ICCJ. Decizia nr. 4705/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4705/2011
Dosar nr.1015/2/2010
Şedinţa publică din 13 octombrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul G.A.I. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâtele Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Casa Judeţeană de Pensii Teleorman.
- anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al pârâtei C.N.P.A.S., prin care a fost eliberat din funcţia de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman începând cu data de 14 octombrie 2009 şi prin care s-a dispus încetarea contractului de management anexă la Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009;
- reintegrarea reclamantului în funcţia de director coordonator adjunct - Direcţia Stabiliri şi Plăţi Prestaţii al C.J.P. Teleorman.
- obligarea la plata unei despăgubiri reprezentând suma drepturilor salariale şi/sau prestaţiilor de asigurări sociale ce i s-ar fi cuvenit reclamantului, indexate, majorate şi reactualizate, de la momentul eliberării nelegale din funcţia de director coordonator adjunct până la efectiva reîncadrare în funcţia deţinută anterior.
În motivarea acţiunii, reclamantul a învederat instanţei că a ocupat funcţia de director coordonator adjunct la C.J.P. Teleorman, începând cu data de 25 mai 2009, urmare a emiterii Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009 de numire a sa în funcţia pomenită şi a încheierii în consecinţă a contractului de management, numirea sa realizându-se cu respectarea întocmai a prevederilor art. III alin. (4), coroborat cu art. IV din OUG nr. 37/2009.
A mai arătat reclamantul că potrivit art. III alin. (7) din OUG nr. 37/2009 (ulterior art. IV alin. (7) din OUG nr. 105/2009, declarată neconstituţională), contractul de management încheiat de acesta cu pârâta de rândul 1 este asimilat de lege contractului individual de muncă, precum şi faptul că la data de 14 octombrie 2009, fără o înştiinţare prealabilă, i s-a comunicat ordinul contestat în prezenta cauză, dispunându-se eliberarea din funcţia de director coordonator adjunct şi încetarea contractului de management, fără să fi fost anunţată în prealabil desfiinţarea postului şi fără a se ţine cont că din data de 02 octombrie 2009 s-a aflat în incapacitate temporară de muncă, certificatul medical fiind transmis pârâtei C.J.P. Teleorman anterior ca ordinul să îi fi fost comunicat.
Prin întâmpinarea formulată în cauză, pârâta Casa Naţională de Pensii şi Asigurări Sociale a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând că desfiinţarea postului reclamantului s-a dispus prin act normativ şi că, în măsura în care reclamantul dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman, trebuia să participe la concursul organizat potrivit OUG nr. 105/1999.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa Judeţeană de Pensii Teleorman a invocat mai întâi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive în privinţa capătului de cerere privind plata despăgubirilor reprezentând drepturi salariale sau prestaţii de asigurări sociale, având în vedere că C.J.P. Teleorman nu este parte în contractul de management, între aceasta şi reclamant neexistând raporturi juridice de muncă sau asimilate acestora, în temeiul cărora să fie obligată la plata drepturilor băneşti solicitate.
Prin Sentinţa civilă nr. 3214 din 1 septembrie 2010 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul G.A.I., faţă de pârâta Casa Naţională de Pensii şi Asigurări Sociale, şi, în consecinţă, a dispus anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S., a obligat pârâta C.N.P.A.S. să achite reclamantului despăgubiri în cuantum egal cu drepturile băneşti, indexate, majorate şi reactualizate şi cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, a respins cererea reclamantului de reintegrare şi restul pretenţiilor băneşti, formulate de reclamant în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S. şi Casa Judeţeană de Pensii Teleorman.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, reţinându-se prevederile OUG nr. 105/1999, s-au dispus următoarele: "(…) contractul de management al doamnei/domnului G.A.-I. având funcţia de Director Coordonator Adjunct Direcţia Stabiliri şi Plăţi Prestaţii al Casei Judeţene de Pensii Teleorman încetează la data de 14 octombrie 2009".
S-a reţinut de către instanţă că anterior emiterii acestui ordin reclamantul exercita, în temeiul contractului de management încheiat între el şi M.M.F.P.S., mandatul de director coordonator adjunct al Direcţiei Stabiliri şi Plăţi Prestaţii din cadrul C.J.P. Teleorman, pe o perioadă de maxim 4 ani, că acest contract fusese încheiat în considerarea numirii reclamantului în această funcţie, în baza art. III alin. (4) din OUG nr. 37/2009, prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009 al Ministrului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, că numirea reclamantului s-a făcut ca urmare a desfiinţării funcţiei publice corespunzătoare, de director executiv adjunct şi creării, în locul acesteia, a funcţiei de demnitate publică de director adjunct.
