ICCJ. Decizia nr. 1673/2011. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1673/2011
Dosar nr. 1519/57/2010
Şedinţa publică de la 22 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 297 din 7 decembrie 2010, Curtea de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamanta SC A.P. SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice – Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare, a dispus suspendarea executării procesului verbal de constatare din 3 iunie 2010 şi a Deciziei nr. 97 din 16 septembrie 2010 emise de pârât până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, instanţa de fond a reţinut că reclamanta are calitatea de beneficiar final în cadrul programului de finanţare nerambursabilă I.S.P.A. (Instrument pentru Politici Structurale de Pre-Aderare) pentru măsurile I.S.P.A. 2001/RO/16/P/PA/003 şi I.S.P.A. 2005/RO/16/P/PE/002.
Judecătorul a mai constatat că scopul măsurii I.S.P.A. 2001 l-a prezentat acordarea de asistenţă tehnică în vederea pregătirii aplicaţiilor pentru viitoarele proiecte I.S.P.A., fiind finanţat Contractul de asistenţă tehnică prin care au fost elaborate licitaţiile privind atribuirea contractelor de execuţie a lucrărilor finanţate prin măsura I.S.P.A. 2005.
În plus, prima instanţă a reţinut că, prin procesul – verbal de constatare din 3 iunie 2010 încheiat de pârât s-a dispus recuperarea sumei de 278.434,57 euro, reprezentând contravaloarea serviciilor de proiectare constând în întocmirea detaliilor de execuţie necesare implementării măsurii I.S.P.A., apreciindu-se, în baza Raportului de verificare „on the spot” al AM Ex- I.S.P.A., că această activitate nu a fost efectiv prevăzută în Memorandumul de finanţare sau în contractul de lucrări.
De asemenea, curtea de apel a constatat că, prin Decizia nr. 97 din 16 septembrie 2010, pârâtul a respins contestaţia reclamantei depusă împotriva primului act administrativ fiscal.
Pentru a se ajunge la soluţia suspendării executării celor două acte aflate în discuţie, magistratul a găsit indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, de care se bucură actele respective.
Mai precis, în opinia instanţei de fond, există cazul bine justificat: cu această ocazie, au fost examinate sumar înscrisurile existente la dosar, raportate la corespondenţa dintre părţi şi la conţinutul adresei din 21 aprilie 2008 întocmită de către Autoritatea de Management Ex-I.S.P.A.
Sub acest aspect, prima instanţă a constatat că autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A. a avut o atitudine contradictorie în privinţa considerării cheltuielilor suplimentare ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuţiei lucrărilor într-un contract guvernat de prevederile condiţiilor contractuale F.I.D.I.C. Cartea Roşie, cât şi a mediului de accesare a sumelor suplimentare.
Totodată, curtea de apel a reţinut susţinerea aceleiaşi autorităţi făcută reclamantei, în sensul că, deşi, de regulă, cheltuielile pentru activităţile necesare realizării obiectivului sunt eligibile, în cazul în care acestea nu pot fi considerate eligibile de către Autoritatea de Management şi Autoritatea de Plată, ele vor putea fi acoperite de la bugetul de stat în baza O.U.G. nr. 135/2007, dacă cerinţele de legalitate şi conformitate vor fi considerate îndeplinite.
Pe de altă parte, prima instanţă a subliniat existenţa condiţiei referitoare la iminenţa pagubei, raportată la cuantumul sumei aflate în litigiu şi specificul activităţii societăţii reclamante.
În acest context, a fost avută în vedere împrejurarea că executarea silită a fost declanşată, aceasta putând determina activul societăţii, mai ales lichidităţile, de natură a cauza atât starea de insolvenţă a reclamantei, cât şi imposibilitatea prestării serviciului de furnizare a apei potabile în localităţile pe care le deserveşte.
împotriva acestei hotărâri judecătoreşti s-a promovat recurs în termen legal de către Ministerul Finanţelor Publice - Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare care a solicitat admiterea recursului, modificarea în tot a sentinţei atacate, iar pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Primul motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., se referă la faptul că, hotărârea instanţei nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.
