ICCJ. Decizia nr. 2300/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2300/2011
Dosar nr. 1915/2/2009
Şedinţa publică de la 18 aprilie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii SC A.V.P. SRL Bucureşti şi A.C., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia Poliţiei de Ordine Publică, Serviciul Român de Informaţii, Guvernul României au solicitat instanţei de contencios administrativ anularea actului administrativ din 24 mai 2006, constatarea nelegalităţii refuzului de emitere a avizului de către Serviciul Român de informaţii precum şi obligarea pârâţilor la emiterea licenţei de funcţionare, în temeiul Legii nr. 333/2003 şi a H.G. nr. 1010/2004.
Totodată, reclamanţii au invocat excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1010/2004.
În cauză, Ministerul Internelor şi Reformei administrative a formulat cerere de intervenţie.
Prin sentinţa civilă nr. 2471 pronunţată în data de 11 octombrie 2007, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate şi acţiunea principală ca neîntemeiate.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin decizia nr. 4126 din data de 18 noiembrie 2008, a casat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare, reţinând, în esenţă, că refuzul Serviciului Român de Informaţii de a emite avizul se sustrage absolut şi indiscutabil controlului de legalitate în contenciosul administrativ.
A mai reţinut Înalta Curte că atitudinea autorităţilor pârâte, indiferent de natura activităţii şi de atribuţiile lor, de a se sustrage de la controlul de legalitate al instanţei, este vădit neconstituţională şi nelegală.
În raport cu considerentele expuse mai sus, Înalta Curte a dispus ca în rejudecare, instanţa de fond să solicite pârâtei Serviciul Român de Informaţii să prezinte motivele refuzului de a emite avizul, după declasificarea documentelor ce conţin aceste informaţii.
După casare, Curtea a făcut aplicarea prevederilor art. 315 C. proc. civ. şi a solicitat pârâtei Serviciul Român de Informaţii să declasifice actele care au stat la baza refuzului de emitere a avizului necesar în procedura autorizării reclamantei în temeiul Legii nr. 333/2003.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3508 pronunţată în data de 27 octombrie 2009, a admis acţiunea formulată de reclamanţii SC A.V.P. SRL Bucureşti, şi A.C., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia Poliţiei de Ordine Publică, Serviciul Român de Informaţii, Guvernul României şi intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor şi, pe cale de consecinţă, a obligat pârâţii să emită licenţa de funcţionare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.
Pentru a se pronunţa astfel, prima instanţă, a reţinut, în esenţă, aşa cum reiese din considerentele hotărârii, următoarele:
Reclamanta a deţinut iniţial licenţă de funcţionare, în temeiul Legii nr. 333/2003, privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, iar la data de 31 ianuarie 2006 întregul pachet de părţi sociale a fost preluat de reclamantul A.C..
Prin adresa din 24 mai 2006 Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia Poliţiei de Ordine Publică a comunicat reclamantei că Serviciul Român de Informaţii nu avizează funcţionarea societăţii în noua structură.
Instanţa a constat că pârâtul Serviciul Român de Informaţii confundă posibilitatea legală de a nu-şi motiva refuzul avizării (justificată de un interes public major), cu obligaţia procesuală de a-şi dovedi afirmaţiile.
Desigur că, având în vedere specificul activităţii pe care o desfăşoară, pârâtul nu poate produce probe directe, însă are libertatea de a aprecia asupra mijloacelor prin care să convingă instanţa de realitatea afirmaţiilor sale, altele decât simpla menţionare a unor acte normative. În caz contrar, instanţa de judecată nu poate distinge între refuzul justificat de a aviza o activitate potenţial subversivă şi o conduită arbitrară, nejustificată, de natură a prejudicia interesele unei persoane şi prin urmare nu-şi poate exercita controlul prevăzut de lege.
Astfel, instanţa a constat că refuzul pârâtei de a declasifica documentele sau cel puţin de a furniza indicii cu privire la temeinicia şi legalitatea refuzului de emitere a avizului, conduc indubitabil la concluzia că acest refuz este exprimat cu exces de putere.
Împotriva acestei sentinţe,în termen legal, au declarat recurs pârâţii Inspectoratul General al Poliţiei Române - Direcţia Poliţiei de Ordine Publică, Serviciul Român de Informaţii şi Guvernul României.
