ICCJ. Decizia nr. 1558/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1558/2011
Dosar nr. 214/42/2010
Şedinţa publică de la 16 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanta S.M., a chemat în judecată Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, solicitând anularea Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S. în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S., repunerea sa în situaţia anterioară emiterii celor două ordine, precum şi obligarea pârâtei la plata unei despăgubiri, reprezentând suma drepturilor salariale-indexate, majorate şi reactualizate, de la momentul eliberării nelegale din funcţiile deţinute anterior şi până la reintegrarea sa efectivă.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că, în urma concursului susţinut la data de 17 ianuarie 2003, a fost numită în funcţia publică de director în cadrul Casei de Pensii Dâmboviţa, prin Dispoziţia nr. 22 din 08 februarie 2003, ulterior, tot prin concurs, a fost numită în funcţia publică de conducere de director executiv adjunct - consilier, clasa I, gradul profesional superior, treapta de salarizare I, în baza Deciziei nr. 336 din 14 iulie 2003 a Preşedintelui C.N.P.A.S., funcţie deţinută până în luna aprilie 2009.
Reclamanta a mai susţinut că, în temeiul O.U.G. nr. 37/2009, prin care s-a desfiinţat funcţia publică de conducere de director executiv adjunct, Preşedintele C.N.P.A.S. a emis Ordinul nr. 385 din 21 aprilie 2009, prin care a dispus încetarea raportului de serviciu al acesteia, prin eliberarea din funcţia publică deţinută, iar potrivit art. 3 alin. (3) din acelaşi act normativ, s-au înfiinţat funcţiile de director coordonator şi directori coordonatori adjuncţi, pentru ocuparea cărora s-a organizat concurs chiar în perioada de preaviz, acestea nefiind însă funcţii publice, ci funcţii contractuale care presupuneau încheierea unui contract de management. Ulterior, reclamanta precizează că, urmare a emiterii de către M.M.F.P.S. a Ordinului nr. 1200 din 25 mai 2009, a fost numită în funcţia de director coordonator adjunct, funcţie pe care a deţinut-o până la data de 14 octombrie 2009, când, prin Ordinul nr. 965 din 13 octombrie 2009, s-a dispus încetarea contractului de management al acesteia.
A mai susţinut că faţă de măsura desfiinţării funcţiei publice de director executiv adjunct, precum şi faţă de faptul că nu i-a fost păstrată funcţia de execuţie - consilier, clasa I, grad profesional superior, treapta de salarizare I şi nici numirea sa într-o funcţie de conducere inferioară funcţiei deţinute până la data de 23 aprilie 2009, au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 188/1999, întrucât nu a existat niciunul dintre motivele de eliberare din funcţie prevăzute la art. 99 şi nici motive care să ţină de interesul public, de pregătirea profesională, etc. care să justifice eliberarea din funcţie. Mai mult, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că atât legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009, cât şi ordonanţa sunt neconstituţionale. Ordinul nr. 956/2009 a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 105/2009, care, la rândul său, a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009.
Prin întâmpinare, Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepţia tardivităţii acţiunii, în ceea ce priveşte solicitarea de anulare a Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009, motivat de faptul că reclamanta nu a respectat dispoziţiile imperative ale art. 103 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 7 alin. (3) şi (7) din Legea nr. 554/2004.
Curtea de Apel Ploieşti - secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 160 din 21 iunie 2010 a admis acţiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea Ordinului nr. 385 din 21 aprilie 2009 şi a Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emise de pârâtă.
De asemenea a dispus reintegrarea reclamantei în funcţia de director executiv adjunct al Casei Judeţene de Pensii Dâmboviţa, obligând pârâta la plata către reclamantă a drepturilor salariale cuvenite de la momentul emiterii Ordinului nr. 385/2009 şi până la momentul reintegrării, urmând ca aceste drepturi să fie actualizate cu indicele de inflaţie.
Totodată, a obligat pârâta la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 2000 lei, cu titlu de onorariu de avocat.
Pentru a decide astfel, instanţa a reţinut că Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, contestat de către reclamantă, a fost emis în baza prevederilor art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 şi nu cuprinde o reală motivare a emiterii sale, limitându-se doar la a stipula faptul că funcţia avută în vedere se desfiinţează, astfel că raportul de serviciu al reclamantei încetează prin eliberarea din funcţia publică de conducere la data expirării termenului de preaviz, fără a se indica motivele desfiinţării funcţiei ori caracterul, eventual imputabil reclamantei, al măsuri dispuse.