În opinia recurentei, argumentele reţinute de către prima instanţă nu pot fi considerate ca o motivare a hotărârii, în sensul art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
În alţi termeni, simpla preluare de către judecător a motivelor arătate de către reclamantă în cuprinsul cererii de chemare în judecată nu poate fi considerată o motivare a hotărârii, în sensul legal al noţiunii utilizate.
Pe de altă parte, recurenta este de părere că, prin analizarea excesivă a motivelor invocate de către reclamantă, care priveau cu preponderenţă fondul cauzei, instanţa a realizat mai mult decât o simplă „pipăire a fondului”; adică motivarea sumară dată hotărârii de admitere a cererii de suspendare reprezintă o adevărată soluţionare a fondului cauzei.
În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept pe prevederile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., se arată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre lipsită de temei legal.
Referitor la cadrul legal incident în materie, recurentul a amintit prevederile art. 148 alin. (2) din Constituţia României, ale art. 288 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, ale art. 45 din Legea nr. 500/2002.
Totodată, recurentul-pârât a apreciat că, atâta timp cât Comisia Europeană este instituţia care acordă fondurile nerambursabile, tot această instituţie este singura în măsură să stabilească condiţiile de acordare şi de utilizare ale acestora, respectiv singura care poate să aprecieze dacă aceste condiţii au fost respectate, cu toate consecinţele ce decurg din acest lucru.
În concepţia recurentului, în ceea ce priveşte susţinerile reclamantei din motivarea acţiunii referitoare la opiniile exprimate de partea adversă, precum şi toate celelalte afirmaţii, acestea sunt chestiuni care privesc fondul cauzei şi pe care instanţa de fond nu trebuia să le analizeze şi să şi le însuşească, nefiind învestită cu o cerere de anulare a unui act administrativ - reprezentat de actul de control.
În legătură cu condiţia cazului bine justificat, recurentul consideră nu ne aflăm în situaţia creării unei îndoieli serioase în privinţa legalităţii actului administrativ: toate acestea decurg din împrejurările legate de starea de fapt şi de drept ale cauzei.
Mai mult, recurentul observă că motivarea cererii de suspendare priveşte cu preponderenţă aspecte de fond, asupra cărora dacă s-ar pronunţa instanţa învestită cu soluţionarea prezentei cereri, ar echivala cu prejudecarea fondului.
În alt registru de idei, recurentul precizează că nu se poate susţine că actul administrativ emis în executarea şi aplicarea legii ar putea aduce un prejudiciu material viitor şi previzibil reclamantei, atâta timp cât chiar dispoziţiile legale prevăd posibilitatea, şi în unele cazuri, chiar obligativitatea emiterii unui act administrativ prin care să se ia măsura recuperării cheltuielii neeligibile; deci, nu poate constitui o pagubă iminentă, în condiţiile prevăzute de lege, cu atât mai mult cu cât verificarea legalităţii actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat urmează a se face, pe fond, de instanţa investită cu această cerere, în ipoteza în care contestaţia administrativă va fi respinsă.
În consecinţă, recurentul opinează în sensul că, din cererea de suspendare formulată de reclamantă, nu rezultă că aceasta a făcut dovada existenţei unei pagube iminente.
Prin întâmpinare, intimata-reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 304 C. proc. civ., înalta Curte apreciază că se impune, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., prin raportare la art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, respingerea recursului ca nefondat.
Sentinţa atacată este legală şi temeinică, în speţă nefiind întrunite cerinţele impuse de art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării sentinţei.
Instanţa de fond a reţinut corect situaţia de fapt în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată în funcţie de situaţia faptică.
Aşa cum s-a menţionat anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării actelor administrative individualizate anterior.
Prin sentinţa atacată cu recurs în prezenta cauză, instanţa de contencios administrativ a dispus admiterea cererii de suspendare.
În primul rând, trebuie menţionat faptul că, în esenţă, nu sunt incidente prevederile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., aşa cum susţine recurentul.
Într-adevăr, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, precum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor (a se vedea art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.).
Pentru ca o sentinţă să fie motivată, în sensul impus de textul normativ anterior indicat, este necesar ca judecătorul să motiveze soluţia dată fiecărui capăt de cerere şi nu să răspundă separat diferitelor argumente ale părţilor, care sprijină aceste capete de cerere.
