ICCJ. Decizia nr. 1112/2011. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1112/2011
Dosar nr. 3803/2/2009
Şedinţa publică din 24 februarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamanta R.I., a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona cererea sa privind primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române şi să fie obligat pârâtul să-i primească cererea de îndată, precum şi obligarea pârâtului la plata sumei de 1.000 RON reprezentând daune morale şi cheltuieli de judecată.
Reclamanta a arătat că s-a prezentat personal în septembrie 2006 în vederea depuneri cererii şi a actelor necesare pentru redobândirea cetăţeniei romane, însă i-a fost refuzată primirea comunicându-i-se că trebuie să facă o cerere scrisă de programare prin poştă, recomandat cu confirmare de primire, pentru a fi invitat să depună cererea de redobândire împreună cu actele doveditoare, cerere expediată ulterior la aceeaşi dată. Se mai susţine că nu a primit niciun răspuns cu privire la această primă cerere cu toate că termenul legal este de mult expirat. Ulterior, la data de 27 februarie 2009 a revenit cu o nouă cerere către Ministerul Afacerilor Externe din Bucureşti cu rugămintea de a înainta această cerere către secţia consulară a Ambasadei României la Chişinău, prin care a solicitat din nou să fie invitată pentru depunerea cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Prin întâmpinare pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a invocat excepţia prescrierii dreptului la acţiune ca urmare a depăşirii termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prin raportare la data adresării cererii (septembrie 2006), iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată.
Prin sentinţa civilă nr. 4249 din 2 decembrie 2009 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, invocată de către pârât, a admis în parte cererea formulată de reclamanta R.I., a obligat pârâtul să primească cererea de redobândire a cetăţeniei române într-un termen rezonabil, cu plata către reclamantă a sumei de 1.000 RON cu titlu de daune morale şi a sumei de 500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, admise în parte.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că faţă de situaţia de fapt determinată, precum şi faţă de diligenţele depuse de către reclamantă, faţă de pasivitatea pârâtului, manifestată prin Direcţia Generală Afaceri Consulare, curgerea termenului de prescripţie a fost întrerupt prin recunoaşterea implicită a dreptului reclamantei la soluţionarea cererii sale iniţiale, astfel încât acţiunea este formulată în termen.
Perioada scursă de la data exprimării iniţiale a voinţei de obţinere a programării pentru depunerea cererii va fi avută în vedere şi la aprecierea asupra caracterului justificat/nejustificat al refuzului de soluţionare a cererii în anul 2009.
În situaţia de faţă, nimeni nu contestă numărul covârşitor de astfel de cereri, peste 360.000, nici greutăţile inerente în gestionarea unui asemenea număr de cereri, în condiţiile personalului redus al secţiei consulare şi al insuficienţei spaţiului, însă astfel de aspecte nu pot amâna la nesfârşit depunerea cererilor de către solicitanţi. Modul de organizare a activităţii instituţiei, legislaţia care îngreunează procedura şi nu lasă loc alternativelor la depunerea cererilor, sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantei, iar până la un punct nici pârâtului; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluţionare a unei cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăşi negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultăţile întâmpinate de pârât, mai exact ele nu îi pot exonera la nesfârşit de obligaţiile sale, pârâtul trebuind să găsească soluţii administrative pentru rezolvarea situaţiei.
Nu trebuie omis faptul că această procedură, pentru care reclamanta a fost nevoit să se adreseze instanţei de judecată, este doar primul pas, constând efectiv în depunerea cererii şi a documentelor aferente urmând abia apoi procedura mult mai îndelungată a soluţionării efective a cererii de către Direcţia cetăţenie din cadrul Ministerului de Justiţie.
Instanţa de fond a apreciat că cererea reclamantei de obligare a pârâtului la plata daunelor morale în cuantum de 1.000 RON este pe deplin justificată, având în vedere condiţiile prevăzute dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
De asemenea, instanţa de fond a obligat pârâtul la plata către reclamantă a sumei de 500 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând parte din onorariul avocatului în cuantum de 1.400 RON, în temeiul dispoziţiilor art. 274 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., reţinând culpa procesuală a pârâtului în declanşarea acestui litigiu în raport de obiectul cererii şi munca îndeplinită de avocat.
Împotriva hotărârii instanţei de fond atât reclamanta R.I. cât şi pârâtul Ministerul Afacerilor Externe au declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. Recurenta-reclamantă R.I. în motivele de recurs susţine că deşi a reţinut în mod corect culpa pârâtului, instanţa a minimalizat munca depusă de apărătorul ales care a susţinut cauza în primă instanţă, în faţa Curţii de Apel Bucureşti.
Mai mult decât atât, în faza judiciară a dosarului, acesta a fost cel care a redactat şi depus personal acţiunea, cel care a achitat taxa de timbru şi timbrul judiciar aferent. De asemenea, acesta a reprezentat-o la două termene de judecată în faţa Curţii de Apel Bucureşti, alocând activităţii de instanţa câteva ore în fiecare din aceste două şedinţe de judecată.
