ICCJ. Decizia nr. 1664/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1664/2011
Dosar nr. 6830/2/2009
Şedinţa publică de la 22 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Soluţia primei instanţe
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamantul D.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor (A.N.P.C.) şi Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor Prahova, constatarea nulităţii absolute/anularea Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de A.N.P.C. prin care s-a dispus încetarea raporturilor sale de serviciu prin eliberarea din funcţia publică deţinută de inspector-şef adjunct; reîncadrarea sa într-o funcţie echivalentă celei desfiinţate prin reorganizarea dispusă, şi anume cea de comisar şef adjunct la C.J.P.C. Călăraşi; obligarea pârâtelor la achitarea de despăgubiri constând în prejudiciul produs prin eliberarea sa din funcţia publică deţinută de inspector şef adjunct, respectiv diferenţa de salariu dintre salariul obţinut pentru funcţia de inspector şef adjunct al O.J.C.P. Călăraşi şi funcţia actuală de comisar, pe perioada de la intrarea în vigoare a ordinului A.N.P.C. nr. 87/2009 şi până la reîncadrarea sa efectivă pe o funcţie similară celei desfiinţate prin reorganizare, indexate şi reactualizate; anularea Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009 prin care reclamantul a fost numit, pe perioadă nedeterminată, în funcţia publică de execuţie de comisar 1 superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călăraşi – C.R.P.C. Prahova, precum şi obligarea pârâtelor la plata cheltuielilor de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a criticat ordinul contestat pentru nerespectarea condiţiei prevăzute de art. 62 alin. (2) din Legea nr. 53/2003, arătând că ordinul nu este motivat în fapt şi în drept.
A mai arătat reclamantul că nu i s-au comunicat documentele necesare pentru a putea aprecia dacă a operat o reorganizare efectivă, reală şi serioasă, iar prin notificarea nr. 327 din 31 martie 2009, anexată, i s-a solicitat opţiunea cu privire la posturile oferite, dintre care doar unul în judeţul Călăraşi, fiind implicit obligat să opteze pentru acest post, inferior celui pe care îl deţinuse, contrar dispoziţiilor legale incidente.
Reclamantul a mai susţinut că ordinul a fost emis în perioada în care se afla în concediu de odihnă, potrivit înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, că dispoziţiile acestuia au fost de natură a-i încălca dreptul la preaviz şi că nu este precizat termenul în care ordinul poate fi contestat la instanţa competentă, aspecte de natură a atrage nulitatea absolută a actului administrativ atacat.
O altă critică a reclamantului a privit reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., considerată ca nefiind efectivă, reală şi serioasă, ci una motivată politic, în condiţiile în care postul de inspector-şef adjunct al fostului O.J.P.C. Călăraşi s-a desfiinţat însă, prin H.G. nr. 284/2009 a fost înfiinţată funcţia publică de Comisar-şef adjunct al Comisariatului Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Călăraşi, funcţie cu aceleaşi atribuţii şi acelaşi nivel de salarizare, fiind ocupată de către o altă persoană, promovată pe criterii politice, fără a-i fi fost pusă la dispoziţie reclamantului.
A mai arătat reclamantul că, la plângerea prealabilă formulată, în răspunsul pârâtei A.N.P.C. s-a făcut referire la O.U.G. nr. 37/2009, act normativ adoptat după o lună de zile de la momentul emiterii ordinului contestat, în motivarea oferită de aceasta făcându-se referire la reorganizarea instituţiei.
Prin întâmpinările depuse în cauză, pârâtul Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, iar pârâta A.N.P.C. a ridicat excepţia prematurităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile.
Prin sentinţa civilă nr. 654 din 4 februarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea reclamantului ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a apreciat că Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis în baza dispoziţiilor art. 99 din Legea nr. 188/1999, ca urmare a reorganizării Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor conform prevederilor H.G. nr. 284/2009, reclamantul neavând un drept recunoscut de lege vătămat.
