ICCJ. Decizia nr. 3879/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3879/2011
Dosar nr.177/43/2010
Şedinţa publică din 05 iulie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în primă instanţă
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, reclamantul M.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, anularea Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, emis de pârâtă, reîncadrarea acestuia în funcţia deţinută anterior emiterii actului atacat şi acordarea despăgubirilor pentru daune materiale în sumă de 9.381 RON aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 şi în continuare, lunar, câte 775 RON, până la egalizarea salariului.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că, anterior emiterii Ordinului nr. 69551/2009, a deţinut funcţia de director executiv la Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita, fiind numit prin Ordinul nr. 27673 din 25 aprilie 2008.
Ca urmare a adoptării OUG nr. 37/2009, a precizat reclamantul, a fost emis şi ordinul atacat, nelegal în raport de dispoziţiile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009, care a declarat acest act normativ ca neconstituţional, astfel că Guvernul României a adoptat o altă OUG nr. 105/2009, declarată, de asemenea, neconstituţională de către Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a solicitat respingerea acţiunii, invocând excepţia prescripţiei la acţiune, susţinând că reclamantul nu a introdus acţiunea în anularea actului atacat în raport de termenul prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. A invocat, de asemenea, excepţia inadmisibilităţii acţiunii, în raport de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece reclamantul nu a formulat plângere prealabilă în interiorul termenului de 30 de zile.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, pârâta a susţinut că actul atacat a fost întemeiat pe dispoziţiile OUG nr. 37/2009, act normativ în vigoare la data emiterii acestuia, în baza căruia funcţia deţinută de reclamant s-a desfiinţat „ope legis".
S-a mai arătat că efectele Deciziei nr. 1257/2009 a Curţii Constituţionale nu este aplicabilă în speţă, întrucât acestea nu pot să se răsfrângă asupra unor situaţii anterioare emiterii acesteia, neputând retroactiva, în raport de art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 şi art. 147 din Constituţie.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 139 din 19 octombrie 2010, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile prescripţiei dreptului la acţiune şi a inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârâtă, a admis acţiunea formulată de reclamantul M.L. în contradictoriu cu pârâta A.N.S.V.S.A. şi în consecinţă, a anulat Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009 emis de pârâtă, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii ordinului anulat şi a obligat pârâta la plata către reclamant a sumei de 9.381 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale, aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 şi a sumei de 775 RON, lunar, până la egalizarea salariului.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009, apreciat de reclamant ca nelegal, a fost emis în baza OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, însă Legea pentru aprobarea acestei ordonanţe a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, publicată în M. Of. nr. 788/06.11.2009.
Prin OUG nr. 105 din 06 octombrie 2009 s-a abrogat expres această ordonanţă, însă noul act normativ a preluat integral textul din ordonanţa abrogată, pentru ca, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, Curtea Constituţională să declare neconstituţionale şi prevederile din această ordonanţă (nr. 105/2009), care au conţinut identic şi conţin soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul criticii.
În raport de această succesiune în timp a modificărilor aduse Legii nr. 188/1999 prin OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009, respectiv controlul constituţionalităţii acestora, materializat prin Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009 ale Curţii Constituţionale, prima instanţă a constatat că excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârâtă este neîntemeiată, fiind incidente dispoziţiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.
Referitor la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, Curtea a apreciat-o ca fiind nefondată, având în vedere că reclamantul, în considerarea dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Lege, a formulat plângerea prealabilă în termenul de 6 luni de la data publicării Deciziei nr. 1257/2009, respectiv la data de 12 februarie 2010, raportat la data de 6 noiembrie 2009, data publicării Deciziei nr. 1257/2009.
Cu privire la fondul cauzei, prima instanţă a apreciat legalitatea actului atacat, respectiv Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009, în raport cu OUG nr. 37/2009, actul normativ ce a stat la baza emiterii acestuia, dar şi în raport de normele constituţionale.
Astfel, a reţinut judecătorul fondului, dacă Legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 a fost declarată ca neconstituţională prin Decizia nr. 1257/2009, este mai presus de orice tăgadă că şi ordonanţa în cauză cuprinde prevederi neconstituţionale, aceasta întrucât controlul de neconstituţionalitate s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege.
La rândul său, OUG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională cu privire la dispoziţiile legale ce conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele din OUG nr. 37/2009. S-a reţinut că reglementările în cauză şi implicit, soluţiile legislative prevăzute, reprezintă o construcţie juridică deficitară şi confuză care ridică problema statutului juridic al directorului coordonator şi a naturii juridice a contractului de management, aşa cum sunt acestea reglementate în actul normativ în cauză.