În motivarea recursului Guvernul României a arătat, în esenţă, următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 3508 din 27 octombrie 2009, instanţa de fond, a admis acţiunea formulată de reclamanţii SC A.V.P. SRL Bucureşti şi A.C. şi a obligat pârâţii să emită licenţa de funcţionare a reclamantei SC A.V.P. SRL Bucureşti, conform Legii nr. 333/2003. Hotărârea instanţei de fond este greşită deoarece reclamanţii au chemat în judecată Guvernul României în calitate de pârât, însă numai în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate invocată, şi cu toate acestea instanţa de judecată a obligat toţi pârâţii să emită licenţa de funcţionare a reclamantei. Conform unei practici unitare a instanţelor de judecată, dar şi interpretarea sistematică şi teleologică a prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, citarea şi participarea în cauză a emitentului actului administrativ contestat pe calea excepţiei de nelegalitate se face numai pe parcursul soluţionării excepţiei, nefiind necesară citarea/participarea acestuia în litigiul de fond.
Raportat la capătul de cerere privind emiterea unei licenţe de funcţionare a reclamantei SC A.V.P. SRL Bucureşti, în condiţiile Legii nr. 333/2003, Guvernul României nu are calitate procesuală pasivă.
Temeiul legal al emiterii licenţei solicitate îl constituie art. 20 alin. (2) din Legea nr. 333/2003, text legal care stabileşte că Inspectoratul General al Poliţiei Române emite respectivul act cu avizul prealabil al Serviciului Român de Informaţii, Guvernului României nefiindu-i stabilite competenţe în acest domeniu.
În recurs, pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române a arătat, în esenţă următoarele:
Instanţa a considerat că justeţea refuzului avizării societăţii reclamante nu este motivată de către Serviciul Român de Informaţii şi, astfel, a obligat Inspectoratul General al Poliţiei Române la emiterea licenţei, sub acest aspect instanţa depăşindu-şi atribuţiile puterii judecătoreşti deoarece s-a subrogat în atribuţiile autorităţii administrative (Serviciul Român de Informaţii) şi s-a pronunţat cu privire la temeinicia şi legalitatea unui aviz.
Un asemenea aviz se acordă doar de Serviciul Român de Informaţii, instanţa putând cerceta legalitatea şi temeinicia refuzului nejustificat, în sensul că poate dispune ca această unitate să acorde aviz pozitiv.
Acordarea acestui aviz de către instanţa de judecată naşte imposibilitatea ca pe viitor Serviciul Român de Informaţii să-şi exercite atribuţiile legale pe linia siguranţei naţionale, în sensul că acesta nu mai poate retrage avizul, dacă se impune, conform art. 20 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 333/2003.
Hotărârea pronunţată a fost dată cu aplicarea greşită a legii. La momentul emiterii licenţei trebuie, pe lângă acest aviz, să se îndeplinească şi alte condiţii prevăzute de art. 20 din Legea nr. 333/2003 şi de art. 2 din anexa 1, aprobată prin H.G. nr. 1010/2004.
Soluţia corectă în această cauză era obligarea Inspectoratului General al Poliţiei Române la reanalizarea motivelor de licenţiere, având în vedere obligaţia Serviciului Român de Informaţii de a emite un aviz favorabil.
În recursul său, Serviciul Român de Informaţii a arătat, în esenţă următoarele:
Nedivulgarea unor elemente ale dosarului este compatibilă cu un proces echitabil, în măsura în care aceste elemente sunt cunoscute instanţei, însă instanţa a apreciat că dezlegarea pricinii depinde exclusiv de o procedură administrativă de declasificare, ignorând principiile stabilite de art. 1 alin. (5) din Constituţie şi ale art. 2 alin. (1) din Legea nr. 304/2004.
Având în vedere că motivele care au stat la baza refuzului avizării sunt cuprinse în ceea ce Legea nr. 182/2002 defineşte drept „informaţii clasificate” şi care, în viziunea constituţională a art. 31 alin. (3), aşa cum se reflectă în art. 2 alin. (2) din lege, sunt supuse unui regim special de protecţie pe care şi instanţele sunt obligate să-l respecte, Serviciul Român de Informaţii a comunicat curţii, în condiţiile legii privind protecţia informaţiilor clasificate, raportul din 24 februarie 2005 ce conţine motivele solicitate.