Instanţa de fond a mai apreciat că din conţinutul ordinului contestat rezultă temeiurile de drept în baza căruia a fost emis şi actele care au stat la baza emiterii, existând astfel posibilitatea analizării de către instanţa de contencios administrativ a legalităţii sale în raport de dispoziţiile Legii nr. 188/1999.
A constatat Curtea că în speţă au fost respectate dispoziţiile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind termenul de preaviz, ulterior emiterii ordinului, 1 aprilie 2009, deoarece de la acel moment ordinul începe să-şi producă efecte pentru reclamant, cu specificul rezultând din faptul că eliberarea din funcţia publică a operat ca urmare a reorganizării, iar în perioada de preaviz reclamantul a optat şi a fost numit, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 pe o funcţie de execuţie de comisar 1 superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călăraşi – C.R.P.C. Prahova.
A mai arătat prima instanţă că motivul de nelegalitate privind emiterea ordinului în perioada în care reclamantul se afla în concediu de odihnă nu infirmă legalitatea Ordinului nr. 87/2009, deoarece efectuarea concediului de odihnă nu operează o suspendare a raportului de funcţie a reclamantului, nefiind prevăzut de dispoziţiile art. 94 din Legea nr. 188/1999.
Prima instanţă a apreciat că Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 este legal emis ca urmare a reorganizării efective şi reale, în condiţiile H.G. nr. 284/2009 privind reorganizarea şi funcţionarea A.N.P.C., iar Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 este legal emis nefiind o consecinţă a unui viciu de consimţământ al reclamantului.
Instanţa de fond a respins excepţiile invocate de către pârâţi, arătând că, pe de o parte, Comisariatul Regional pentru Protecţia Consumatorilor are calitate procesuală pasivă în ceea ce priveşte obligaţia de plată a drepturilor salariale solicitate de reclamant, iar, în ceea ce priveşte ce-a de-a doua excepţie, în cauză procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este obligatorie, în raport de dispoziţiile speciale ale art. 106 din Legea nr. 188/1999.
2. Motivele de recurs înfăţişate de recurentul-reclamant
Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termenul legal, reclamantul D.A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Invocând ca motive de nelegalitate a hotărârii primei instanţe prevederile art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a arătat că instanţa de fond în mod eronat a respins aspectele de nelegalitate invocate, realizând totodată o greşită interpretare şi aplicare a textelor de lege incidente.
În esenţă, următoarele critici şi susţineri ale recurentului-reclamant au fost dezvoltate prin motivele de recurs prezentate:
- în mod incorect prima instanţă a apreciat că nu poate fi reţinut ca motiv de nelegalitate al ordinului contestat nemotivarea acestuia în fapt şi în drept, în condiţiile în care, referirile din cuprinsul actului la diferite texte de lege fiind incomplete şi vagi i-au îngrădit practic posibilitatea de contestare a unui caz concret de eliberare din funcţia publică;
- eronat s-a apreciat că emiterea ordinului în perioada efectuării concediului legal de odihnă nu afectează legalitatea actului, fiind superficial interpretate prevederile incidente, respectiv art. 94 din Legea nr. 188/1999, fără trimiterea la prevederile Codului muncii, potrivit art. 117 din Legea nr. 188/1999, ceea ce atrăgea aplicarea art. 60 alin. (1) lit. i) din respectivul cod;
- motivarea instanţei de fond cu privire la acordarea perioadei de preaviz, invocată ca fiind un alt aspect de nelegalitate este vădit greşită întrucât este în totală contradicţie cu prevederile art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, căci preavizul se acordă anterior eliberării din funcţia publică şi nu ulterior, cum s-a procedat în cazul său;
- neindicarea în cuprinsul Ordinului nr. 87/2009 a instanţei competente a soluţiona o eventuală contestare şi termenul fixat în acest sens;
- greşit s-a apreciat că reorganizarea produsă la nivelul A.N.P.C., conform H.G. nr. 284/2009, a fost reală, câtă vreme ea nu este efectivă şi serioasă, argumentarea instanţei de fond vizând modificările fişelor de post în proporţie de peste 50% fiind pur formală şi neadecvată;
- nu s-a făcut dovada modificărilor susţinute de către A.N.P.C. cu fişele de post, în realitate operând numai modificarea denumirii structurilor şi a funcţiilor.