Cu alte cuvinte, este motivată şi hotărârea care cuprinde o motivare implicată a cererilor formulate de părţi.
Într-un litigiu dedus judecăţii, ar putea interveni modificarea hotărârii în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., dacă lipseşte motivarea soluţiei sau aceasta este superficială.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de judecătorul sesizat cu cererea de suspendare a unor acte administrative a fost motivată în fapt şi în drept aşa încât, pe calea controlului judiciar, s-a putut analiza justeţea acesteia.
De asemenea, în cauză, Înalta Curte consideră că motivarea soluţiei recurate s-a făcut în concret la situaţia de fapt rezultată din materialul probator administrat.
În plus, magistratul a individualizat probele care l-au condus la măsura adoptată.
Pe de altă parte, instanţa de recurs apreciază că nu pot fi primite criticile recurentului, în sensul că a fost soluţionat chiar fondul cauzei, întrucât analiza existenţei cazului bine justificat presupune o „pipăire a fondului” litigiului de contencios administrativ, ceea ce s-a întâmplat în speţă.
Totodată, trebuie remarcat că reclamanta a fost nevoită să facă trimiteri la fondul cererii de anulare pentru a justifica existenţa cazului bine justificat în acţiunea de suspendare.
În al doilea rând, instanţa de control judiciar apreciază că nu este fondat motivul de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
în mod evident, cele două acte aflate în litigiu îndeplinesc cerinţele legale mai sus indicate pentru a fi considerate acte administrative.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
în acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
în sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
în cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
în speţa de faţă, înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat, în raport de împrejurarea că toate argumentele prezentate de prima instanţă pe acest aspect sunt corecte, ele fiind dovedite de înscrisurile existente (a se vedea de exemplu, fila 38 dosar fond).
Aşadar, este relevantă pentru litigiul de faţă corespondenţa purtată între părţi.
Mai precis, adresa atestă că autoritatea competentă în monitorizarea implementării măsurilor I.S.P.A. a avut o atitudine contradictorie în privinţa considerării cheltuielilor suplimentare ca fiind absolut necesare pentru asigurarea execuţiei lucrărilor într-un contract guvernat de prevederile condiţiilor contractuale F.I.D.I.C. Cartea Roşie, cât şi a modului de accesare a sumelor suplimentare.
În legătură cu condiţia cazului bine justificat, Înalta Curte constată că recurentul aduce o serie de critici formale.
În altă ordine de idei, instanţa de control judiciar consideră că este întrunită şi cerinţa pagubei iminente pentru a interveni suspendarea celor două acte administrative.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În cauza de faţă, se poate afirma că paguba iminentă este evidentă, avându-se în vedere obiectul de activitate al societăţii intimate, respectiv, aprovizionarea unei localităţi cu apă potabilă.
Desigur, este vorba despre perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unui serviciu public.
Totodată, Înalta Curte are în vedere şi suma extrem de mare solicitată a fi suspendată în privinţa plăţii, împrejurarea că executarea silită a acesteia a început, fapt care ar putea determina intrarea în insolvenţă a societăţii prin pierderea lichidităţilor.
În speţă, este de dorit să se asigure o protecţie jurisdicţională provizorie reclamantei, în condiţiile în care executarea imediată şi integrală a actelor administrative contestate poate cauza acesteia, dar şi unor persoane fizice sau juridice, beneficiare ale serviciului public prestat de intimată, un prejudiciu ireparabil şi pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
Prezenta autoritate jurisdicţională chemată să decidă măsuri de protecţie provizorie a ţinut seama de ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente, dând prioritate interesului public,
Ca atare, susţinerile recurentului realizate pe aspectul analizat nu pot fi primite, ele fiind simple afirmaţii nerelevante în litigiul dedus judecăţii.
Prin urmare, în speţa de faţă, sunt întrunite cerinţele impuse de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării celor două acte administrative.
Pe cale de consecinţă, înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul formulat de către recurentul-pârât Ministerul Finanţelor Publice - Oficiul de Plăţi şi Contractare Phare împotriva sentinţei nr. 297/CA din 7 decembrie 2010 a Curţii de Apel Alba Iulia – secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1665/2011. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 17/2011. Contencios → |
|---|