Curtea a apreciat că, în aceste condiţii, după cum s-a reţinut în cuprinsul Deciziei nr. 414 din 14 aprilie 2010 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 291/04.05.2010, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă, etc.)
Prin urmare, dată fiind lipsirea de temei constituţional a OUG nr. 37/2009, act normativ ce a stat la baza emiterii Ordinului nr. 69551 din 23 aprilie 2009, act atacat în prezenta cauză, Curtea a reţinut că acţiunea este admisibilă, constatând în acord cu dispoziţiile din Decizia nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, precum şi faţă de cele cuprinse în Deciziile nr. 1257/2009 şi nr. 1629/2009, nelegalitatea acestui ordin, pe l-a anulat, iar potrivit art. 9 alin. ultim din Legea nr. 554/2004, a dispus reîncadrarea reclamantului în funcţia deţinută anterior emiterii acestui act.
În ceea ce priveşte despăgubirile solicitate a fi acordate pentru daunele materiale cauzate de emiterea actului vătămător, Curtea a apreciat că despăgubirile solicitate sunt justificate tocmai de diferenţele salariale determinate de actul atacat, vătămarea produsă acestuia fiind unul dintre efectele acestui ordin nelegal, astfel că le-a acordat în integralitatea lor.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
În cuprinsul motivelor de recurs, instituţia pârâtă precizează că temeiul legal al emiterii ordinului a cărui anulare s-a solicitat au fost dispoziţiile OUG nr. 37/2009, în vigoare la acea dată, care, la art. III alin. (1), dispunea fără echivoc că funcţiile publice de conducere de director executiv şi director executiv adjunct se desfiinţează.
Recurentă susţine că a procedat în conformitate cu aceste dispoziţiile legale imperative, în vigoare la acel moment, cu respectarea întocmai şi în tot a termenelor şi condiţiilor prevăzute în OUG nr. 37/2009, instituţia publică neavând un drept de opţiune, astfel încât desfiinţarea funcţiei s-a produs ope legis, cu consecinţa încetării raporturilor de serviciu ale reclamantului.
În susţinerea căii de atac, autoritatea recurentă mai arată că nu se poate aprecia că efectele unei decizii a Curţii constituţionale de constatare a neconstituţionalităţii unei ordonanţe de Guvern ar retroactiva şi pentru perioada anterioară momentului publicării deciziei în M.O., întrucât acest aspect nu rezultă din dispoziţiile art. 147 din Constituţia României.
Faţă de aceste aspecte, recurenta-pârâtă susţine că anularea ordinului de eliberare din funcţie a reclamantului şi reintegrarea în funcţie a acestuia sunt nelegal dispuse de către instanţa de fond.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
Intimatul-reclamant M.L. a supus controlului instanţei de contencios administrativ Ordinul nr. 69551 din 23 aprilie 2009 emis de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin care a fost eliberat din funcţia de director executiv al Direcţiei Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Harghita.
Temeiul juridic al acestei măsuri administrative l-a constituit art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, potrivit căruia:
„(1) Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia, se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă".
Înalta Curte apreciază că pentru argumentarea soluţiei adoptate în legătură cu problema de drept dedusă judecăţii se impune prezentarea unor scurte consideraţii cu privire la excepţia de neconstituţionalitate şi efectele acesteia.
Controlul de constituţionalitate exercitat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate şi conformare a legii sau ordonanţelor guvernamentale cu dispoziţiile Constituţiei, în cadrul căruia prevalează garantarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei; pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
Conform alin. (4) din articolul aflat în discuţie, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României, iar de la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.
Ca atare, deciziile Curţii Constituţionale privind admiterea unei excepţii de neconstituţionalitate sunt de imediată aplicare, cu consecinţa înlăturării normei declarate neconstituţionale din sistemul normativ.
Cu alte cuvinte, în situaţia în care soluţia Curţii Constituţionale nu ar avea aplicare directă şi imediată, întreaga procedură de control a constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor ar fi lipsită de finalitate.
Pe acest aspect, poate fi amintită şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 186/1999 în care s-a statuat că instanţele judecătoreşti trebuie să facă aplicarea directă a dispoziţiilor constituţionale relevante, în sensul de a înlătura prevederile neconstituţionale, dacă legiuitorul nu a procedat la modificarea sau abrogarea acestora.
De asemenea, este de necontestat faptul că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, întrucât a fost adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (…) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (…)".
