ICCJ. Decizia nr. 1848/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1848/2011
Dosar nr. 1579/57/2010
Şedinţa publică de la 29 martie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea pronunţată în Dosarul nr. 6075/97/2009 al secţiei litigii de muncă şi asigurări sociale a Tribunalului Hunedoara, s-a dispus sesizarea secţiei comerciale şi de contencios administrativ a aceleiaşi instanţe pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate invocată de către pârâta Direcţia de Sănătate Publică a Judeţului Hunedoara cu privire la completarea Hotărârii Consiliului Local a Oraşului Haţeg din 8 octombrie 2009 şi la modificarea Protocolului de predare ca urmare a refuzului Consiliului Local al Oraşului Haţeg de a prelua prin transfer asistenţa medicală din unităţile de învăţământ, existentă la 1 iulie 2009 în Spitalul Orăşenesc Haţeg, excepţia fiind înregistrată la Tribunal sub Dosar nr. 3144/97/2010.
În acest dosar a fost invocată de către reclamanţii Oraşul Haţeg şi Consiliul Local al Oraşului Haţeg excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 502/2009 şi a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 820/2009.
În motivarea excepţiei, s-a susţinut că prin emiterea acestor două ordine, fără publicarea lor în M. Of., pentru a intra în vigoare, au fost încălcate dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (4) şi art. 11 alin. (3) Legea nr. 24/2000.
Prin încheierea pronunţată de Tribunalul Hunedoara în şedinţa publică din 14 octombrie 2010, în Dosarul nr. 3144/97/2010 s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
Pârâtul Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare prin care a invocat inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, întrucât prin Ordinul 502/2009 modificat prin Ordinul 820/2009 s-a aprobat modelul cadru de protocol între direcţiile de sănătate publică judeţene şi autorităţile publice locale, obligativitatea acestui model nefiind instituită prin O.U.G. nr. 162/2008, iar aceste acte nu au incidenţă asupra cauzei, nea vând caracter normativ,derogatoriu de la dispoziţiile art. 25 O.U.G. nr. 162/2008.
S-a mai susţinut de pârât că în speţă sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) teza a II-a Legea nr. 24/2000 care exceptează de la publicare actele cu caracter individual de natura celor contestate, acestea fiind menite să clarifice anumite aspecte din cadrul procedurii de preluare predare.
Prin sentinţa nr. 9 din 18 ianuarie 2011 Curtea de Apel Alba-Iulia, a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Sănătăţii; a admis excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii Oraşul Haţeg prin Primar şi Consiliul Local Haţeg şi în consecinţă a constatat nelegalitatea Ordinelor nr. 502 din 24 aprilie 2009 şi nr. 820 din 30 iunie 2009 raportat la art. 10 Legea nr. 24/2000 în vigoare la momentul emiterii ordinelor.
Asupra excepţiei invocată de pârât prin întâmpinare instanţa a reţinut următoarele:
Analiza celor două ordine relevă faptul că ele stabilesc un set de reguli generale (norme şi protocol) obligatorii pentru toate direcţiile judeţene de sănătate publică din ţară şi implicit pentru autorităţile publice locale care preiau serviciile respective, reglementând atribuţiile personalului medical, precum şi principalele aspecte ale procesului de predare-primire a fiecărei atribuţii şi competente exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile locale, identificând şi masurile specifice finanţării acestora în condiţiile de dinainte şi după predare.
Astfel, având o aplicabilitate generală, nu poate fi negat caracterul lor normativ.
În ce priveşte criticile de nelegalitate s-a constatat că acestea vizează o formalitate ulterioară emiterii actului, publicarea în M. Of., formalitate care are influenţă asupra intrării în vigoare a actului respectiv.
Deşi neîndeplinirea acestei formalităţi poate fi invocată în cadrul litigiului şi printr-o apărare de fond întemeiată pe inexistenţa actului administrativ nimic nu împiedică reclamantul să sesizeze instanţa de contencios cu o excepţie de nelegalitate în condiţiile în care omisiunea publicării conduce la încălcarea unor dispoziţii ale actelor normative cu forţă juridică superioară, în speţă a Legii 24/2000.
