ICCJ. Decizia nr. 1578/2011. Contencios. Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1578/2011
Dosar nr. 390/59/2010
Şedinţa publică de la 17 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond.
Prin acţiunea formulată, reclamanţii P.A., P.A.I., M.M.I., V.E., L.E. şi I.G. au chemat în judecată pârâţii Guvernul României, Prefectul Judeţului Timiş, Consiliul Local Dumbrăviţa şi Comisia Locală de Aplicare a legii Fondului Funciar Dumbrăviţa, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa, în principal să se anuleze parţial H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 publicată la data de 19 octombrie 2009 în M. Of. nr. 699/2009 privind art. I pct. 20 şi Anexa 11 la prezenta hotărâre, articol prin care a fost completată nelegal, cu poziţia 26, Anexa 34 din H.G. nr. 977/2002, privind atestarea domeniului public al comunei Dumbrăviţa din jud. Timiş şi, pe cale de excepţie, să se constate nelegalitatea H.C.L. Dumbrăviţa nr. 13/2006, act administrativ ce a stat la baza notei de fundamentare a proiectului de H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 privind modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii s-a arătat că în conformitate cu cerinţele impuse de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/ 2004, reclamanţii la data de 02 martie 2010 au înregistrat la sediul organului emitent o plângere prealabilă, prin care a solicitat acestuia să reanalizeze Hotărârea socotită nelegală, cerându-i ca în termenul stabilit de lege, să revoce atât art. I punctul 20 din H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 cât şi Anexa 11 la hotărâre şi totodată să se ia măsuri privind readucerea păşunii comunei Dumbrăviţa la dispoziţia Comisiei Locale instituite în vederea aplicării legii fondului funciar.
Au mai arătat reclamanţii că, deşi terenul în discuţie se găsea prin efectul legii la dispoziţia comisiei locale în vederea punerii în posesie a persoanelor îndreptăţite la reconstituirea dreptului de proprietate, Consiliul Local a emis cu încălcarea art. 3 din Legea nr. 1/2000 o hotărârea locală de trecere a păşunii comunale în domeniul public, fără să aibă terenul în discuţie la dispoziţie şi în lipsa unei hotărâri a comisiei locale de aplicare a legii fondului funciar de repunere a terenului la dispoziţia consiliului local.
S-a precizat că H.C.L. Dumbrăviţa nr. 13/2006 este însuşi actul administrativ ce a stat la baza notei de fundamentare a proiectului H.G. nr. 849 din 22 iulie 2009 privind modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002.
La data de 20 mai 2010 a formulat cerere de intervenţie în interes propriu numitul Z.F. solicitând constatarea nelegalităţii H.C.L. Dumbrăviţa nr. 13/2006 şi anularea parţială a H.G. nr. 849/2009 privind art. 1 punctul 20 şi anexa 11 la hotărâre.
În motivarea cererii de intervenţie a arătat că, deşi a obţinut în baza Legii nr. 18/1991 o hotărâre judecătorească favorabilă, respectiv sentinţa civilă nr. 6315 din 19 iunie 2007, pronunţată de Judecătoria Timişoara, prin actele administrative atacate s-a dispus introducerea în domeniul public a păşunii comunale astfel încât pe raza comunei Dumbrăviţa nu mai există teren care să poată face obiectul restituirii către cei îndreptăţiţi potrivit Legii nr. 18/1991.
Pentru termenul din 22 aprilie 2010, reclamanţii au depus la dosar precizare de acţiune, prin care arată că având în vedere faptul că procesul de faţă poate fi de natură de a schimba regimul juridic al terenurilor ce fac obiectul controlului de faţă, iar că acest aspect să poată fi cunoscut şi de către terţi, solicită ca pe lângă hotărârea ce se va pronunţa asupra pretenţiilor formulată prin acţiunea introductivă, să se dispună notarea procesului de faţă în toate cărţile funciare convertite în care Consiliul Local Dumbrăviţa şi-a intabulat dreptul de proprietate asupra păşunii comunale.
