 2007; a obligat pârâtul la repararea pagubei cauzate reclamantei prin aceste acte administrative în sumă de 12.622,50 Euro și la recunoașterea dreptului reclamantei prevăzut în actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007 și la plata sumei de 39,3 lei cheltuieli de judecată în favoarea reclamantei, reprezentând taxa de timbru.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut, în esență, că prin Memorandumul de Finanțare încheiat între Guvernul României și Comisia Europeană în 2003, iar în 2004, prin anexele la acesta, au fost stabilite principalele categorii de cheltuieli eligibile. în cadrul secțiunii III din Anexa III.2 la Memorandumul de Finanțare sunt enumerate principalele categorii de cheltuieli eligibile, prevăzându-se ca regulă generală că au acest caracter cheltuielile legate de: utilaje și instalații implicate permanent în proiect, precum și alte tipuri de cheltuieli specificate în memorandumul de Finanțare.
Ulterior, Delegația Comisiei Europene a aprobat dosarul de licitație care a stat la baza întocmirii contractului din 01 august 2005 privind reabilitarea Stației de tratare a apei potabile de la Martinești, ocazie cu care și-au însușit sub semnătură și fără obiecțiuni, condițiile contractuale, considerând astfel că toate cheltuielile sunt exigibile. La acea dată Ministerul Finanțelor Publice - O.P.C.P. avea calitatea de autoritate contractantă, fiind atât semnatarul contractelor cât și cel care a întocmit dosarele de licitație. Până la apariția Instrucțiunii nr. 3 din 21 februarie 2007 emisă de pârât, toate echipamentele folosite în cadrul proiectului au fost considerate eligibile, însă instituția pârâtă la momentul efectuării plăților nu a considerat aceste cheltuieli ca fiind neeligibile.
Instanța de fond a considerat că aceste instrucțiuni, care vin în completarea memorandumului, nu pot să opereze decât pentru viitor, iar apărările pârâtului din întâmpinare, în sensul că dispozițiile Instrucțiunii nr. 3/2007 își produc efectele retroactiv, respectiv, de la data intrării în vigoare a Memorandumului, nu pot fi acceptate deoarece încalcă principiul fundamental al neretroactivității, menționat în art. 15 alin. (2) din Constituția României.
Pe de altă parte, instanța de fond a constatat că prin Actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007, art. 2, subclauza 1.6 "Facilități pentru Inginer" a devenit "Servicii pentru inginer", iar art. 2 Secțiunea (i), "Cerințele angajatorului, subclauza 1.6.8" Proprietatea asupra facilităților pentru inginer prevede ca "... proprietatea acestor echipamente să revină contractorului și nu beneficiarului final (cum fusese în contract) iar, conform declarației contractorului, aceste echipamente nu vor avea valoare economică la sfârșitul proiectului.
în plus, instanța a arătat că, deși acest act adițional a fost semnat la data de 16 mai 2007 de către Ministerul Finanțelor- O.P.C.P., iar potrivit prevederilor art. 969 C. civ. "Convenția legal făcută are putere de lege între părțile contractante", prin actele administrative contestate, pârâtul a stabilit că "echipamentele durabile sunt neeligibile dacă sunt utilizate în timpul implementării proiectului, fără să devină parte a investiției și vor fi transferate beneficiarului final", motivație cu care a concluzionat în mod netemeinic și nelegal că echipamentele durabile și cheltuielile cu întreținerea biroului supervizorului în sumă de 12.622,50 Euro sunt neeligibile.
Astfel, instanța de fond a considerat că suma de 4.920 Euro, reprezentând contravaloarea echipamentelor incluse în contract ca parte a furnizării unor servicii pentru inginer, este eligibilă prin prisma dispozițiilor Cap.3 "Abordare", alin. (4) pct. 2 din Instrucțiunea nr. 3 privind tratamentul eligibilității echipamentelor durabile emisă de Ministerul Finanțelor Publice.
Referitor la suma de 7.702,50 Euro, cuprinsă în linia 1.20 "Cheltuieli cu întreținerea biroului supervizorului", aceasta cuprinde pe lângă cheltuieli legate de întreținerea echipamentelor pentru Facilitățile Inginerului și cheltuieli legate de transportul local al supervizorului, acestea fiind eligibile, conform Secțiunii a V-a "Pregătirea Terenului și Construcțiile", alin. (2) linia 4 din Legea 371/2003 și pct. 6 din memorandumul de clarificare / negociere al Contractului de reabilitare a Stației de tratare a apei potabile de la Martinești. Mai mult, potrivit pct. 6 din Memorandum, 15.000 Euro sunt prevăzuți la linia 1.20 din "Activity Sheets- General, pentru servicii de transport către Inginer.