În cazul Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009, instanţa a reţinut că, singura motivare a actului administrativ este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziţii exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiţi în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispoziţiile acestui din urmă act normativ cu referire la directorii adjuncţi fapt ce rezultă din exprimarea „sunt şi rămân desfiinţate”.
Instanţa de fond a mai reţinut că motivarea constituie una dintre condiţiile de legalitate şi validitate a actului administrativ şi reprezintă o garanţie împotriva arbitrariului şi excesului de putere al autorităţilor administraţiei publice, fiind impusă mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale. Sunt nelegale şi se sancţionează cu anularea, actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale.
S-a mai reţinut că dispoziţiile art. IV alin. (11) din O.U.G. nr. 105/2009 prevăd că funcţionarilor publici şi personalului încadrat în regim contractual, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1), li se aplică în mod corespunzător dispoziţiile legale cu privire la încetarea raporturilor de serviciu, respectiv a raporturilor de muncă prevăzute în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv în Legea nr. 53/2003 - Codul muncii cu modificările şi completările ulterioare.
Or, potrivit dispoziţiilor art. 62 alin. (1) şi (2) C. muncii, în cazul în care concedierea intervine pentru unul dintre motivele prevăzute la art. 61 lit. b) - d), angajatorul are obligaţia de a emite decizia de concediere în termen de 30 de zile calendaristice de la data constatării cauzei concedierii. Decizia se emite în scris şi, sub sancţiunea nulităţii absolute, trebuie să fie motivată în fapt şi în drept şi să cuprindă precizări cu privire la termenul în care poate fi contestată şi instanţa judecătorească la care se contestă.
Concluzionând, instanţa de fond reţine că potrivit art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009, contractul de management este asimilat contractului individual de muncă, astfel că se impunea ca actul administrativ de eliberare din funcţie să cuprindă, pe lângă motivarea în fapt şi în drept, termenul în care poate fi contestat şi instanţa judecătorească la care se contestă.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
Recurenta a susţinut următoarele critici:
În mod eronat instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei, întrucât Ordinul nr. 385 din 21 aprilie 2009 este un act administrativ individual care a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 37/2009.
Eliberarea reclamantei din funcţia publică de conducere ocupată, susţine recurenta, nu este rezultatul voinţei arbitrare a recurentei ci consecinţa desfiinţării acestei funcţii prin efectul art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009.
De asemenea, eliberarea din funcţia publică de conducere, s-a făcut şi cu respectarea dispoziţiilor art. 97 lit. c) şi ale art. 99 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte capătul de cerere privind temeinicia şi legalitatea Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009, emis de Casa Naţională de Pensii şi Asigurări Sociale, recurenta susţine că, de asemenea a fost emis cu respectarea normelor în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105/2009.
Referitor la capătul de cerere privind repunerea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii celor două ordine, în mod eronat, instanţa a admis această cerere, întrucât potrivit art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcţia publică la care face referire reclamanta a fost desfiinţată prin act normativ.
De altfel, susţine recurenta dreptul funcţionarilor publici la carieră şi la stabilirea în funcţie nu reprezintă drepturi fundamentale garantate prin Constituţia României, ci presupune garantarea prin lege a vocaţiei funcţionarului publici la avansare, promovare şi stabilitate, însă, nu poate fi un drept absolut imposibil de modificat prin intervenţii legislative ulterioare.
Nici critica privind acordarea unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale ce s-ar fi cuvenit reclamantei, nu este întemeiată, întrucât lipsa de plata acestor drepturi este consecinţa emiterii Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi Asigurări Sociale, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare, respectiv O.U.G. nr. 105/2009.
Prevederile O.U.G. nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii ordinului contestat.
Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională se aplică pentru viitor, ceea ce presupune că legea în raport cu care se apreciază existenţa cauzei de nulitate este cea în vigoare la momentul emiterii actului administrativ nelegal, potrivit regulii „tempus regit actum”.
Conform art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, funcţiile publice de natura celei deţinute de intimata-reclamantă au fost eliminate din categoria funcţiilor publice, reglementate de Legea nr. 188/1999.
De la momentul eliberării intimatei-reclamante din funcţia deţinută şi până la pronunţarea sentinţei atacate, au fost organizate evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcţie.