Cum un asemenea demers a fost considerat insuficient în raport cu dispoziţiile instanţei de recurs, revenindu-se cu cerere de declasificare, Serviciul Român de Informaţii a analizat cererea în calitate de emitent al raportului întocmit, context în care a fost infirmată incidenţa dispoziţiilor art. 20 din H.G. nr. 585/2002.
Informaţiile se declasifică doar în cazurile prevăzute de art. 20 din actul normativ mai sus citat, declasificare care se realizează prin hotărâre a guvernului la solicitarea motivată a emitentului.
Într-o altă ordine de idei, apărarea Serviciului Român de Informaţii cu privire la nemotivarea refuzului de acordare a avizului este în concordanţă cu ceea ce ambele instanţe au reţinut prin respingerea excepţiei de nelegalitate, însă instanţa de fond nu distinge, în continuare, între posibilitatea exercitării controlului de legalitate, asigurat prin depunerea motivelor în forma impusă de lege, clasificată, în spiritul celor dispuse de instanţa de recurs, şi asigurarea contradictorialităţii, în raport de care dispoziţiile amintite creează indubitabil o procedură excepţională care garantează desfăşurarea unui proces echitabil.
Pe scurt, instrumentului procedural prevăzut de art. 129 alin. (5) C. proc. civ., i se acordă eficienţă de către pârât prin prezentarea întocmai a probelor solicitate, desigur cu respectarea regimului juridic care le guvernează şi care instituie obligaţii generale de protecţie, fără excepţie, cel puţin cu privire la participanţii în cadrul procesului.
Depunerea de înscrisuri în formă clasificată este în deplină concordanţă cu principiile din teza I a alineatului precitat, care prevăd că judecătorii au îndatorirea de a stărui pentru aflarea adevărului, prin toate mijloacele legale, aşa cum sunt şi cele stabilite de Legea nr. 182/2002.
Întrucât judecătorii curţii deţin certificate de acces la informaţii clasificate, nivel „secret”, Serviciul Român de Informaţii a depus diligenţele necesare pentru ca principiul „nevoii de a cunoaşte” să opereze efectiv şi proporţional în scopul judecării cauzei.
Concluziile instanţei arată însă fără tăgadă că nu a procedat la cercetarea acestor motive prin prisma legii, respectiv a art. 3 din Legea nr. 51/1991, în sensul confirmării ori infirmării existenţei unei ameninţări la adresa securităţii naţionale - temei al activităţii Serviciului Român de Informaţii şi, ca atare, al actului administrativ prin care s-a refuzat avizarea.
În concluzie, nu poate fi reţinut faptul că Serviciul Român de Informaţii nu a furnizat indicii cu privire la temeinicia şi legalitatea refuzului de emitere a avizului, iar nerealizarea declasificării nu poate reprezenta un argument viabil şi legal pentru admiterea acţiunii reclamanţilor.
Înalta Curte, examinând sentinţa atacată în raport de toate criticile formulate, faţă de apărările cuprinse în întâmpinări precum şi potrivit art. 3041 C. proc. civ., apreciază că recursurile sunt întemeiate, în sensul şi în limitele în continuare arătate, pentru argumentele ce succed, antrenând ca o consecinţă a admiterii acestora, potrivit art. 312 C. proc. civ., modificarea numai în parte a acţiunii reclamanţilor.
Din cuprinsul documentaţiei depuse la dosar pe parcursul ciclurilor procesuale, Înalta Curte reţine, ca o împrejurare necontestată, că prin actul din 24 mai 2006, emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor - Inspectoratul General al Poliţiei Române, s-a comunicat societăţii reclamante, refuzul avizării noului asociat unic, A.C., întrucât Serviciul Român de Informaţii „nu avizează funcţionarea acestei societăţi în domeniul pazei obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţiei persoanelor, având structura actuală”.
Instanţa de fond, rejudecând cauza după casarea cu trimitere, urmare a deciziei civile nr. 4126 din 18 noiembrie 2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, reţinând refuzul recurentului Inspectoratul General al Poliţiei Române de emitere a licenţei fundamentat exclusiv pe lipsa avizului Serviciului Român de Informaţii, a obligat această autoritate împreună cu Serviciul Român de Informaţii şi Guvernul României să emită licenţa de funcţionare a reclamantei, conform Legii nr. 333/2003.