Raportat la toate motivele expuse, recurentul-reclamant a solicitat modificarea sentinţei primei instanţe, ca o consecinţă a admiterii recursului declarat, în sensul anulării Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 şi al actului subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009 prin care a fost numit în actuala funcţie de comisar I superior, treapta 1 în cadrul C.J.P.C. Călăraşi, urmând a se dispune reîncadrarea sa pe o funcţie publică similară celei desfiinţate prin reorganizarea pretinsă de Ordinul nr. 87/2009, cu plata corespunzătoare a drepturilor salariale.
3. Apărările formulate de intimata Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor
Autoritatea pârâtă A.N.P.C. a formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat respingerea recursului promovat, justificat de faptul că recurentul-reclamant nu aduce critici pertinente şi concludente hotărârii contestate.
S-a mai arătat că urmare a reorganizării A.N.P.C. funcţiile publice de „inspector-şef” şi cele de „inspector şef adjunct” s-au desfiinţat, în locul acestora înfiinţându-se funcţiile de „comisar şef” şi respectiv „comisar şef adjunct”, atribuţiunile delimitate prin fişele de post fiind semnificativ diferite.
În cursul soluţionării recursului de faţă, la solicitarea recurentului-reclamant, şi în conformitate cu prevederile H.G. nr. 882/2010, privind organizarea şi funcţionarea A.N.P.C., pentru opozabilitate, a fost citat şi Comisariatul Judeţean pentru Protecţia Consumatorilor Călăraşi, subunitate a A.N.P.C., actualul angajator al recurentului (filele 38-42 dosar recurs).
În temeiul art. 305 C. proc. civ. a fost încuviinţată proba cu înscrisuri solicitată de recurent, sens în care au fost depuse la dosar o serie de înscrisuri, respectiv fişe ale posturilor deţinute de recurent începând cu perioada mai 2005 - august 2007 şi cele corespunzătoare postului actual, stabilite prin H.G. nr. 882/2010.
4. Considerentele şi soluţia instanţei de recurs
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, faţă de apărările formulate şi de prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea recursului de faţă, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în sensul şi pentru considerentele ce urmează a fi arătate.
Prin Ordinul nr. 87 emis la data de 31 martie 2009, Preşedintele intimatei A.N.P.C. a dispus ca începând cu data de 1 aprilie 2009 să înceteze raportul de serviciu al reclamantului-recurent, prin eliberarea din funcţia publică de Inspector şef adjunct, din motive neimputabile funcţionarului public.
În cuprinsul acestui ordin s-a arătat că măsura dispusă este consecinţa reorganizării A.N.P.C. şi a faptului că funcţia publică de inspector şef adjunct a fost desfiinţată, menţionându-se acordarea în favoarea recurentului, în conformitate cu prevederile art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată a unui preaviz de 30 de zile calendaristice în perioada 1 aprilie - 30 aprilie 2009, respectiv după data intrării în vigoare a ordinului şi ulterior producerii efectelor acestuia.
Ca temei legal al măsurii dispuse au fost indicate, generic, prevederile O.U.G. nr. 2/2001, ale H.G. nr. 284/2009 şi ale art. 99 din Legea nr. 188/1999, republicată.
Urmare eliberării din funcţia publică şi faţă de notificarea trimisă recurentului – reclamant la aceeaşi dată (fila 15, doar fond), acesta din urmă a optat pentru una din funcţiile publice oferite. Astfel, prin Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeaşi autoritate intimată, începând cu 8 aprilie 2009, recurentul-reclamant a fost numit pe funcţia publică de execuţie de comisar I superior, treapta 1 de salarizare în cadrul C.J.P.C. Călăraşi.