Sub acest aspect s-a reţinut că art. 10 alin. (1) Legea nr. 24/2000 stabileşte regula conform căreia în vederea intrării lor în vigoare, legile şi celelalte acte normative adoptate de Parlament, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinele, instrucţiunile şi alte acte normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate se publică în M. Of..
Excepţiile sunt stabilite în alin. (11), text conform căruia nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of.:
a) deciziile primului-ministru clasificate, potrivit legii;
b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate.
Având în vedere că cele două ordine au caracter normativ s-a apreciat că ele nu vor beneficia de exceptarea de la această formalitate stabilită în teza a II-a a alin 11 lit. b) ci vor fi supuse regulii generale, aceea a publicării.
Efectul acestei formalităţi este reglementat de art. 11 alin. (3) teza 1 Legea nr. 24/2000 conform căruia actele normative prevăzute la art. 10 alin. (1), cu excepţia legilor şi a ordonanţelor, intră în vigoare la data publicării în M. Of. dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.
Aşadar, reţinând că cele două ordine - acte administrative unilaterale cu caracter normativ - nu au fost publicate în M. Of., Curtea a constatat că acestea au fost puse în executare cu încălcarea dispoziţiilor art. 10 alin. (1) Legea nr. 24/2000.
împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Alba-Iulia a declarat recurs Ministerul Sănătăţii, pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Motivele de recurs se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., invocându-se greşita aplicare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 raportat la dispoziţiile Legii nr. 24/2004 republicată atât în ceea ce priveşte respingerea excepţiei inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate cât şi în ceea ce priveşte soluţia recurată prin care s-a admis excepţia de nelegalitate a actelor administrative contestate - Ordinele nr. 502/2009 şi nr. 820/2009 în temeiul art. 10 Legea nr. 24/2000.
Recurenta arată că în mod greşit a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate şi a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii-intimaţi.
Aceasta deoarece instanţa de fond a apreciat greşit natura juridică a ordinelor contestate pe calea excepţiei de nelegalitate care nu sunt acte administrative cu caracter normativ, ci acte administrative cu caracter individual adresate anumitor subiecţi de drept şi care aveau drept scop clarificarea anumitor aspecte din cadrul procedurii de predare-preluare. Pe cale de consecinţă în cauză erau aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) teza a II-a Legea nr. 24/2000 republicată şi nu dispoziţiile art. 10 din acelaşi act normativ neexistând obligativitatea publicării în M. Of..
Pe cale de consecinţă în mod nelegal instanţa de fond a făcut aplicarea art. 10 Legea nr. 24/2000 şi a fost admisă excepţia de nelegalitate a ordinelor contestate de reclamanţii-intimaţi.
Se solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul admiterii în principal a excepţiei admisibilităţii şi în subsidiar respingerea excepţiei de nelegalitate ca nefondată.
La dosar, intimaţii -reclamanţi au formulat întâmpinare în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Analizând recursul declarat, în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca fondat pentru următoarele considerente:
Sentinţa atacată este nelegală fiind dată cu aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 10 şi 11 Legea nr. 24/2000 în ceea ce priveşte pe de o parte calificarea greşită a naturii juridice a ordinelor contestate pe calea excepţiei de nelegalitate şi pe de altă parte a aplicabilităţii dispoziţiilor art. 10 Legea nr. 24/2000 în ceea ce priveşte obligaţia de publicare în M. Of. a Ordinelor nr. 502/2009 şi nr. 820/2009.
În raport de probele administrate, ca situaţie prealabilă emiterii ordinelor contestate rezultă următoarele:
În esenţă, în conformitate cu dispoziţiile O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii Publice către autorităţile administraţiei publice locale, publicată în M. Of. nr. 808/3.12.2008, art. 14:
„(1) Prevederile art. 9 se aplică în mod corespunzător şi medicilor şi asistenţilor care îşi desfăşoară activitatea în cadrul cabinetelor medicale şi de medicină dentară din unităţile de învăţământ”.