Raportat la capetele de cerere ale acţiunii reclamantei intimate, la modalitatea la care prima instanţă, în rejudecare, s-a pronunţat numai în ceea ce priveşte emiterea licenţei, apreciind totuşi în considerentele hotărârii asupra nemotivării refuzului Serviciului Român de Informaţii de emitere a avizului prealabil, şi faţă de prevederile legale incidente, respectiv cele ale art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 333/2003, Înalta Curte apreciază că este întemeiată critica formulată de recurentul Inspectoratul General al Poliţiei Române în sensul că au fost ignorate şi neanalizate toate celelalte condiţii ce se impun a fi examinate în vederea acordării sau neacordării licenţei.
Într-adevăr, adresa eliberată la data de 24 mai 2006 de către Inspectoratul General al Poliţiei Române, nu conţine nici un fel de referire la îndeplinirea sau neîndeplinirea cerinţelor legale impuse de norma legală indicată, făcând o lapidară referire numai la avizul negativ al Serviciului Român de Informaţii, care nu este decât un aviz conform, prealabil.
Din această perspectivă rezultă însă, cu evidenţă, că autoritatea competentă Inspectoratul General al Poliţiei Române nu a examinat practic cererea reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii cerinţelor legale prevăzute expres în art. 20 alin. (3) lit. a)-f), astfel că prima instanţă nu putea asuma automat îndeplinirea acestora, mai cu seamă că aceste aspecte nici nu au fost puse în discuţia părţilor.
Textul legal precitat precizează că pentru obţinerea licenţei de funcţionare este necesară întrunirea următoarelor condiţii:
a) prezentarea regulamentului de organizare şi funcţionare a societăţii ;
b) prezentarea listei cu mijloacele materiale, tehnice, de transport, de comunicaţii, cu mijloacele audio-video, aparatura de recunoaştere şi identificare, sistemele de alarmă împotriva efracţiei, sistemele de cronometrare şi numărare, cu centrele de supraveghere şi dispeceratele, tehnica de calcul şi softul utilizat, cu armamentul şi alte mijloace tehnice care vor face parte din dotarea societăţii, în funcţie de obiectul de activitate ;
c) prezentarea dovezilor de înregistrare cu denumirea societăţii şi a însemnelor distinctive înregistrate la Oficiul de Stat pentru Invenţii şi Mărci ;
d) prezentarea notificării prin care se încunoştinţează consiliul judeţean sau, după caz, Consiliul General al Municipiului Bucureşti despre faptul că societatea va avea sediul social în zona de responsabilitate a acestora ;
e) prezentarea dovezii de achitare a taxei pentru obţinerea licenţei de funcţionare ;
f) prezentarea atestatului profesional pentru persoanele care execută activităţi de pază şi protecţie.
Prin urmare, actul administrativ din 24 mai 2006 al pârâtului Inspectoratul General al Poliţiei Române, bazat pe un aviz nemotivat al Serviciului Român de Informaţii, neconform aşadar cu exigenţa motivării actelor administrative şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, şi fără examinarea tuturor condiţiilor fixate în art. 20 alin. (3) lit. a)-f) din Legea nr. 333/2003, este nelegal şi se impune a fi anulat.
Cu toate acestea, constatarea nelegalităţii adresei în discuţie, emisă în anul 2006 nu poate echivala cu îndeplinirea cerinţelor legale pe care autoritatea competentă, respectiv Inspectoratul General al Poliţiei Române se impune a le verifica şi reanaliza la momentul prezent, al executării hotărârii judecătoreşti.
Este aşadar întemeiat recursul Inspectoratului General al Poliţiei Române şi în acelaşi sens sunt întemeiate şi criticile recurentului Serviciul Român de Informaţii, în sensul că se impune reluarea procedurii de examinare şi analizare de către autoritatea administrativă competentă, în conformitate cu atribuţiile ce i-au fost conferite de lege, a îndeplinirii cerinţelor art. 20 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 333/2003.
În sensul celor deja stabilite în cauză, procedura administrativă urmează a fi reluată integral, înţelegându-se prin aceasta că autoritatea recurentă, Inspectoratul General al Poliţiei Române, va solicita recurentului Serviciul Român de Informaţii emiterea avizului prealabil, motivat, în condiţiile respectării legislaţiei aplicabile dar şi a jurisprudenţei CEDO respectiv în aşa fel încât să se poată distinge între un refuz justificat de a aviza o activitate prevăzută de lege şi o conduită arbitrară, direct prejudiciabilă şi care scapă oricărei cenzuri şi verificări de legalitate.