Drept urmare, instanța a apreciat că pârâtul Ministerul Finanțelor Publice - O.P.C.P., ca organ de control, a reținut în mod greșit drept temei al neeligibilității cheltuielilor pct. 3 "Abordare", alin. (4), paragraful III, în condițiile în care, în actul adițional nr. 2 din 24 mai 2007, instituția pârâtă a convenit cu contractorul ca echipamentele să fie transferate acestuia din urmă și nu beneficiarului final.
împotriva acestei hotărâri judecătorești a declarat recurs pârâtul care a solicitat modificarea acesteia, în sensul respingerii acțiunii ca neîntemeiată.
în dezvoltarea căii de atac, recurentul susține că sentința a fost dată cu aplicarea greșită a legii, fiind incident motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
O primă critică vizează susținerea eronată a curții în legătură cu instituirea unor noi criterii și reguli de către Instrucțiunea nr. 3/2007 în aprecierea eligibilității echipamentelor durabile.
Recurentul critică concluzia primei instanțe, în sensul că pârâta, în calitate de organ de control, a făcut o aplicare nejustificată a prevederilor pct. 3 "Abordare", alin. (4), parag. III din Instrucțiunea nr. 3/2007.
în concepția recurentului, modul de interpretare dat de către prima instanță acestor Instrucțiuni nu poate releva decât o analiză superficială a conținutului acestora, o apreciere eronată a unor dispoziții clare, sub aspectul ariei lor de aplicabilitate. Orice altă interpretare dată prevederilor din Memorandum și Instrucțiuni, cu privire la cheltuielile neeligibile, decât cea statuată prin conținutul acestora, ar veni în contradicție cu scopul instituirii acestor dispoziții.
Recurentul invocă Secțiunea VI din Anexa III 2 la Memorandumul de Finanțare [art. 1 lit. a)], susținând că echipamentele a căror contravaloare a fost apreciată de organul de control drept cheltuială neeligibilă nu sunt specificate în Memorandumul aflat în discuție, ci doar în contracte.
în plus, recurentul arată că nu pot fi considerate echipamente fixe, instalate în proiect în mod permanent, și nici nu reprezintă o parte esențială a proiectului.
în opinia recurentului, finanțarea din resursele bugetare ale Comunității Europene, statuată ca principiu de art. 1 din Memorandumul de Finanțare, nu determină caracterul eligibil al oricărei cheltuieli efectuate în cadrul proiectului.
De asemenea, împrejurarea că Instrucțiunea nr. 3/2007 privind tratamentul eligibilității echipamentelor durabile a fost emisă ulterior efectuării cheltuielilor nu determină inaplicabilitatea acestora, fiind amintit pct. 2 din actul aflat în discuție.
Așadar, se poate concluziona că Instrucțiunea este o normă de interpretare.
Recurentul reamintește concepția constantă a doctrinei de specialitate în sensul că normele de interpretare fac corp comun cu actul interpretat încă de la momentul intrării în vigoare a acestuia și se aplică de la acest moment.
Sub acest aspect, recurentul consideră că suntem în prezenta unei aparente excepții de la principiul neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 din Constituție și art. 1 C. civ.: interpretarea nu adaugă și nu modifică înțelesul actului normativ, ci îl clarifică, în funcție de situațiile concrete apărute în practică.
Mai sunt amintite de către recurent prevederile Secțiunii a III-a și a VI-a din Anexa III 2 la Memorandumul de Finanțare, dar și dispozițiile pct. 3 din Instrucțiunea nr. 3/2007.
O altă critică formulată de recurent vizează acordarea fără temei de către prima instanță a daunelor materiale, în lipsa unor dovezi clare privind existența unui prejudiciu cert și a legăturii de cauzalitate între paguba produsă și actele administrative atacate.
Părțile au depus la dosar concluzii scrise.
Analizând sentința recurată, în raport cu criticile formulate, cât și din oficiu, în baza art. 3041C. proc. civ., înalta Curte apreciază că recursul este nefondat pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Instanța de control judiciar constată că nu sunt întrunite cerințele impuse de art. 304 și art. 3041C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanță a reținut corect situația de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză și a realizat o încadrare juridică adecvată.
