ICCJ. Decizia nr. 1400/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1400/2012
Dosar nr. 10828/2/2009
Şedinţa publică de la 15 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura în primă instanţă.
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A.G.V.P.S.R. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, anularea Ordinului nr. 539 emis de acesta la 25 august 2009, pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare.
Ulterior, reclamanta a formulat şi cerere precizatoare prin care a chemat în judecată, în calitate de pârât, şi Ministerul Mediului şi Pădurilor, faţă de prevederile H.G. nr. 1635/2009.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că la data de 2 septembrie 2009 fost publicat în M. Of. nr. 606 şi 606 bis Ordinul nr. 539/2009, pentru aprobarea regimului permisului de vânătoare - Anexa nr. 1 la prezenta. Prin acest act normativ au fost aprobate două regulamente, respectiv Regulamentul pentru obţinerea permiselor de vânătoare şi Regulamentul pentru tipărirea, înscrierea, gestionarea, eliberarea şi anularea permiselor de vânătoare şi pentru preschimbarea permiselor de vânătoare aflate în uz, susţinând că acest act adăugă nepermis la lege sau vine în contradicţie cu unele prevederi ale acesteia, încălcând legea care este act normativ cu forţă superioară.
Astfel, a arătat că au fost încălcate dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, dispoziţiile Legii nr. 407/2006, precum şi cele ale Legii nr. 295/2004.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
Pârâtul Ministerul Mediului şi Pădurilor, prin întâmpinare, a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin Sentinţa nr. 5253 din 22 decembrie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia privind lipsa calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a admis acţiunea formulată de reclamantă, dispunând anularea în totalitate a Ordinului nr. 539 emis la 25 august 2009 de acest pârât.
Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut, în esenţă, următoarele:
În privinţa excepţiei privind lipsa calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a reţinut că acesta are calitate în considerarea faptului că este iniţiatorul şi emitentul ordinului contestat.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale nu a ţinut seama de dispoziţiile imperative ale Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b), art. 77, art. 78.
Contrar celor susţinute de pârât, a reţinut că proiectul Ordinului nr. 539/2009 nu a fost afişat pe site-ul Ministerului Agriculturii, fiind afişate două proiecte de ordin care reglementau două probleme diferite, aşa cum rezultă, fără echivoc, din anexele nr. 5 şi 6 ale cererii introductive.
Prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 539/2009 cuprinde prevederi cu totul noi, iar respectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 şi faptul că doar 4 asociaţii ale vânătorilor şi pescarilor sportivi din judeţele Timiş, Sibiu, Gorj şi Galaţi ar fi formulat observaţii şi propuneri la proiectul acestui ordin, astfel cum susţine pârâtul, nu se confirmă în cauză.
La cele două proiecte afişate pe site-ul Ministerului a făcut observaţii concrete A.G.V.P.S.R., în numele şi pentru cele 137 de asociaţii afiliate la cea dată, observaţii ce se regăsesc în anexele nr. 7" şi 7" ataşate cererii introductive, situaţie precizată cu claritate în pct. 5 şi 6 din anexa nr. 8 la cererea introductivă.
Cele 4 asociaţii menţionate nu au făcut observaţii şi sugestii pe marginea proiectului Ordinului nr. 539/2009, ci, la cererea expresă a pârâtului, au trimis câteva seturi de întrebări şi răspunsuri, incluse de acesta în Anexa nr. 6 la Regulamentul pentru obţinerea permisului de vânătoare.
În speţă, nu se susţine nici afirmaţia că avizul Consiliului Naţional de Vânătoare se putea obţine înainte de finalizarea proiectului ca urmare a propunerilor, observaţiilor şi sugestiilor transmise de persoanele interesate, în interiorul termenului prevăzut de Legea nr. 52/2003 în acest sens.
Invocarea prevederilor art. 13 alin. (1) şi art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 nu are vreo legătură cu ordinul în litigiu. Avizul Consiliului Naţional de Vânătoare a fost dat pe două proiecte de ordin, diferite de Ordinul nr. 539/2009, iar avizul nr. 1 al acestui Consiliu nu a fost obţinut prin votul membrilor acestuia, dat pe fiecare articol în parte şi apoi pe întregul proiect.
Cât priveşte Anexa nr. 6 a Regulamentului pentru obţinerea permisului de vânătoare, care cuprinde 800 de seturi de întrebări şi răspunsuri, prima instanţă a reţinut că nu corespunde realităţii, iar proiectul anexei nr. 6 nu a fost publicat niciodată pe site-ul ministerului şi din acest motiv nu s-au putut formula observaţii, sugestii, propuneri, nu a fost niciodată prezentat şi discutat în cadrul Consiliului Naţional de Vânătoare, astfel cum rezultă din actele dosarului.