Prin acţiunea în contencios administrativ reclamanţii SC A.V.P. SRL Bucureşti şi A.C. au solicitat, în contradictoriu cu Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informaţii anularea actului administrativ din 24 mai 2006 şi obligarea pârâţilor la emiterea licenţei de funcţionare a societăţii amintite în baza Legii nr. 333/2003.
Reclamanţii au invocat excepţia de nelegalitate a prevederilor H.G. nr. 1010/2004 pentru aprobarea normelor metodologice şi a documentelor prevăzute la art. 69 din Legea nr. 333/2003 privind paza obiectivelor, bunurilor, valorilor şi protecţia persoanelor, în cauză fiind citat Guvernul României, ca emitent al actului administrativ a cărui legalitate a fost solicitată a fi verificată pe cale incidentală.
Deşi chemarea în judecată a Guvernului României s-a produs doar în legătură cu excepţia de nelegalitate invocată de către reclamanţi, instanţa de fond admiţând acţiunea a obligat Guvernul României alături de ceilalţi pârâţi la emiterea licenţei de funcţionare.
Controlul indirect al actelor administrative pe calea excepţiei de nelegalitate este consacrat în art. 4 din Legea nr. 554/2004. În termenii art. 4 alin. (1) din acest act normativ, examinarea legalităţii unui act infralegislativ, pe cale incidentală, este formulată astfel: „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze şi nici atunci când excepţia de nelegalitate a fost invocată în cauze penale”.
Aşadar, textul legal precitat reglementează o tehnică juridică prin care o parte într-un proces, căreia i se opune un act administrativ pe care îl consideră nelegal, poate cere ca instanţa de contencios să verifice legalitatea actului. În situaţia în care actul este declarat nelegal, acesta devine inopozabil părţii împotriva căreia a fost invocat. Admiterea excepţiei de nelegalitate are drept consecinţă blocarea efectelor actului administrativ contestat, fără însă a-i afecta validitatea. Cu alte cuvinte, actul în discuţie deşi valid, odată ce a fost declarat nelegal rămâne inoperant în cadrul litigiului respectiv.
Având ca reper cele de mai sus, apare logic şi în consonanţă cu dispoziţiile art. 4 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, că citarea Guvernului României a avut loc în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1010/2004, iar obligarea acestei autorităţi publice să emită licenţa de funcţionare în favoarea societăţii reclamante este nelegală.
Se impune admiterea şi a recursului declarat de Serviciul Român de Informaţii, acest pârât neavând competenţe de a emite licenţe de funcţionare în baza Legii nr. 333/2003, urmând a fi înlăturată obligarea pârâtului în sensul mai sus arătat.
În concluzie, în conformitate cu prevederile art. 312 raportat la art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se vor admite recursurile declarate în limitele şi în sensul sus arătat şi în consecinţă, în temeiul art. 312 C. proc. civ. se va modifica sentinţa atacată cu consecinţa admiterii numai în parte a acţiunii formulate de societatea reclamantă SC A.V.P. SRL Bucureşti, în ceea ce priveşte anularea actului administrativ din 24 mai 2006 şi va fi obligat recurentul-pârât Inspectoratul General al Poliţiei Române să reexamineze cererea de eliberare a licenţei de funcţionare a reclamantei-intimate sub aspectul îndeplinirii tuturor condiţiilor impuse de Legea nr. 333/2003, republicată, cu modificări.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de pârâţii Guvernul României, Inspectoratul General al Poliţiei Române şi Serviciul Român de Informaţii împotriva sentinţei nr. 3508 din 27 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite în parte acţiunea formulată de SC A.V.P. SRL Bucureşti, în ceea ce priveşte anularea actului administrativ din 24 mai 2006.
Obligă pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române să reexamineze cererea de eliberare a licenţei de funcţionare a societăţii reclamante conform Legii nr. 333/2003, sub aspectul îndeplinirii tuturor condiţiilor prevăzute, incluzând solicitarea de la recurentul Serviciul Român de Informaţii a unui aviz prealabil motivat în condiţia legislaţiei aplicabile.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 18 aprilie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2258/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 2301/2011. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