După cum a reținut și instanța de fond, prin Memorandumul de Finanțare din anul 2003, dar și prin anexele acestuia, au fost stabilite principalele categorii de cheltuieli eligibile.
Prezintă relevanță pentru speța de față Secțiunea III din Anexa III 2 la acest Memorandum, care precizează că au caracter de cheltuieli eligibile cele legate de utilaje și instalații implicate permanent în proiect, precum și alte tipuri de cheltuieli specificate în Memorandum.
De precizat faptul că actul anterior individualizat a fost ratificat de România prin Legea nr. 371 din 19 septembrie 2003.
Ulterior acestui moment, Delegația Comisiei Europene a aprobat dosarul de licitație, care a stat la baza întocmirii contractului aflat în discuție, din data de 1 august 2005. Cu acest prilej, nu au fost formulate obiecțiuni, astfel că se poate aprecia faptul că toate cheltuielile prevăzute sunt eligibile.
Este semnificativ pentru rezolvarea problemei aflate în discuție faptul că recurentul a avut calitatea de autoritate contractantă, precum și de parte contractuală. în plus, această autoritate publică nu a contestat nici un moment calitatea de cheltuieli eligibile a echipamentelor folosite în cadrul proiectului, până la data apariției Instrucțiunii nr. 3 din 21 februarie 2007.
Desigur, ca regulă generală, Instrucțiunile se emit numai pe baza și în vederea executării legilor.
Prin urmare, aceste acte administrative trebuie să expliciteze conținutul unor dispoziții legale.
însă, în speța de față, Instrucțiunea anterior nominalizată a procedat nu numai la o clarificare a normelor cuprinse în Legea nr. 371 din 19 septembrie 2003, ci și la instituirea unor criterii și reguli noi în aprecierea eligibilității echipamentelor durabile.
Așadar, Instrucțiunea nr. 3 din 21 februarie 2007 cuprinde cerințe noi, motiv pentru care aceasta nu poate produce efecte decât pentru viitor.
Art. 15 alin. (2) din Constituție consacră principiul neretroactivității legii, arătând că legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile.
în jurisprudența instanțelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce a determinat impunerea acestuia și în privința actelor administrative.
Pe cale de consecință, în cauza dedusă judecății, Instrucțiunea nr. 3 din 21 februarie 2007 nu poate retroactiva.
în plus, trebuie remarcat faptul că, și în situația în care s-ar admite faptul că instrucțiunea aflată în discuție ar avea doar rol interpretativ, aceasta nu poate retroactiva.
Pe de altă parte, mai trebuie subliniat faptul că, prin actul adițional nr. 2 din 16 mai 2007, semnat de către recurent, în calitate de parte contractantă, s-a convenit ca dreptul de proprietate asupra echipamentelor să revină contractorului și nu beneficiarului final, după cum a fost prevăzut inițial în contractul părților.
De asemenea, contractorul a declarat că aceste echipamente nu vor avea valoare economică la sfârșitul proiectului.
Contrar dispozițiilor art. 969 C. civ., care stabilește o putere de lege pentru convenția legal făcută între părțile contractante, la data de 6 iulie 2007, recurentul a întocmit procesul-verbal nr. 739.940/2007 prin care a stabilit că echipamentele durabile sunt neeligibile dacă sunt utilizate în timpul implementării proiectului, fără să devină parte a investiției și vor fi transferate beneficiarului final.
Desigur, Instrucțiunea nr. 3/2007 are caracter normativ și intră în vigoare de la data publicării ei, producând efecte numai pentru viitor.
Nici ultima critică a recurentului nu poate fi primită, față de actele existente la dosar (titlu executoriu, somația nr. 30/35/1/2007/2890, dispoziția de plată externă din 12 octombrie 2007, extrasul de conturi din 13 octombrie 2007).
Instanța de control judiciar reține faptul că există o legătură de cauzalitate între paguba produsă intimatei și actele administrative atacate în speță, întrucât acestea din urmă au stat la baza emiterii titlului executoriu prin care patrimoniul societății a fost diminuat cu suma de 12.622, 50 Euro, în urma executării acestei creanțe.
Prin urmare, pentru considerentele anterior expuse, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 și art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, înalta Curte a respins recursul ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3125/2009. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3067/2009. Contencios → |
|---|