Înalta Curte, contrar, celor reţinute de prima instanţă, astfel cum rezultă din expunerea rezumativă de mai sus, apreciază că sunt întemeiate criticile recurentului în sensul reţinerii nelegalităţii ordinului de eliberare din funcţia publică deţinută, aceea de inspector şef adjunct, evidenţiat de cel puţin următoarele aspecte.
În principal, măsura dispusă s-a întemeiat pe prevederile H.G. nr. 284 din 11 martie 2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale pentru Protecţia Consumatorilor. Odată cu adoptarea acestui act normativ a fost abrogată reglementarea anterioară în materie, respectiv H.G. nr. 748/2007.
Este adevărat că prin noua reglementare au fost operate modificări în organizarea la nivel central şi teritorial a autorităţii intimate, fiind menţionate cele 12 comisariate regionale cu personalitate juridică, ce funcţionează în subordinea sa (art. 7 din H.G. nr. 284/2009).
Procedând însă la examinarea comparativă a fişelor postului deţinut de recurent (inspector şef adjunct) anterior restructurării dispuse prin H.G. nr. 284/2009, cu cele aferente funcţiei publice de comisar şef adjunct, ca poziţie corespondentă rezultată în urma modificării legislative survenite, se constată diferenţieri în ceea ce priveşte structurarea şi gruparea atribuţiunilor, nu şi în ceea ce priveşte substanţa acestora.
Cu alte cuvinte, fiind identificate în ceea ce priveşte atribuţiile aferente poziţiilor publice sus arătate, numai modificări de formă, nu şi de fond, şi nu în proporţia de peste 50%, astfel cum se prevede în art. 100 din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, Înalta Curte apreciază că ordinul atacat este nelegal în condiţiile în care nu au fost respectate prevederile art. 100 alin. (1) lit. a) şi c) din acelaşi act normativ.
Potrivit acestor reglementări există obligaţia imperativă ca funcţionarii publici să fie numiţi în noile funcţii publice dacă se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de 50% sau dacă „este schimbată denumirea fără modificarea în proporţie de 50% a atribuţiunilor aferente funcţiei publice”.
Practic, prin H.G. nr. 284/2009, după cum s-a arătat, denumirea celor 12 inspectorate regionale s-a schimbat în comisariate regionale, cu consecinţa schimbării denumirii funcţiilor de conducere dar în condiţiile păstrării numărului de posturi în cadrul autorităţii, ca fiind tot de 825 (fila 30 dosar fond).
În fine, Înalta Curte reaminteşte, ca argument relevant din perspectiva examinării legalităţii ordinului atacat în cauză, prin raportare la dispoziţiile H.G. nr. 284/2009 şi ale Legii nr. 188/1999, republicată (art. 99 şi 100), că în jurisprudenţa sa în această materie au fost deja pronunţate decizii prin care s-a reţinut că în realitate, atribuţiile aferente funcţiilor publice de conducere de „inspector şef”şi respectiv de „comisar şef” sau de „inspector şef adjunct” şi respectiv de „comisar şef adjunct”, în proporţie de peste 50% sunt aceleaşi, tinzând la realizarea principalelor obiective ale A.N.P.C. (a se vedea în acest sens Deciziile nr. 5197 din 24 noiembrie 2010 şi nr. 2628 din 19 mai 2010 (pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal). Astfel, soluţia din prezenta decizie se impune şi în considerarea respectării principiului coerenţei şi unităţii jurisprudenţei consacrat ca atare în practica C.E.D.O. (a se vedea cauza Beian c. României).
În strânsă legătură cu motivul de recurs deja examinat vizând aspecte de fond referitoare la legalitatea ordinului atacat, prin raportare la temeiurile de drept invocate de autoritatea emitentă, Înalta Curte apreciază că fondată este şi critica referitoare la lipsa motivării actului administrativ contestat.
Aşa cum Înalta Curte a statuat deja în jurisprudenţa sa autoritatea emitentă are obligaţia de a motiva actul administrativ, în fapt şi în drept, pentru a face posibil controlul de legalitate dar şi ca o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice. O astfel de obligaţie se impune în special în cazul actelor prin care se modifică sau se suprimă drepturi juridice individuale.