Iar, conform art. 9:
„(1) Categoriile profesionale prevăzute la art. 8 au calitatea de personal încadrat cu contract individual de muncă, beneficiind de drepturile şi exercitând obligaţiile ce decurg din această calitate.
(2) Contractul individual de muncă al categoriilor profesionale prevăzute la art. 8 se încheie cu autoritatea administraţiei publice locale pe a cărei rază teritorială îşi desfăşoară activitatea.”
Conform art. 25 O.U.G. nr. 162/2008 aceasta urma să producă efecte începând cu data de 1 ianuarie 2009.
Prin H.G. nr. 56 din 29 ianuarie 2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 162/2008 privind transferul ansamblului de atribuţii şi competenţe exercitate de Ministerul Sănătăţii către autorităţile administraţiei publice locale au fost aprobate normele metodologice la O.U.G. nr. 162/2008, fiind publicate în M. Of. nr. 91/16.02.2009.
Necesitatea emiterii celor două ordine a fost determinată de faptul că unele autorităţi locale, printre care şi reclamanta nu au procedat legal la preluarea atât a activităţii cât şi a personalului aferent inclusiv în ceea ce priveşte plata drepturilor salariale de la data de 1 ianuarie 2009 conform art. 25 O.U.G. nr. 162/2008. Dispoziţiile O.U.G. nr. 162/2008 nu instituie obligativitatea emiterii unor acte administrative cu caracter individual.
În prezenta cauză prin Ordinul nr. 502 din 24 aprilie 2009 modificat şi completat cu Ordinul nr. 820 din 30 iunie 2009 s-a aprobat modelul cadru de protocol între direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti şi autorităţile administraţiei publice locale în vederea transferului asistenţei medicale comunitare şi asistenţei medicale desfăşurate în unităţile de învăţământ. Este vorba astfel de un model cadru emis în sprijinul direcţiilor de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti şi autorităţilor administraţiei publice locale, care până la data emiterii ordinului nu procedaseră la finalizarea procedurii de predare-preluare fără însă a se institui o normă obligatorie în sarcina acestora.
Aceste ordine au caracter individual şi nu caracter normativ astfel cum a reţinut greşit instanţa de fond deoarece se adresează prin modelul cadrul de protocol aprobat care vizează anumiţi subiecţi de drept determinate şi anume direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti şi autorităţile administraţiei publice locale în vederea asigurării în fapt a transferului asistenţei medicale comunitare şi asistenţei medicale desfăşurate în unităţile de învăţământ pentru aducerea la îndeplinire a dispoziţiilor O.U.G. nr. 162/2008 în condiţiile şi termenele stabilite de actul normativ.
Fiind acte administrative cu caracter individual în cauză faţă de cele două ordine contestate nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 10 Legea nr. 24/2000 ci dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) Legea nr. 24/2000 republicată neexistând în drept obligaţia publicării în M. Of. pentru a se asigura opozabilitatea faţă de terţi.
Curtea apreciază că instanţa de fond a apreciat greşit asupra naturii juridice a ordinelor contestate ca fiind acte administrative cu caracter normativ, ele fiind ordine cu caracter individual care menţionează expres subiecţii de drept cărora le sunt aplicabile „Direcţiile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti” conform art. 5 Ordinul nr. 502/2009. Iar Ordinul nr. 820/2009 a completat Ordinul nr. 502/2009 fără a modifica dispoziţiile art. 5 Ordinul nr. 502/2009.
Pe cale de consecinţă în mod greşit instanţa de fond a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 10 Legea nr. 24/2000 republicată, în cauză fiind aplicabile dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din acelaşi act normativ.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea în baza art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge excepţia de nelegalitate, ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei nr. 9 din 18 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Alba-Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a Ordinelor nr. 502/2009 şi nr. 820/2009 emise de Ministerul Sănătăţii, ca nefondată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1846/2011. Contencios. Refuz acordare drepturi... | ICCJ. Decizia nr. 1849/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