Totodată, este de necontestat faptul că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. XIV din OUG nr. 105/2009, publicată în M. Of. nr. 668/06.10.2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul OUG nr. 37/2009, în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea OUG nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
Totodată, instanţa constituţională a precizat că, prin adoptarea OUG nr. 37/2009, au fost încălcate prevederile art. 15 din Constituţie, statutul juridic al funcţiei publice de conducere, reglementat prin Legea nr. 188/1999, întrucât Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială.
Potrivit art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, modificată, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, acţiune care poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin aceste ordonanţe, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni administrative.
Acelaşi text de lege reglementează, în alin. (4), situaţia acţiunilor formulate de o persoană vătămată, în cazul în care s-a declarat neconstituţională ordonanţa prin admiterea unei excepţii într-o altă cauză.
Din analiza acestor dispoziţii legale, Înalta Curte constată că legiuitorul a prevăzut faptul că, în ipoteza admiterii excepţiei de neconstituţionalitate a ordonanţei într-o altă cauză, efectele se produc, de la data admiterii excepţiei, şi în cauze similare, care au ca temei juridic aceleaşi prevederi declarate neconstituţionale.
În speţa de faţă, intimatul-reclamant a solicitat anularea ordinului de eliberare din funcţie, temeiul juridic fiind art. 1 şi art. 9 din Legea nr. 554/2004.
După cum s-a relevat anterior, această măsură a avut la bază aplicarea prevederilor OUG nr. 37/2009 care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Ca atare, în temeiul art. 9 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, efectele acestei decizii a instanţei constituţionale se extind şi asupra celorlalte cauze având ca obiect anularea actelor administrative emise în temeiul OUG nr. 37/2009.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că eliberarea intimatului-reclamant din funcţia publică pe care o deţinea, în alte situaţii decât cele reglementate de Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal, de natură a afecta în mod evident securitatea raporturilor de funcţie, care se circumscrie noţiunii de securitate socială, protejată prin Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi actele comunitare, precum şi prin alte tratate internaţionale la care România este parte şi a căror îndeplinire este obligată să o asigure, potrivit art. 11 şi art. 20 din Constituţia României.
Critica recurentei referitoare la ultraactivitatea OUG nr. 37/2009 nu este fondată.
Pe acest aspect, Înalta Curte reţine că legea de aprobare a acestei ordonanţe a fost constatată ca neconstituţională, prin Decizia nr. 1257/2009, iar analiza de neconstituţionalitate a avut în vedere atât legea de aprobare cât şi însăşi ordonanţa de urgenţă, întrucât Parlamentul nu a adoptat legea, ci a aprobat ordonanţa de urgenţă, corpul legii fiind reprezentat de înseşi dispoziţiile ordonanţei.
Înalta Curte arată că actul şi măsura adoptată în baza acestei ordonanţe sunt afectate de viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei şi, în consecinţă, corect au fost anulate de instanţa de fond.
Sunt neîntemeiate susţinerile din recurs referitoare la faptul că legalitatea deciziei contestate este validată de faptul că actul a fost emis în executarea prevederilor imperative ale art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, întrucât legalitatea actului este afectată tocmai de viciul de constituţionalitate al prevederilor în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.
Desfiinţarea funcţiei publice de conducere de director executiv a avut loc în baza OUG nr. 37/2009 şi a fost menţinută prin OUG nr. 105/2009, adică prin două acte normative adoptate cu nesocotirea normelor constituţionale.
Astfel, desfiinţarea postului deţinut de reclamant, consecutiv, prin cele 2 ordonanţe, este lipsită de efecte juridice din moment ce ambele ordonanţe au fost declarate neconstituţionale.
În lumina considerentelor Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale, care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate este cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a OUG nr. 37/2009, faţă de situaţia de fapt descrisă anterior, obligarea recurentei-pârâte la plata sumei de 9.381 RON cu titlu de despăgubiri pentru daune materiale, aferente perioadei 25 mai 2009 - 31 martie 2010 şi a sumei de 775 RON, lunar, până la egalizarea salariului apare ca justă şi întemeiată, în condiţiile în care, ca urmare a actelor nelegale emise de către recurentă, intimatul a suferit în mod concret un prejudiciu, iar cariera acestuia a fost afectată din motive ce exclud culpa funcţionarului public.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 139 din 19 octombrie 2010 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 05 iulie 2011.
Procesat de GGC - CL
| ← ICCJ. Decizia nr. 3627/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3941/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