Şi din această perspectivă se remarcă că în cazul ordinului atacat, motivarea în drept este insuficientă şi parţial imprecisă în vreme ce motivarea în fapt lipseşte, simpla referire la reorganizarea intervenită nefiind de natură, în raport de circumstanţele prezentei cauze, a satisface cerinţa unei reale şi efective motivări.
Aşa fiind legalitatea actului emis este afectată şi din acest punct de vedere, preponderent formal.
Date fiind motivele de nelegalitate reţinute şi pe larg argumentate, Înalta Curte apreciază ce nu se mai impune analizarea distinctă şi a celorlalte critici ale recurentului vizând neîndeplinirea celorlalte cerinţe referitoare la emiterea ordinului (e.g. în perioada concediului de odihnă şi fără acordarea unui preaviz ulterior datei de eliberare din funcţie), în condiţiile în care, în mod evident pretinsele neregularităţi sunt absorbite în motivele de fond a căror temeinicie a fost constatată.
Aşadar, faţă de considerentele arătate, apreciind incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul de faţă şi în temeiul art. 312 C. proc. civ. va modifica sentinţa atacată, în parte, în sensul admiterii acţiunii reclamantului.
În consecinţă se va dispune anularea Ordinului nr. 87 din 31 martie 2009 emis de intimată, ca şi a actului subsecvent, respectiv a Ordinului nr. 190 din 8 aprilie 2009, emis de aceeaşi autoritate, în considerarea şi aplicarea principiului „accesorium sequitur principalem”.
În consecinţă, astfel cum a solicitat şi recurentul-reclamant se va dispune reîncadrarea sa de către autoritatea intimată pe o funcţie echivalentă cu cea de inspector şef adjunct deţinută anterior reorganizării dispuse prin H.G. nr. 284/2009 şi a cărei denumire urmează a fi determinată de autoritatea emitentă în etapa de executare, dată fiind împrejurarea survenită şi a cărei realitate nu poate fi ignorată, în sensul că în prezent şi H.G. nr. 284/2009 a fost abrogată prin H.G. nr. 882/2010, publicată în M. Of. nr. 612 din 30 august 2010.
Echivalenţa dintre funcţia publică avută de recurent şi cea pe care acesta urmează a fi reintegrat se va realiza, în mod evident, prin raportare la natura funcţiei publice anterior deţinute, la atribuţiile avute, examinate în substanţa lor, ca şi faţă de drepturile salariale cuvenite.
În fine, odată cu reîncadrarea dispusă, vor fi obligate pârâtele şi la plata de despăgubiri către recurent constând în diferenţele salariale, în raport de funcţia de execuţie exercitată, indexate şi actualizate, de la data emiterii Ordinului nr. 87/2009 până la reîncadrarea efectivă.
Urmează a fi menţinute din sentinţa atacată numai dispoziţiile vizând modalitatea de soluţionare a excepţiilor invocate de pârâţii intimaţi, apreciate de instanţa de recurs ca fiind legale şi temeinice.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul formulat de către recurentul-reclamant D.A. împotriva sentinţei civile nr. 654 din 4 februarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa recurată, în sensul că admite acţiunea reclamantului.
Anulează Ordinul nr. 87 din 31 martie 2009 emis de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor şi Ordinul nr. 190 din 8 aprilie 2009 emis de aceeaşi autoritate şi, în consecinţă, dispune reîncadrarea reclamantului într-o funcţie echivalentă celei desfiinţate, cu obligarea pârâtelor la plata de despăgubiri, constând în diferenţa de salariu dintre salariul obţinut pentru funcţia de inspector-şef adjunct al O.J.P.C. Călăraşi şi funcţia actuală de comisar, indexate şi actualizate, de la data emiterii Ordinului nr. 87/2009 şi până la reîncadrarea efectivă.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1663/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 1665/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