Nu în ultimul rând, acest avocat urmează să învestească cu formulă executorie sentinţa pronunţată, ceea ce presupune din nou achitarea de taxă de timbru şi timbru judiciar, deplasare şi stat la coadă atât la depunerea actelor cât şi într-altă zi, la ridicarea sentinţei învestite.
Recurenta mai menţionează faptul că, potrivit art. 3 pct. e din Protocolul încheiat între Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi Uniunea Naţională a Barourilor din România, onorariul minim de care beneficiază avocaţii din oficiu doar pentru asistenţă juridică acordată la dobândirea sau redobândirea cetăţeniei romane, Ministerul plăteşte un onorariu de 150 RON. Or, în cauza de faţă avocatul care a susţinut cauza a efectuat, aşa cum a arătat mai sus, o multitudine de activităţi a căror remuneraţie ar fi injust să fie limitată la doar 500 RON.
II. Recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Externe consideră că există o justificare argumentată a împrejurării că reclamantei nu i s-a stabilit, încă, o dată pentru a depune cererea de redobândire a cetăţeniei.
Se mai arată că pentru instanţa de fond nu a avut relevanţă starea obiectivă de fapt invocată de Ministerul Afacerilor Externe deşi tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situaţia specifică a derulării procedurii consulare sub potenţialul pe care Ministerul Afacerilor Externe îl învedera şi pe care şi l-a dorit să se atingă în anii următori.
Recurentul mai arată că, la data prezentei, stadiul procesării cererilor de dobândire a atins un nivel satisfăcător faţă de anii anteriori, prin deschiderea unei locaţii a secţiei consulare a Ambasadei României la Chişinău. Dar acumularea cererilor de intenţie a cetăţenilor moldoveni pentru redobândirea cetăţeniei din perioada când nu se înregistra ritmul actual de lucru (peste 360.000 de solicitări) generează şi astăzi o mare dificultate în îndeplinirea doleanţelor acestor cetăţeni de a fi programaţi cât mai repede în vederea depunerii actelor.
În lipsa unei culpe administrative, pentru argumentele precizate, recurentul consideră că nu putea fi obligat, în baza legii contenciosului administrativ (cu discriminarea persoanelor ce au depus cereri anterior reclamanţilor dar care nu au formulat acţiune în instanţă), să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamanţilor.
Recurentul consideră că nu sunt întrunite condiţiile existenţei unei împrejurări de a nu se fi răspuns solicitanţilor în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii sau aceea a unui refuz nejustificat.
Singurele elemente ce se impuneau a fi cercetate erau acelea de a se verifica emiterea unui răspuns al autorităţii publice în termen de 30 de zile de la data primirii cererii şi faptul că acesta să nu încorporeze un refuz explicit. Or, această verificare ar fi condus cu uşurinţă la concluzia că, din această perspectivă, nu au fost încălcate normele contenciosului administrativ.
Pe de o parte, durata acestui termen rezonabil a fost decantată numai în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului dar, chiar şi aşa, ea nu se aplică decât în cazurile expres specificate. În condiţiile în care solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, durata analizării cererii determină o vătămare prin limitarea drepturilor individului faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăieşte în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăsesc reclamanţii.
Pe de altă parte, instanţa nu avea nici un temei legal pentru a obliga Ministerul Afacerilor Externe la primirea cererii de redobândire a cetăţeniei „în termen de 30 de zile" iar sistemul românesc de drept, având origine continentală (franceză şi germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii (conform dispoziţiilor normative scrise) şi este inacceptabil ca instanţa română să judece în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon.
Interpretarea potrivit căreia aprecierea caracterului „rezonabil" al unui termen depinde de complexul circumstanţelor fiecărui caz în parte şi nu doar de durata termenului, este constantă şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (CEDO).
În lipsa unui temei legal concret, recurentul consideră că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii executive în a edicta termenele de primire ale cererilor de redobândire a cetăţeniei.
Recurentul mai menţionează că, la data de 19 noiembrie 2009, a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 pentru aprobarea OUG nr. 36/2009 ce modifică şi completează Legea nr. 21/1991.
Potrivit acestei legi, cererea şi documentele vizând recunoaşterea cetăţeniei române vor putea fi înregistrate şi la birourile teritoriale aflate în subordinea Direcţiei cetăţenie din cadrul Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, astfel că nu se poate invoca lipsa de diligenţă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns la secţia consulară a Ambasadei României la Chişinău în activitatea de colectare a cererilor actuale de redobândire a cetăţeniei române.
În privinţa daunelor morale, considerăm că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanta să fi afirmat, cel puţin, ceea ce instanţa de fond a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de acesta.
Faptul că s-a oferit câştig de cauză în această materie a contenciosului administrativ, redresându-se pretinsa vătămare a drepturilor reclamantei prin soluţia instanţei, este o măsură reparatorie suficientă care nu mai necesită şi alte despăgubiri, sub rezerva unor daune materiale, împrejurare neîntâlnită în cauză.