Referitor la afirmaţia Ministerului Agriculturii că poate adopta, potrivit art. 6 alin. (4) din Legea nr. 407/2006, orice măsuri necesare în acord cu dispoziţiile legale privind regimul cinegetic prima instanţă a apreciat că este corectă, însă există confuzie între noţiunea „măsuri" şi noţiunea „reglementări", care, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 407/2006, se pot emite doar în limita legii.
Afirmaţia că „permisele de vânătoare permanente" au caracter de documente de siguranţă naţională este nelegală, în condiţiile în care nici măcar permisul de armă nu este calificat ca document de siguranţă naţională, sintagma nefiind cunoscută printre documentele cu regim special, iar susţinerea potrivit cu care A.G.V.P.S.R. şi-a arogat drepturi peste lege, prin art. 4 alin. (1) lit. c) din Statutul său nu este reală, ea nu contravine art. 28 alin. (2) din Legea nr. 407/2006.
Prima instanţă a avut în vedere şi prevederile art. 6 din Regulamentul pentru obţinerea permiselor de vânătoare, conform cărora sumarul solicitanţilor pentru efectuarea stagiaturii este nelimitat, iar obligaţia organizării, de către asociaţiile vânătoreşti, a unei şedinţe de tragere la punct fix şi mobil cu arma de vânătoare în cadrul perioadei de stagiatură, mai înainte de a prezenta certificat medical şi cazier contravine Legii nr. 295/2003. Această instruire poate avea loc doar în cadrul unui curs special, organizat de societăţi comerciale apreciate şi avizate în acest sens de organismele Ministerului Administraţiei şi Internelor, nicidecum de asociaţiile vânătoreşti.
3. Recursul declarat în cauză
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Pădurilor, solicitând modificarea în tot a hotărârii instanţei de fond, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamanta A.G.V.P.S.R. ca nefondată.
În recurs se arată că:
- Hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, motiv de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
- Fiind o hotărâre nesusceptibilă de calea de atac a apelului, instanţa va putea să analizeze cauza sub toate aspectele în baza art. 3041 C. proc. civ.
Recurentul-pârât Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale arată că în mod greşit instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii procesual pasive în cauză, în condiţiile în care în temeiul dispoziţiilor art. 161 din Legea nr. 554/2004, a art. 7 din O.U.G. nr. 115/2009 şi a art. 1 alin. (2) şi (3) din H.G. nr. 1635/2009, a înţeles să formuleze cerere de introducere în cauză a Ministerului Mediului şi Pădurilor, pentru constatarea transmisiunii calităţii pasive în prezenta cauză şi, ca o consecinţă directă, constatarea lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Agriculturii.
Reclamanta a chemat în judecată Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în calitate de pârât deoarece până la apariţia O.U.G. nr. 115/2009, ministerul era autoritatea publică centrală care administra managementul silvic şi cinegetic, calitate în care a şi emis ordinul a cărui anulare se solicită însă urmare modificărilor legislative aduse de dispoziţiile O.U.G. nr. 115/2009, transpuse prin H.G. nr. 1635/2009, cadrul procesual a fost modificat, în sensul că Ministerul Mediului şi Pădurilor se subrogă Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale.
În motivarea căii de atac, pe fondul cauzei, prin argumente comune recurentele-pârâte aduc, în esenţă următoarele critici sentinţei recurate:
- În mod greşit instanţa de fond a reţinut că Ordinul nr. 539/2009 încalcă prevederile Legii nr. 52/2003, ale Legii nr. 407/2006, Legii nr. 295/2004 precum şi dispoziţiile Legii nr. 24/2000.
Se arată că emiterea actului administrativ contestat s-a realizat cu respectarea dispoziţiilor de tehnică legislativă în vigoare la data emiterii hotărârii, respectiv Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în concordanţă cu prevederile art. 6 alin. (4) şi art. 56 alin. (1) din Legea vânătorii. Proiectul ordinului a fost avizat de Consiliul Naţional de Vânătoare (avizul nr. 1/2009), şi că prevederile ordinului în discuţie nu contravin şi nu denaturează sensul şi scopul dispoziţiilor legale în aplicarea cărora au fost emise.
