ICCJ. Decizia nr. 3801/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3801/2010
Dosar nr. 7541/2/2009
Şedinţa publică din 23 septembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanţii C.V. şi C.R. au solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe obligarea pârâtului să primească cererile de redobândire a cetăţeniei române în termen de 30 de zile şi să le plătească daune morale în cuantum de 1000 lei.
În motivarea acţiunii reclamanţii au arătat că şi-au manifestat intenţia de a depune cererile pentru redobândirea cetăţeniei române însă pârâtul a refuzat acest lucru.
Pârâtul a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia prescrierii dreptului material la acţiune.
Prin sentinţa civilă nr. 22 din 5 ianuarie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanţii C.V. şi C.R., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, a obligat pârâtul să primească cererile reclamanţilor de redobândire a cetăţeniei române în termen de 30 de zile şi la plata către reclamanţi a 1000 lei daune morale şi 350 lei cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut, cu privire la prescripţie, că dreptul de a depune o cerere la o autoritate publică nu este unul prescriptibil iar refuzul de a primi o astfel de cerere poate fi cenzurat oricând de instanţa de judecată.
Pe fond, Curtea de apel a constatat că potrivit art. 10 din Legea nr. 396/2002 „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
De asemenea, potrivit art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 21/1991 „Persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire sau de acordare întemeiată pe dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi art. 101, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege, la misiunile diplomatice or oficiile consulare competente după domiciliul sau reşedinţe solicitanţilor. Cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
Reţinând faptul că prin atitudinea pârâtului reclamanţii s-au aflat în imposibilitatea de a-şi valorifica drepturi nepatrimoniale reglementate de Legea nr. 21/1991, instanţa de fond a obligat pârâtul la daune morale în cuantumul solicitat de reclamanţi, cuantum pe care instanţa l-a considerat ca fiind corespunzător prejudiciului suferit.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa a interpretat greşit legea când a respins excepţia prescripţiei extinctive a dreptului la acţiune (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.)
Întrucât reclamanţii au formulat acţiunea cu menţiunea că întemeierea în fapt a acesteia este lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006, recurentul consideră că, în temeiul art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004, acţiunea, sau, cel puţin, prima cerere este prescrisă deoarece s-a împlinit, cu mult timp înainte de data introducerii cererii de chemare în judecată, termenul de 6 luni în care reclamanţii trebuiau să formuleze acţiunea, termen ce a curs de la data când s-a împlinit intervalul legal de soluţionare pentru prima cerere, respectiv data de 24 octombrie 2006.
Recurentul menţionează că la data prezentei, stadiul procesării cererilor de redobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei noi locaţii a Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău. Dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează şi astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele susţinute, recurentul apreciază că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanţilor dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamanţilor.
Chiar în eventualitatea în care s-ar considera că cererea de programare a datei pentru prezentarea la sediul oficiului consular în vederea depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei nu a fost soluţionată în cuprinsul a trei ani, trebuia analizat pe fond dacă se întrunesc, în cauză condiţiile de existenţă ale unui refuz nejustificat.
Răspunsul administrativ pe care îl oferă Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău în speţe similare nu încorporează un refuz de soluţionare a cererii de depunere a dosarului ci arată condiţiile concrete în care acesta urmează să fie procesat, fără a conţine formulări pur potestative din partea autorităţii publice solicitate în sensul de a nu îndeplini obligaţia prevăzută de Legea nr. 21/1991.
Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudenţa CEDO dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate în condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte reclamanta.
Pe de altă parte, instanţa nu avea nici un temei legal pentru a obliga MAE la primirea cererii de redobândire a cetăţeniei „în termen de maxim 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză şi germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii ( conform dispoziţiilor normative scrise) şi este inacceptabil ca instanţa română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon.
În lipsa unui termen legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetăţeniei.
Recurentul mai menţionează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009 ce modifică şi completează Legea nr. 21/1991.
Potrivit acestei legi cererea şi documentele vizând recunoaşterea cetăţeniei române vor putea fi înregistrate şi la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcţiei Cetăţenie din cadrul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligentă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetăţeniei române.
În privinţa daunelor morale, recurentul arată că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanţii să fi afirmat, cel puţin, ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de aceasta. Astfel, respectivul „sentiment de frustrare şi nedreptate" al reclamanţilor este un element vag definit, nereclamat de partea care a acţionat în judecată şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1000 de lei este o compensare adecvată pentru „lipsa totală de acţiune a autorităţii pârâte", circumstanţă care nu constituie o daună emoţională şi nici nu afectează prestigiul social al reclamanţilor.
De fapt, în materia daunelor morale, realitatea daunei, fie emoţională, fie o atingere adusă onoarei sau prestigiului social, trebuie demonstrată întotdeauna, ipoteză ce nu se regăseşte în speţă. Reclamanţii trebuiau să dovedească „suferinţa" produsă prin „starea de incertitudine" reţinută de instanţă.
Faptul că s-a oferit câştig de cauză, redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamanţilor prin soluţia instanţei, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită şi alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză.
Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursul este fondat numai în ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, motiv pentru care sentinţa atacată va fi modificată în parte, fiind menţinute celelalte dispoziţii pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
În primul rând, Înalta Curte constată ca fiind nefondată critica recurentului privind greşita soluţionare de către instanţa de fond a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune motiv pentru care se impune determinarea, cu prioritate, a momentului de început al curgerii termenului de prescripţie.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii – în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la 1 an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din CEDO, acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu septembrie 2006, reclamanţii era decăzuţi din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată la 4 august 2009.
Evident, dreptul subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, aceştia erau îndreptăţiţi să formuleze o nouă cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului Afacerilor Externe în iulie 2009 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, fără programare, sau cu o programare rezonabilă de 30 de zile.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri, acţiunea fiind înregistrată la 4 august 2009.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte apreciază că susţinerea recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
În urma demersurilor repetate întreprinse de intimaţii-reclamanţi începând cu luna septembrie 2006, Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău a comunicat acestora că Legea cetăţeniei nu stabileşte termene de soluţionare a cererilor şi că instituţia în cauză face eforturi constante pentru procesarea solicitărilor de programări formulate în ultimii ani (fila 7 dosar fond).
Aceste răspunsuri au fost apreciate de intimaţii-reclamanţi ca reprezentând un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri. Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de„termen rezonabil" este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil" trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg,caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării primei cereri – septembrie 2006 – şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a Secţiei Consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte menţionarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică şi completează Legea nr. 21/1991, instanţa constată că dispoziţiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acţiunii şi nu au putere retroactivă.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci reclamanţii trebuie să dovedească daunele suferite.
Chiar dacă suma solicitată de reclamanţi este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu şi fapta autorităţii.
Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la daunele morale.
În consecinţă, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursul formulat va fi admis, urmând a se modifica, în parte, sentinţa recurată în sensul că se va înlătura obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe, împotriva sentinţei civile nr. 22 din 5 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că înlătură obligaţia pârâtului la plata daunelor morale.
Menţine celelalte dispoziţii.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 23 septembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3799/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3802/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs → |
|---|
