ICCJ. Decizia nr. 5960/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5960/2011
Dosar nr. 1478/33/2010
Şedinţa publică de la 9 decembrie 2011
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii deduse judecăţii
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii S.A., T.M., B.M., B.R., B.C., A.E., T.R., D.I., S.V., P.V., R.S.I., M.A., T.M., M.M., J.E., M.M., S.A., F.V., S.F., Z.S., M.M., I.S., R.B., H.F., S.V., H.E., O.V. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Consiliul Naţional Pentru Combaterea Discriminării, anularea H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 528 din 29 iulie 2010 şi totodată, în baza dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării H.G. nr. 737/2010.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au criticat, în esenţă, actul contestat pentru încălcarea dispoziţiilor art. 15 din Constituţia României, prin faptul că este aplicat retroactiv şi ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, întrucât astfel îi este impusă o privare de proprietate discriminatorie şi lipsită de proporţionalitate.
În ceea ce priveşte cererea de suspendare întemeiată pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, reclamanţii au susţinut că aceasta are la bază un caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 şi este menită a preveni o pagubă iminentă, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege.
La data de 12 octombrie 2010 au formulat cerere de intervenţie în interes propriu P.E., P.E., B.S., V.M., admisă în principiu.
Ministerul Muncii Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat cerere de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României, respinsă în principiu prin Încheierea din 9 decembrie 2010.
Prin întâmpinare, pârâtul Guvernul României a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii în raport cu dispoziţiile O.G. nr. 137/2000, modificată şi completată, iar în cazul în care reclamanta îşi precizează acţiunea indicând exclusiv dispoziţiile Legii nr. 554/2004 invocă excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile privind actul contestat, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, susţinând că aceştia nu sunt titularii unui drept sau interes legitim vătămat şi excepţia lipsei de interes a reclamanţilor, cu motivarea că actul administrativ ce se solicită a fi suspendat/anulat a fost executat, producându-şi deja efectele juridice, iar măsurile solicitate de reclamantă apar ca ineficiente, neputând restabili situaţia materială anterioară.
Pe fond, a solicitat respingerea întregii acţiuni ca neîntemeiate, sub ambele capete de cerere, respectiv anularea şi suspendarea executării actului.
2. Hotărârea primei instanţe
Prin Sentinţa nr. 491 din 16 decembrie 2010 Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi a respins acţiunea şi cererea de intervenţie faţă de acesta ca fiind introduse împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei procedurii prealabile, excepţia lipsei calităţii procesuale active şi excepţia lipsei de interes a reclamantei.
Prin aceeaşi sentinţă, a admis acţiunea şi cererea de intervenţie, a anulat H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzut la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, suspendând executarea acestui act administrativ până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţa a reţinut, în esenţă, următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării, s-a apreciat că aceasta este întemeiată, deoarece nu există identitate între persoana pârâtului şi cel despre care se pretinde că poate fi obligat în raportul juridic dedus judecăţii şi care are ca obiect anularea H.G. nr. 737/2010 emisă de Guvernul României.
În ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii în raport de dispoziţiile O.G. nr. 137/2000, modificată şi completată, s-a apreciat că temeiul juridic pe care şi-a întemeiat reclamanta demersul judiciar nu îl reprezintă acest act normativ, motivele de nelegalitate invocate în legătură cu actul administrativ contestat vizând neconformitatea lui cu principii constituţionale şi ale Convenţiei pentru Apărarea Drepturilor Omului.
Referitor la excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, prima instanţă a reţinut că cererea dedusă judecăţii este o acţiune în contencios administrativ şi nu s-a făcut dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile, însă se consacră în art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 o excepţie de la principiul revocabilităţii, actul administrativ nemaiputând fi revocat când a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice. S-a reţinut astfel că dreptul de acces la justiţie consacrat de art. 21 din Constituţia României şi cel prevăzut de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului nu este absolut însă trebuie să fie efectiv deoarece Convenţia apără drepturi concrete şi efective nu drepturi teoretice şi iluzorii.
Jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului recunoaşte că una dintre limitările dreptului de acces la o instanţă vizează reglementarea condiţiilor procedurale ale acţiunii în justiţie prin stabilirea unor termene de efectuare a diferitelor acte de procedură, termene de prescripţie, de decădere, iar între aceste restricţii se regăsesc şi dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 referitoare la procedura prealabilă exercitării acţiunii în contencios administrativ.
În ceea ce priveşte excepţiile lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor şi a lipsei interesului, prima instanţă a avut în vedere că, în condiţiile în care reclamanta a făcut dovada că potrivit Deciziei nr. 160989 din 9 septembrie 2008 a Casei locale de Pensii Sighetu Marmaţiei primea o pensie de serviciu de 2.310 RON, iar aceasta a fost recalculată la data de 1 septembrie 2010, fiind stabilită la 1.317 RON, acesta justifică legitimare procesuală activă într-un litigiu de contencios administrativ, conform art. 1 din Legea nr. 554/2004.
Cât priveşte alegaţia conform căreia actul administrativ a fost executat material şi a intrat în circuitul civil, astfel încât prezenta cerere nu asigură părţilor reclamante un folos practic, prima instanţă a reţinut că din raţionamentul pârâtului s-ar deduce că nu justifică interes nici o persoană care solicită efectuarea controlului de legalitate sau întreruperea vremelnică a efectelor unui act administrativ dacă acesta a fost executat, ceea ce ar duce la excluderea cvasitotalităţii actelor administrative de la controlul instanţei de contencios administrativ, apărare ce nu poate fi primită.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că este discutabil în ce măsură considerentele de natură financiară pot fi opuse reclamanţilor, în condiţiile în care Curtea Europeană s-a pronunţat în sensul în care lipsa de fonduri nu poate justifica încălcarea dreptului de proprietate invocat, iar în aceste condiţii, exigenţele unei bune administraţii la care are dreptul orice cetăţean ar fi şi ele încălcate.
De asemenea a considerat că nu este îndeplinită nici cerinţa existenţei unui just echilibru, reclamanţii fiind puşi în situaţia de a suporta o sarcină excesivă şi exorbitantă, care nu poate fi justificată în nici un mod.
Faptul că Legea nr. 119/2010 a fost declarată constituţională nu are relevanţă sub aspectul posibilităţii atacării hotărârii dată în executarea acesteia. Controlul de constituţionalitate realizat pe calea rezolvării excepţiei de neconstituţionalitate este un control de conformitate, dar unul de strictă conformare a unor dispoziţii legale la normele constituţionale a căror încălcare se invocă.
Cu privire la cererea de suspendare, prima instanţă a reţinut că în cauză sunt îndeplinite condiţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
3. Recursul exercitat în cauză
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pentru motive încadrate în drept în prevederile art. 304 pct. 5 şi 9 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurentul a susţinut, în esenţă, următoarele:
3.1. O primă critică priveşte nesocotirea formelor de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii prevăzute de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. şi art. 304 pct. 5 C. proc. civ., întrucât, deşi instanţa a rămas în pronunţare la data de 9 decembrie 2010, totuşi sentinţa recurată a fost pronunţată la data de 16 decembrie 2010, fără ca Guvernului României să-i fie comunicată încheierea de amânare a pronunţării în care au fost consemnate dezbaterile.
3.2. A altă critică se referă la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătând că hotărârea primei instanţei a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii.
În speţă, prima instanţă a încălcat dispoziţiile imperative ale prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, coroborate cu cele ale art. 109 C. proc. civ.
Astfel, prin apărările formulate a invocat excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile, iar soluţia instanţei de respingere a acestei excepţii este nelegală şi netemeinică, atât prin raportare la dispoziţiile legale care reglementează materia contenciosului administrativ, dar şi în contextul juridic constituţional şi al Curţii Europene a Drepturilor Omului.