Instanţa a constatat că ordinul contestat nu cuprinde motivele încetării contractului de management, fiind redat un temei general, anume OUG nr. 105/2009, reţinând că ordinul de încetare, act administrativ individual, trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii sale, a încetării calităţii reclamantului de director coordonator adjunct, nemotivarea acestuia făcând imposibilă analiza legalităţii şi temeiniciei lui.
Prin urmare, instanţa a apreciat ca vădit lipsit de orice temei legal ordinul contestat în prezenta cauză, astfel că a admis în parte acţiunea în contradictoriu cu pârâta C.N.P.A.S. şi, în baza art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a dispus anularea Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele C.N.P.A.S.
Referitor la capătul de cerere privind reintegrarea, instanţa a avut în vedere faptul că OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, care a constituit temeiul numirii iniţiale în funcţie a reclamantului şi a încheierii contractului de management, a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale, publicată în M. Of. nr. 758/06.11.2009, astfel că a apreciat că solicitarea reclamantului de reintegrare în funcţia de director coordonator adjunct este paralizată de la momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale în M. Of., acesta fiind momentul de la care funcţia publică de director executiv adjunct se cuvine funcţionarului public al cărui post fusese desfiinţat urmare a adoptării OUG nr. 37/2009.
Pentru aceleaşi considerente, instanţa a reţinut îndrituirea reclamantului la plata de despăgubiri în cuantum egal cu drepturile băneşti, indexate, majorate şi reactualizate şi cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea ordinului anulat şi până la publicarea în M. Of. a Deciziei Curţii Constituţionale, astfel că, în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, a obligat pârâta C.N.P.A.S. în consecinţă.
Instanţa a respins ca nefondate restul pretenţiilor formulate în contradictoriu cu cele două pârâte, în privinţa pretenţiilor băneşti formulate în contradictoriu cu pârâta Casa Judeţeană de Pensii Teleorman reţinând lipsa calităţii procesuale pasive a acesteia din urmă.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta Casa Naţională de Pensii Publice, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului, întemeiat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., se arată că Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009, emis de Preşedintele C.N.P.A.S., este un act administrativ individual care a fost emis cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare, prin care s-a dispus încetarea contractului de management al reclamantului G.A.I., prin eliberare din funcţia de conducere de director coordonator adjunct al C.J.P. Teleorman, la data de 13 octombrie 2009.
Recurenta arată că Ordinul nr. 1025 din 13 octombrie 2009 a fost dat în temeiul prevederilor OUG nr. 105/2009, încetarea contractului de management încheiat între reclamant şi instituţia recurentă nefiind dispusă din voinţa C.N.P.A.S., precum şi faptul că OUG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1629/2009, publicată în M. Of. nr. 28/14.01.2010.
Astfel, arată recurenta, lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc);
Recurenta apreciază că ar fi nelegală continuarea raporturilor juridice stabilite în baza contractului de management şi Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1258 din 25 mai 2009, privind numirea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct al Casei Judeţene de Pensii Teleorman, acte juridice emise în temeiul OUG nr. 37/2009, declarată neconstituţională, având în vedere că, drept efect al neconstituţionalităţii OUG nr. 37/2009, persoanele care ocupau funcţia de director coordonator adjunct nu mai pot fi considerate ca fiind conducătorii serviciilor publice deconcentrate create în baza acestei ordonanţe.
Se subliniază în motivele de recurs că funcţia de director coordonator şi director coordonator adjunct au fost desfiinţate şi, în aceste condiţii, continuarea raporturilor juridice stabilite în baza contractului de management şi Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1258 din 25 mai 2009, este lipsită de temei legal.
Arată recurenta că reclamantul nu poate fi repus în situaţia anterioară, respectiv să fie reintegrat în funcţia şi locul de muncă avut anterior emiterii Ordinului nr. 1025 din 13 octombrie 2009, pentru simplul motiv că şi numirea sa a fost făcută prin Ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009, ordin care şi-a încetat şi acesta efectele, de drept, din momentul în care au fost declarate ca neconstituţionale OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009.
Recurenta mai critică hotărârea instanţei de fond şi pentru faptul că aceasta ar cuprinde motive străine de natura pricinii, motiv prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Astfel, se arată în motivele de recurs că instanţa de fond a omis faptul că actul normativ care a stat la baza încheierii contractului de management, respectiv la baza emiterii Ordinului nr. 1258 din 25 mai 2009, privind numirea reclamantului pe postul de director coordonator adjunct al Casei Judeţene de Pensii Teleorman, şi anume OUG nr. 37/2009, a fost declarat neconstituţional.