Pârâtul Consiliul Local al comunei Dumbrăviţa şi Comisia locală de aplicare a legii fondului funciar Dumbrăviţa au depus întâmpinare pentru termenul de judecată din data de 20 mai 2010, prin care au invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Comisia locală de aplicare a legii fondului funciar Dumbrăviţa arătând că domeniul public este al comunei Dumbrăviţa, Comisia locală de fond funciar are calitate de procesuală pasivă, fiind reprezentată legal prin primar, în cauzele ce privesc acţiuni de constituire sau reconstituire drepturi de proprietate asupra terenurilor.
Consiliul Local Dumbrăviţa, a mai invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive complete susţinând că este adevărat Statul român poate fi reprezentat de Consiliul local Dumbrăviţa în problemele privind fondul funciar, dar domeniul public care face obiectul prezentei cauze nu este al Consiliului local, titularul dreptului de proprietate fiind Comuna.
Dacă se vor depăşi aceste excepţii a precizat că invocă excepţia lipsei de interes a tuturor reclamanţilor.
Urmare a susţinerilor celor doi pârâţi, reclamanţii şi intervenientul în interes propriu au solicitat introducerea în cauză a titularului dreptului de proprietate, respectiv Comuna Dumbrăviţa, solicitare admisă la termenul din 20 mai 2010.
Pentru termenul de judecată din data de 17 iunie 2010, pârâtul Consiliul Judeţean Timiş a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestuia, arătând că din motivarea cererii de chemare în judecată reiese că litigiul vizează trecerea în domeniul public al Comunei Dumbrăviţa a unui bun aflat în raza teritorială a acestei unităţi administrativ-teritoriale.
Prin sentinţa civilă nr. 336 din 18 iunie 2010, Curtea de Apel Timişoara a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Judeţean Timiş, Comisia Locală de fond funciar a comunei Dumbrăviţa şi Prefectul Judeţului Timiş şi a respins acţiunea şi cererea de intervenţie în interes propriu faţă de aceşti pârâţi, ca fiind formulată împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă.
A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Local Dumbrăviţa, ca fiind neîntemeiată.
A respins excepţia lipsei capacităţii de exerciţiu a Primarului comunei Dumbrăviţa şi excepţia incompatibilităţii doamnei O.P.
A respins excepţia de interes a reclamanţilor în formularea acţiunii.
A admis acţiunea formulată de reclamanţii P.A., P.A.I., M.M.I., V.E., L.E. şi I.G., precum şi cererea de intervenţie în interes propriu formulată de intervenientul Z.F. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Dumbrăviţa şi Guvernul României şi comuna Dumbrăviţa.
A anulat H.C.L. Dumbrăviţa nr. 13/2006, art. I, punctul 20 din H.C.L. nr. 849/2009, precum şi Anexa nr. 11 din H.G. nr. 849/2009.
Pentru a hotărî astfel, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Referitor la excepţiile invocate de pârâţi, instanţa de fond a apreciat întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Judeţean Timiş, Comisia Locală de Fond Funciar a comunei Dumbrăviţa şi Prefectul judeţului Timiş, având în vedere că aceste instituţii nu sunt emitentele actelor administrative contestate în cauză.
Cu privire la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Consiliul Local Dumbrăviţa, instanţa de fond a apreciat că aceasta este neîntemeiată, având în vedere că H.C.L. nr. 13/2006, care face obiectul acestei cauze, a fost adoptată de pârâtul menţionat, astfel încât calitatea procesuală a acestuia este dovedită.
Legat de acest aspect Curtea a mai reţinut că nu are relevanţă că în cauză este atacat şi un act emis de Guvernul României întrucât este de la sine înţeles că fiecare dintre cei doi pârâţi au calitate procesuală pasivă doar în raport de actul emis.
De asemenea, Curtea a respins şi excepţia lipsei capacităţii de exerciţiu a Primarului comunei Dumbrăviţa, invocată de reclamanţi cu privire la posibilitatea acestuia de a împuternici o persoană care să reprezinte Consiliul Local şi Comuna Dumbrăviţa, atribuţiile acestuia fiind prevăzute în mod expres de art. 62 alin. (1) şi art. 63 din Legea nr. 215/2001.