De asemenea, a arătat recurentul că prima instanţă a făcut o greşită soluţionare şi a celorlalte excepţii invocate: excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, care, în raport de prevederile art. 52 din Constituţia României şi de cele ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, nu a făcut dovada drepturilor existente, prevăzute de lege şi care să fi fost vătămate prin actul contestat, după cum nu a făcut nici dovada legăturii de cauzalitate dintre actul administrativ contestat şi vătămarea invocată, şi excepţia lipsei de interes a reclamantei, care avea obligaţia de a justifica acel interes personal legitim, direct şi actual în promovarea acţiunii.
În privinţa fondului cauzei, recurentul a criticat sentinţa recurată în raport cu dispoziţiile art. 304 punctul 9 şi art. 3041 C. proc. civ., susţinând, în esenţă, că la elaborarea H.G. nr. 737/2010 au fost respectate dispoziţiile legale în vigoare.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele invocate de recurent, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, inclusiv cele ale art. 3041, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă pentru motivul expus la pct. I.3.2 din decizia de faţă.
1. Aspectele de fapt şi de drept relevante
1.1. Analiza motivului referitor la neîndeplinirea procedurii administrative prealabile
Intimaţii-reclamanţi au învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune ce vizează atât anularea, cât şi suspendarea executării H.G. nr. 737/2010 privind metodologia de recalculare a categoriilor de pensii de serviciu prevăzut la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.
Instanţa de control judiciar constată însă că, în cauză, nu s-a depus dovada îndeplinirii procedurii prealabile administrative, reglementată de art. 7 din Legea contenciosului administrativ, ca o condiţie de admisibilitate a acţiunii.
Potrivit dispoziţiilor art. 109 alin. (2) C. proc. civ., „în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanţei competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condiţiile stabilite de acea lege. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată”, iar art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 arată că „înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.”
În speţă, intimaţii-reclamanţi şi intimaţii-intervenienţi nu au depus dovada îndeplinirii acestei proceduri prealabile, obligatorie faţă de obiectul cererii cu care a fost învestită instanţa de contencios administrativ, înscrisul depus la dosarul de recurs, datat 29 iunie 2011, putând atesta cel mult situaţia că o plângere prealabilă s-a depus mult după sesizarea instanţei de contencios administrativ (20 septembrie 2010).
Instanţa de control judiciar nu împărtăşeşte punctul de vedere al judecătorului fondului exprimat în motivarea respingerii acestei excepţii, jurisprudenţa Convenţiei fiind constantă în a considera că „instituirea unui termen pentru efectuarea diferitelor acte de procedură, .. sau sancţiunile pentru nerespectarea acestora nu sunt de natură a încălca art. 6 parag. 1 din Convenţie, acestea fiind restricţii admise atâta timp cât nu aduc atingere dreptului la un tribunal în substanţa sa”.
Înalta Curte reţine că, într-adevăr, Legea nr. 554/2004 permite derogări de la condiţia prevăzută de art. 7 alin. (1), în cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal, precum şi situaţia în care se invocă excepţia de nelegalitate a unui act administrativ, însă reclamanţii şi intervenienţii nu se încadrează în nici una din aceste categorii.
În acest context, faţă de soluţia pronunţată asupra fondului cauzei, urmează a fi respinsă şi cererea de suspendare a executării actului administrativ atacat.
2. Soluţia pronunţată în recurs
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea formulată de reclamanţi şi cererea de intervenţie ca inadmisibile şi, în consecinţă, va respinge şi cererea de suspendare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva Sentinţei nr. 491 din 16 decembrie 2010 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge acţiunea reclamanţilor ca inadmisibilă, precum şi cererea de intervenţie în interes propriu.
Respinge cererea de suspendare a executării H.G nr. 737/2010.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 9 decembrie 2011.
Procesat de GGC - LM
| ← ICCJ. Decizia nr. 5950/2011. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 5962/2011. Contencios. Anulare act... → |
|---|