De asemenea, recurenta critică hotărârea instanţei de fond şi în ceea ce priveşte motivarea soluţiei de anulare a Ordinului C.N.P.A.S. nr. 1025 din 13 octombrie 2009, potrivit căreia acest ordin este un act subsecvent OUG nr. 105/2009 şi lipsirea de temei constituţional a acestui act normativ are ca efect lipsirea de temei legal a actului subsecvent, care în acest fel lezează statutul juridic al reclamantului avut anterior emiterii acestui act.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C.proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.
Prin Ordinul contestat în cauză, nr. 1025 din 13 octombrie 2009 al Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, reclamantul G.A.I. a fost eliberat din funcţia de director coordonator adjunct al Casei Judeţene de Pensii Teleorman începând cu data de 14 octombrie 2009 şi s-a dispus încetarea contractului de management anexă la ordinul nr. 1258 din 25 mai 2009.
Temeiul juridic al actului contestat îl constituie, în principal, prevederile OUG nr. 105/2009.
Or, prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale dispoziţiile art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
De asemenea, funcţia publică ocupată de intimatul-reclamant a fost înfiinţată prin OUG nr. 37/2009, care a fost, şi ea, declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
Astfel, Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei, ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul, în baza delegării legislative, poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarată neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire, reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze, adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009, are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv a actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere, în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999, reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că, potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control a priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
De altfel, în Decizia nr. 414/2010, Curtea Constituţională a reţinut că începând cu 28 februarie 2010 continuă să-şi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999, cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale care i-au fost aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1 - 5 şi 26, art. III, art. V, art. VIII, şi anexa nr. 1 din OUG nr. 105/2009.
Aşadar, în raport cu deciziile pronunţate de Curtea Constituţională referitor la aceste modificări legislative, funcţia de director coordonator adjunct al Casei Judeţene de Pensii Teleorman se consideră a fi desfiinţată, existenţa sa fiind afectată de neconstituţionalitatea actului normativ prin care a fost înfiinţată.
Drept urmare, cum situaţia de neconstituţionalitate ivită ca efect al Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009 poate produce, implicit, unele efecte asupra raporturilor juridice născute anterior, Înalta Curte constată că atât ordinul de numire în funcţie a intimatului-reclamant, cât şi cel prin care s-a dispus încetarea acestui act şi a contractului de management încheiat între părţi, în baza O.U.G nr. 37/2009, nu-şi mai pot menţine valabilitatea, fiind emise/încheiate în temeiul unor acte normative declarate neconstituţionale.
Astfel, instanţa de fond a reţinut corect că actul administrativ contestat este vădit lipsit de orice temei legal ca urmare a Deciziilor nr. 1257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1629 din 3 decembrie 2009, prin care Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 şi a înseşi prevederilor ordonanţei de urgenţă, devenite parte integrantă a legii de aprobare şi respectiv neconstituţionalitatea OUG nr. 105/2009.
Soluţia instanţei de fond este corectă şi sub aspectul reintegrării intimatului - reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului anulat şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Astfel, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator adjunct şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele Deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator adjunct nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin OUG nr. 37/2009 şi prin OUG nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră "diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ".
În ceea ce priveşte drepturile băneşti acordate reclamantului este cert că punerea în aplicare a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, prin numirea şi revocarea din postul de director coordonator adjunct în interval de numai 5 luni, din motive ce exclud culpa intimatului-reclamant, a produs efecte vătămătoare asupra carierei acestuia, inducând o stare de instabilitate, de incertitudine juridică, efecte ce se impun a fi înlăturate prin repararea pagubei cauzate, conform art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Soluţia instanţei de fond de obligare a pârâtei la plata către reclamant a despăgubirilor în cuantum egal cu drepturile băneşti, indexate, majorate şi reactualizate şi cu celelalte drepturi de care acesta ar fi beneficiat doar pentru perioada 14 octombrie 2009 - 06 noiembrie 2009, adică de la adoptarea ordinului anulat şi până la publicarea în M. Of. a Deciziei Curţii Constituţionale, reprezintă o modalitate adecvată şi echitabilă de reparare a prejudiciului cauzat reclamantului.
Astfel, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de Casa Naţională de Pensii Publice împotriva Sentinţei civile nr. 3214 din 1 septembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 octombrie 2011.
Procesat de GGC - AA
| ← ICCJ. Decizia nr. 4542/2011. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 4724/2011. Contencios. Conflict de... → |
|---|