În ceea ce priveşte Anexa nr. 6 la Regulamentul pentru obţinerea permisului de vânătoare, denumită "Set de întrebări şi răspunsuri privind examenul de vânători”, precizează faptul că în cadrul şedinţei de avizare a Consiliului Naţional de Vânătoare, membrii consiliului au propus şi au avizat prin vot majoritar forma şi conţinutul acesteia aşa cum este prezentat şi în procesul-verbal încheiat la sfârşitul şedinţei.
Mai mult până la intrarea în vigoare a Ordinului nr. 539/2009, examinarea candidaţilor pentru promovarea examenului de vânător se făcea în baza întrebărilor cuprinse în "Chestionarul pentru evaluarea cunoştinţelor teoretice la examenul de vânător" care nu era aprobat de către administratorul fondului cinegetic naţional.
Recurenţii susţin caracterul de document de siguranţă naţională al permisului de vânătoare permanent care este dat de faptul că deţinătorii acestuia pot solicita autorităţilor competente dreptul de a purta şi utiliza arme de vânătoare în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (1) din Legea nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor.
Mai arată că fişa medicală şi cazierul judiciar din care să rezulte că un candidat este apt pentru a deţine permis de armă sunt obligatorii înainte de susţinerea examenului pentru obţinerea permisului de vânătoare permanent motiv pentru care în mod greşit s-a reţinut de prima instanţă că Regulamentul pentru obţinerea permisului de vânătoare, încalcă prevederile Legii nr. 295/2004 privind regimul armelor şi muniţiilor.
În concluzie susţine recurentul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale că anularea acestui ordin ar crea statului, reprezentat de autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură, în calitate de administrator al fondului cinegetic naţional, mari greutăţi privind îndeplinirea atribuţiilor care revin prin lege în activitatea de administrare, ceea ce ar duce la dezorganizarea activităţii de conservare a biodiversităţii.
4. Apărarea intimatei-reclamante.
Intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. nu a formulat întâmpinare conform art. 308 art. 2 C. proc. civ. însă prin concluziile scrise depuse la dosar a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea ca legală şi temeinică a hotărârii instanţei de fond atât în privinţa calităţii procesuale a emitentului actului cât şi asupra motivelor de nelegalitate invocate cu privire la actul administrativ atacat.
Susţine că motivele de recurs formulate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale sunt o reluare a apărărilor din întâmpinarea depusă la fondul cauzei pe care prima instanţă a avut-o în vedere când s-a pronunţat pe fondul cauzei.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor.
Înalta Curte, analizând recursurile în raport de criticile formulate, de înscrisurile existente la dosarul cauzei, de apărările părţilor, de dispoziţiile incidente, apreciază că acestea sunt fondate pentru considerentele ce urmează a fi expuse.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.
Intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Ordinul nr. 539/2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare.
Prin acest act normativ au fost aprobate două regulamente respectiv, Regulamentul pentru obţinerea permiselor de vânătoare, prevăzut la anexa nr. 1 şi Conţinutul şi modelul permisului de vânătoare permanent, prevăzute în anexa nr. 2
În preambulul ordinului menţionat s-a prevăzut că acest act administrativ a fost emis în baza prevederilor art. 6 alin. (1) lit. r) şi alin. (4) ale art. 28 şi art. 56 alin. (1) din Legea vânătorii şi protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006, cu modificările şi completările ulterioare, având la bază avizul Consiliului Naţional de Vânătoare nr. 1/2009 şi Referatul de aprobare din 23 martie 2009 al Direcţiei Generale de Regim Silvic şi Cinegetic.
În esenţă, intimata-reclamantă a invocat pe de o parte motive de nelegalitate constând în încălcarea unor prevederi cu caracter imperativ ale Legii nr. 407/2006 şi ale Legii nr. 295/2004 şi pe de altă parte exercitarea abuzivă a dreptului de apreciere al autorităţii emitente care se substituie în fapt legislativului.
Curtea de Apel a dispus admiterea acţiunii pentru motivele arătate la pct. I.1 din prezenta decizie, în esenţă reţinând încălcarea dispoziţiilor drepturilor imperative ale Legii nr. 24/2000, republicată, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative cuprinse în art. 4 alin. (3), art. 13 lit. b) art. 77 şi 78.
Analizând pe rând motivele de recurs pronunţate Înalta Curte constată următoarele:
Cu privire la încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, este de reţinut că Proiectul de Ordin a fost supus dezbaterii publice prin afişare pe site-ul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale în perioada 25 iunie 2009 - 29 august 2009 pe o durata de 65 de zile, pentru ca toţi cei interesaţi să poată formula propuneri şi observaţii, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, sub forma a 2 regulamente, pe care Ordinul nr. 539/2009 le reuneşte într-un tot unitar.