Excepţia incompatibilităţii d-nei avocat O.P. de a-i reprezenta pe cei trei pârâţi în cauză este neîntemeiată întrucât pârâţii au posibilitatea să îşi aleagă acelaşi reprezentant, nici o normă legală neîmpiedicând acest fapt.
Cu privire la excepţia lipsei de interes a reclamanţilor în formularea acţiunii, Curtea a reţinut că aceştia fie au obţinut titluri de proprietate, actualmente contestate în instanţă, fie se află în procedură administrativă de obţinere a acestor titluri de proprietate, astfel încât nu se poate susţine că nu ar avea un interes în păstrarea în domeniul privat al comunei a unei suprafeţe mari de teren agricol care să le permită punerea efectivă în posesie după finalizarea litigiilor din instanţă.
S-a mai reţinut că interesul este dovedit şi în privinţa reclamantului I.G. în calitatea sa de soţ supravieţuitor al titularului dreptului de proprietate, calitatea sa de moştenitor al soţiei decedate fiind dovedită prin certificatul de moştenitor depus la acest termen (fila 158).
Pe fondul cauzei, prima instanţa a reţinut că H.C.L. nr. 13/2006 a aprobat trecerea suprafeţei de 66,23 ha păşune aflată în administrarea Consiliului Local din domeniul privat în domeniul public al comunei Dumbrăviţa, fiind modificat inventarul bunurilor care aparţin domeniului public.
În baza acestei hotărâri a fost adoptată H.G. nr. 849/2009 prin care a fost modificată şi completată H.G. nr. 977/2009 privind atestarea domeniului public al Judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Timiş.
Analizând legalitatea celor două hotărâri, instanţa de fond a reţinut că, potrivit domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din Anexa la lege şi din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin lege bunuri de uz sau interes public naţional sau judeţean.
Din interpretarea prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi ale art. 7 alin. (1) lit. e) şi art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, s-a apreciat că trecerea unui bun din domeniul privat în domeniul public al unei comune (în speţă comuna Dumbrăviţa) se poate face numai cât priveşte bunurile prevăzute la pct. III din Anexa la Legea nr. 213/1998 sau alte bunuri de uz sau de interes public local. Prin urmare, pot face parte din domeniul public local numai acele bunuri care reprezintă sau încorporează valori destinate a fi folosite în interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public.
S-a mai reţinut că pârâţii nu au fost în măsură să demonstreze interesul public ori utilitatea publică a introducerii în domeniul public al Comunei Dumbrăviţa a terenului asupra căruia reclamanţii aveau posibilitatea obţinerii dreptului de proprietate în baza Legii nr. 18/1991.
A mai constatat că faptul că la trecerea terenului în domeniul public al comunei nu s-a avut în vedere un interes public este dovedit prin emiterea ulterioară a H.C.L. nr. 64/2009, precum şi a hotărârii din 26 februarie 2009 şi H.C.L. nr. 33 din 25 martie 2010 (filele 183 şi 184) prin care s-a aprobat înfiinţarea unor investiţii reprezentând complex sportiv, sediu logistic primărie, cartier tineret (H.C.L. nr. 64/2009) ori parc auto, întreţinere şi reparaţii utilaje (hotărârea din 26 februarie 2009), proiecte care nu pot fi apreciate ca fiind lucrări de utilitate publică, realizate în interesul general şi care să poată justifica scoaterea din domeniul privat al terenului menţionat.
Legat de problema fondului funciar, Curtea a reţinut că păşunea comunală a fost constituită din terenurile aflate în folosinţa fostelor CAP - uri şi fostelor unităţi de stat care (fila 128), fiind de notorietate că acestea au aparţinut foştilor cooperatori, avuţi în vedere de dispoziţiile Legii nr. 18/1991.
2. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs Guvernul României, precum şi Consiliul Local Dumbrăviţa, Comisia Locală de Fond Funciar Dumbrăviţa şi Comuna Dumbrăviţa.