În plus, arată recurenta, măsurile dispuse prin O.U.G. nr. 37/2009 vizau interesul public şi constituiau situaţii de urgenţă, extraordinare, a căror reglementare nu putea fi amânată, motiv pentru care autoritatea recurentă era ţinută de punerea lor imediată în aplicare, astfel încât orice pretenţie îndreptată împotriva acesteia este nejustificată.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Curtea constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare:
Astfel, prin Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, intimata-reclamantă, a fost eliberată din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct al Casei Judeţene de Pensii Dâmboviţa, întrucât această funcţie se desfiinţează după expirarea termenului de preaviz de 30 de zile calendaristice.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative îl constituie art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice locale.
Ulterior, în urma promovării concursului, reclamanta a fost numită în funcţia de director coordonator adjunct al aceleiaşi instituţii, până la data de 14 octombrie 2009, când prin Ordinul nr. 965 din 13 octombrie 2009, s-a dispus încetarea contractului de management în baza căruia reclamanta a exercitat această funcţie de conducere.
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Astfel, controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României; de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
În legătură cu acest aspect, poate fi amintită şi decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
Plenul Curţii Constituţionale, în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 şi urm. din Legea nr. 47/1992, a exercitat controlul de constituţionalitate a priori asupra legii de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009 şi, totodată, asupra ordonanţei respective, care constituie conţinutul normativ al legii.
Prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională Legea de aprobare a O.U.G. nr. 37/2009, iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
De asemenea, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi O.U.G. nr. 105/2009.
În considerentele deciziilor anterior enunţate, Curtea Constituţională a arătat, în esenţă, că modalitatea de reglementare a funcţiei publice, respectiv „actul administrativ” de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management.
În plus, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea O.U.G. nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimata-reclamantă a solicitat anularea Ordinului de eliberare din funcţie nr. 385 din 23 aprilie 2009 precum şi a Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 prin care s-a dispus încetarea contractului de management al acestuia.
Ordinul nr. 385 din 23 aprilie 2009 contestat de către reclamantă a fost emis, în baza art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 37/2009 şi nu cuprinde o reală motivare a emiterii sale or, una din condiţiile de legalitate a actului administrativ o constituie motivarea acestuia mai ales în cazul în care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale.
Nici în cazul Ordinului nr. 965 din 13 octombrie 2009 nu se poate vorbi de o motivare temeinică a acestuia, singura motivare a acestuia este O.U.G. nr. 105/2009, care nu are dispoziţii exprese în sensul schimbării directorilor coordonatori numiţi în baza O.U.G. nr. 37/2009, fiind reluate dispoziţiile acestui act normativ cu referire la directorii adjuncţi.
În plus, dispoziţiile art. IV alin. (11) din O.U.G. nr. 105/2009, prevăd că personalului încadrat în regim contractual şi funcţionarilor publici, care ocupă posturi dintre cele prevăzute la alin. (1) li se aplică în mod corespunzător dispoziţiile cu privire la încetarea raporturilor de serviciu prevăzute în Legea nr. 188/1999, respectiv cele C. muncii.
Cum potrivit art. 62 alin. (1) şi (2) C. muncii decizia de concediere se emite în termen de 30 de zile de la constatarea cauzei de concediere şi trebuie să fie motivată în scris, în fapt şi în drept, sub sancţiunea nulităţii şi cum contractul de management este asimilat contractului individual de muncă (art. IV alin. (7) din O.U.G. nr. 105/2009), în mod corect instanţa de fond a apreciat că se impunea motivarea în fapt şi în drept a actului administrativ de eliberare din funcţie precum şi precizarea termenului în care acesta poate fi contestat ca şi indicarea instanţei judecătoreşti competente la care acesta se atacă.
Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatei-reclamante din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi 20 din Constituţia României.
Înalta Curte arată că actele şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, în mod corect au fost anulate de instanţa de fond.
În cauză nu sunt incidente nici prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, întrucât aceasta preia în integritate şi cu modificări nesemnificative conţinutul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009; or, reţinând că O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative, care au fost declarate neconstituţionale prin decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, prin decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, a constatat că sunt neconstituţionale şi prevederile celui din urmă act normativ.
Pentru considerentele arătate, recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată, ca fiind temeinică şi legală.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale împotriva sentinţei civile nr. 160 din 21 iunie 2010 a Curţii de Apel Ploieşti - secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 martie 2011
| ← ICCJ. Decizia nr. 1506/2011. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 1575/2011. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