Recurentul, în temeiul art. 274 alin. (3) C. proc. civ., solicită modificarea cuantumului cheltuielilor de judecată reprezentând onorariu de avocat până la o sumă rezonabilă de 150 RON, având în vedere complexitatea scăzută a cauzei şi caracterul său repetitiv pe rolul Curţii de Apel Bucureşti şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate şi vor fi admise în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
I. Recursul declarat de recurenta R.I.
Potrivit art. 274 alin. (1) C. proc. civ. judecătorii nu pot micşora cheltuielile de timbru, taxele de procedură şi impozitul proporţional, plata experţilor, despăgubirea martorilor, precum şi orice alte cheltuieli pe care partea care a câştigat va dovedi că le-a făcut. Judecătorii au însă dreptul, conform alin. (3) al aceluiaşi articol, să mărească sau să micşoreze onorariile avocaţilor, potrivit cu cele prevăzute în tabloul onorariilor minimale, ori de câte ori vor constata motivat că sunt nepotrivit de mici sau de mari faţă de valoarea pricinii sau munca îndeplinită de avocat.
Prin urmare, pentru ca o parte să fie obligată la plata cheltuielilor de judecată trebuie să se afle în culpă procesuală, adică să cadă în pretenţii, în sensul art. 274 alin. (1) C. proc. civ.
Astfel, cheltuielile de judecată vor cuprinde taxele de timbru şi de procedură, plata experţilor, onorariile de avocat, etc., dar numai cele strict necesare pentru buna desfăşurare a judecăţii.
Pentru ca aceste cheltuieli să fie acordate de către instanţă, partea care a câştigat procesul trebuie să dovedească că le-a făcut.
Din actele şi lucrările dosarului rezultă că reclamantul a făcut dovada cheltuielilor de judecată ocazionate cu susţinerea intereselor în faţa instanţei de fond.
Astfel fiind, Înalta Curte în temeiul dispoziţiilor art. 274 alin. (3) va obliga pârâtul la plata sumei de 1.000 RON cheltuieli de judecată.
II. Recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe
Critica recurentului privind greşita aplicare de către prima instanţă a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ, care defineşte noţiunea de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, nu este fondată pentru următoarele motive:
Potrivit art. 12 alin. (3) din Legea cetăţeniei nr. 21/1991, persoanele care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate pot depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile diplomatice sau oficiile consulare competente ale României; cererile vor fi înaintate de îndată Comisiei pentru cetăţenie.
Problema care se impune a fi rezolvată în cauză este legată de termenul în care autorităţile române trebuie să soluţioneze cererile de redobândire a cetăţeniei române.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, într-adevăr, legiuitorul român nu a stabilit un termen în care autorităţile române să proceseze astfel de cereri.
Ca atare, în lipsa unui asemenea termen legal, trebuia să se facă aplicarea prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, potrivit cărora: „Fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale, redobândirea acesteia sau eliberarea unui atestat de cetăţenie”.
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil” este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie civilă, dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
În cauză, Înalta Curte apreciază că intervalul de timp cuprins între data formulării cererii – septembrie 2006 şi data soluţionării cauzei nu poate fi considerat un termen rezonabil, în sensul dispoziţiilor legale mai sus menţionate şi a jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Pe de altă parte, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerea recurentului în sensul că există un număr foarte mare de cereri, care depăşesc capacitatea de procesare a secţiei consulare a Ambasadei, întrucât autorităţile naţionale trebuie să ia măsurile necesare pentru respectarea principiului celerităţii, care guvernează materia aflată în discuţie.
În ceea ce priveşte menţionarea faptului că a intrat în vigoare Legea nr. 354/2009 care modifică şi completează Legea nr. 21/1991, instanţa constată că dispoziţiile acestei legi sunt ulterioare momentului introducerii acţiunii şi nu au putere retroactivă.
În ceea ce priveşte acordarea daunelor morale, Înalta Curte reţine că această critică este fondată pentru considerentele în continuare arătate.
Pentru acordarea de daune morale nu este suficientă stabilirea culpei autorităţii, ci reclamanta trebuie să dovedească daunele suferite.
Cererea formulată de reclamantă reprezintă o procedură prealabilă admiterii cererii de redobândire a cetăţeniei române.
Chiar dacă suma solicitată de reclamanţi este modică, iar cuantumul daunelor morale este lăsat la aprecierea judecătorului, partea care solicită plata acestora este obligată să dovedească producerea prejudiciului şi legătura de cauzalitate existentă între prejudiciu şi fapta autorităţii.
Având în vedere că acestea nu au fost dovedite, urmează a se admite recursul în ceea ce priveşte capătul de cerere referitor la daunele morale.
În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, recursurile formulate vor fi admise, urmând a se modifica, în parte, sentinţa recurată în sensul că va fi obligat pârâtul la plata sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată şi se vor înlătura dispoziţiile privind obligarea pârâtului de la plata daunelor morale, menţinându-se celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de R.I. şi de Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 4249 din 2 decembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică, în parte, sentinţa atacată în sensul că obligă pârâtul la plata în favoarea reclamantei a sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată şi înlătură dispoziţiile de obligare a aceluiaşi pârât la plata daunelor morale.
Menţine celelalte dispoziţii.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1110/2011. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1113/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