2.1. În recursul formulat, Guvernul României a invocat motivul prevăzut la art. 304 pct. 3 coroborat cu art. 3041 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că în mod greşit a soluţionat instanţa de fond excepţia de nelegalitate a HCL nr. 13/2006, competenţa de soluţionare aparţinând tribunalului, emitentul acestei hotărâri fiind o autoritate publică locală.
2.2. În recursul formulat de Comuna Dumbrăviţa, Consiliul Local Dumbrăviţa şi Comisia locală de fond funciar Dâmboviţa au fost invocate prevederile art. 304 pct. 3, 5, 7, 8 şi 9 C. proc. civ. şi au fost susţinute, în esenţă, următoarele critici:
- instanţa de fond a dispus anularea H.C.L. nr. 13/2006, fără să fie competentă, fiind un act administrativ emis de o autoritate locală, care atrăgea competenţa tribunalului (art. 304 pct. 3 C. proc. civ.);
- instanţa de fond a introdus în cauză Comuna Dumbrăviţa în mod nelegal (art. 304 pct. 5 C. proc. civ.);
- hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine cauzei (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.);
- instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii precum şi întregul probatoriu depus în cauză, din care rezultă că reclamanţii nu mai justificau un drept vătămat sau un interes legitim, din moment ce aceştia îşi recuperaseră terenurile (art. 304 pct. 8 C. proc. civ.);
- hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9).
Reclamanţii au depus întâmpinare prin care au susţinut, în esenţă, următoarele:
- prin încheierea din data de 17 iunie 2010, instanţa de fond a reţinut că excepţia de nelegalitate a H.C.L. nr. 13/2006 este inadmisibilă, acest act având natura juridică a unei operaţiuni administrative în privinţa căreia instanţa este competentă să se pronunţe în condiţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;
- în mod legal a respins instanţa de fond excepţia lipsei de interes a reclamanţilor din moment ce titlurile pe care le-au primit sunt în proceduri judiciare sau administrative de punere în posesie;
- instanţa de fond a reţinut în mod legal că, în cauză, nu s-a probat existenţa unui interes public sau de utilitate publică pentru trecerea terenurilor din păşunea comunală în domeniul public al comunei.
În concluzie, prin întâmpinare s-a susţinut că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, H.C.L. nr. 13/2006 şi H.G. nr. 849/2009 fiind nelegale.
3. Soluţia instanţei de recurs.
Recursurile formulate sunt întemeiate pentru motivele şi considerentele care vor fi prezentate în continuare.
3.1. Criticile referitoare la soluţionarea/ nesoluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.C.L. nr. 13/2006 sunt neîntemeiate, instanţa de fond pronunţându-se prin Încheierea din data de 17 iunie 2010, când a reţinut că H.C.L. nr. 13/2006 „fiind un act de inventariere a domeniului public, constituie un act premergător care nu produce efecte juridice în lipsa aprobării domeniului public prin hotărâre de Guvern”.
Astfel, invocând dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond s-a pronunţat asupra acestui act prin sentinţa pronunţată, anulând H.C.L. nr. 13/2006 odată cu H.G. nr. 849 art. 1 pct. 20 şi Anexa nr. 11.
3.2. Critica referitoare la introducerea forţată în cauză a Comunei Dumbrăviţa este neîntemeiată, din moment ce, în raport cu dispoziţiile art. 129 C. proc. civ. şi cu obiectul cauzei – disputarea situaţiei juridice a unor bunuri imobile aflate în domeniul public local, instanţa de fond era datoare să delimiteze cadrul procesual în funcţie şi de titularul domeniului public, respectiv: Comuna Dumbrăviţa, ca persoană juridică de drept public.
3.3. Motivul de recurs prevăzut la art. 304 pct. 7 C. proc. civ. este de asemenea neîntemeiat, motivarea hotărârii pronunţate conţinând, în esenţă, considerentele avute în vedere de instanţa de fond la adoptarea soluţiei, astfel că cerinţele art. 261 C. proc. civ. sunt respectate, iar instanţa de recurs este în măsură să-şi poată exercita controlul judiciar.
3.4. Motivele de recurs prevăzute la art. 304 pct. 8 şi 9 sunt întemeiate.
Astfel, instanţa de fond a reţinut nelegalitatea H.G. nr. 849/2009 pentru modificarea şi completarea H.G. nr. 977/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, în ceea ce priveşte Anexa nr. 11 şi art. I pct. 20, ca urmare a faptului că H.C.L. nr. 13/2006 este nelegală.
Nelegalitatea H.C.L. nr. 13/2006, calificat de instanţa de fond ca fiind o operaţiune administrativă care a stat la baza adoptării H.G. nr. 849/2009, a fost constatată în temeiul art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Concluzia la care a ajuns instanţa, cu privire la nelegalitatea H.G. nr. 13/2006 şi, pe cale de consecinţă, a H.G. nr. 849/2009 este greşită, fiind lipsită de temei legal.
Astfel, potrivit art. 8 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, coroborat cu dispoziţiile art. 7 alin. (1) lit. e) din aceeaşi lege, titularul domeniului administrativ poate să dispună trecerea bunurilor din domeniul privat în domeniul public pentru cauză de utilitate publică.
Or, instanţa de fond a reţinut că terenul respectiv, care avea destinaţie şi utilizare de păşine comunală, a fost trecut în domeniul public fără ca autorităţile pârâte să demonstreze utilitatea publică, aşa cum rezultă din H.C.L. nr. 64/2009 şi H.G. nr. 33/2010.
Instanţa de recurs reţine că, din interpretarea Legii nr. 213/1998, stabilirea existenţei unei cauze de utilitate publică este lăsată de legiuitor la aprecierea titularului domeniului administrativ.
Or, în cauză, terenul în discuţie – în suprafaţă de 66,23 ha, este de necontestat că avea destinaţia şi utilizarea ca păşune a comunităţii locuitorilor Comunei Dumbrăviţa, având astfel ab initio o utilitate publică, fiind destinat să servească folosinţei tuturor locuitorilor comunei respective.
Dar, chiar şi actele invocate de către instanţă în sprijinul concluziei sale, demonstrează contrariul.
Astfel, prin H.C.L. nr. 33 din 25 martie 2010, din suprafaţa totală, s-a stabilit suprafaţa de 2,5 ha pentru accesarea unui proiect pentru producerea de energie electrică prin instalarea unui parc fotovoltaic.
De asemenea, prin H.C.L. nr. 64/2009 s-a aprobat afectarea unei suprafeţe din terenul respectiv pentru realizarea unor investiţii reprezentând un complex sportiv, un sediu logistic pentru primărie, un cartier de locuinţe pentru tineret.
Pe de altă parte, instanţa de fond a ignorat faptul că reclamanţii şi intervenientul în interes propriu nu au justificat un drept sau interes legitim pentru suprafaţa de 66,23 ha care a făcut obiectul H.C.L. nr. 13/2006, deşi chiar aceştia au admis că sunt în posesia titlurilor de proprietate pentru terenurile pe care le-au deţinut sau moştenit.
În concluzie, instanţa de fond a reţinut în mod nejustificat nelegalitatea H.C.L. nr. 13/2006 şi, pe cale de consecinţă, şi a H.G. nr. 849/2009, astfel că cele două recursuri vor fi admise, soluţia adoptată va fi desfiinţată, iar acţiunea şi cererea de intervenţie vor fi respinse ca neîntemeiate, actele administrative atacate fiind legale şi temeinice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Guvernul României, Consiliul Local Dumbrăviţa, Comisia Locală de Fond Funciar Dumbrăviţa şi Comuna Dumbrăviţa împotriva sentinţei civile nr. 336 din 18 iunie 2010 a Curţii de Apel Timişoara – secţia contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi, pe fond, respinge acţiunea reclamanţilor, precum şi cererea de intervenţie în interes propriu, ca neîntemeiate. Obligă intimaţii-reclamanţi, precum şi pe intimatul-intervenient Z.F. să plătească recurentei-pârâte Comuna Dumbrăviţa suma de 3.051,00 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1575/2011. Contencios. Anulare act de control... | ICCJ. Decizia nr. 1580/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