Astfel, ca urmare a observaţiilor primite în perioada de dezbatere publică, a propunerilor şi observaţiilor membrilor Consiliului Naţional de Vânătoare din timpul şedinţei de avizare, a Avizului nr. 1 al Consiliului Naţional de Vânătoare, în acord cu prevederile art. 13. alin. (1) şi art. 15 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a aprobat proiectul de ordin sus-menţionat sub forma Ordinului nr. 539/2009 pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare, prin unirea celor doua proiecte de ordin aflate în dezbatere publică, ce aveau acelaşi obiect, respectiv "regimul permiselor de vânătoare".
Aşa cum rezultă din preambulul ordinului, la baza acestuia a stat avizul Consiliului Naţional de Vânătoare în conformitate cu prevederile art. 56 din Legea vânătorii şi protecţiei fondului cinegetic nr. 407/2006 cu modificările şi completările ulterioare.
Chiar dacă a manifestat o oarecare grabă în supunerea spre avizare a proiectului de ordin pentru aprobarea regimului permiselor de vânătoare, intimata-reclamantă A.G.V.P.S.R. a fost prezentată la Consiliul Naţional pentru Vânătoare, nefiind luată prin surprindere de prevederile proiectului supus dezbaterii publice în conformitate cu prevederile Legii nr. 52/2003.
Reprezentantul asociaţiei a formulat observaţii la proiectul de ordin, fiind invitat să participe la şedinţa de constituire a Consiliului Naţional de Vânătoare, programată în data de 08 iulie 2009, când a participat la această şedinţă aşa cum rezultă din procesul-verbal din 8 iulie 2009, neputând astfel invoca existenţa unei vătămări într-un drept sau interes legitim.
Prin Notele scrise depuse la instanţa de fond reclamanta a invocat încălcarea art. 4 alin. (3) art. 13 lit. b), art. 77, 78 din Legea nr. 24/2000, în temeiul cărora ordinele cu caracter normativ se emit pe baza şi în executarea legilor, Ordonanţelor şi Hotărârilor Guvernului, proiectul de act normativ nu poate depăşi limitele competenţei stabilite prin actul de nivel superior şi trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost emise.
Aşa cum s-a reţinut anterior actul administrativ atacat a fost emis în conformitate cu prevederile Legii nr. 407/2006, fără a fi încălcate dispoziţiile legale privind normele de tehnică legislativă.
Mai mult potrivit art. 8 alin. (11) din Legea nr. 554/2004, persoanele fizice sau juridice de drept privat pot formula cereri prin care să invoce apărarea unui interes legitim public (în speţă - respectarea ordinii de drept, a legalităţii obiective) numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Această condiţie nu este îndeplinită în cauză, intimata-reclamantă invocând încălcarea art. 77 - 76 din Legea nr. 24/2000 fără a preciza în ce mod această încălcare i-a vătămat drepturile ori interesele legitime sau a împiedicat-o să-şi orienteze conduita în sensul conformităţii cu legea.
Reglementarea regimului permiselor de vânătoare este o atribuţie a administratorului fondului cinegetic astfel cum prevede art. 6 alin. (1) lit. r) din Legea vânătorii. De altfel şi în art. 56 din acelaşi act normativ se arată că: „în scopul administrării şi gestionării fondului cinegetic într-o concepţie unitară, administratorul elaborează şi aprobă, cu avizul Consiliului Naţional de Vânătoare, în limita prevederilor prezentei legi, regulamente, instrucţiuni şi reglementări tehnice."
În acest context celelalte critici aduse actului atacat de reclamantă ţin de dreptul de apreciere al autorităţii emitente, Înalta Curte constatând că nu sunt elemente din care să rezulte un abuz, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
În aceste condiţii se constată că dreptul de apreciere al autorităţii publice chemate în judecată a fost exercitat în cadrul limitelor competenţei prevăzute de lege, pentru aprobarea modelului permiselor de vânătoare, evidenţa persoanelor care au dobândit calitatea de vânător, posibilitatea de a accede a candidaţilor ca viitori vânători.
Motivul de recurs, de nelegalitate, prevăzut la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocat de recurentul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale privind rezolvarea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, este nefondat, în condiţiile în care această autoritate a elaborat şi emis actul atacat, având calitate procesuală pasivă în cauză, iar hotărârea pronunţată îi este opozabilă.
Astfel sesizată cu recursul declarat de cele două pârâte care au calitate procesual pasivă în cauză, Înalta Curte constată că nu sunt elemente din care să rezulte că dreptul de apreciere al autorităţii emitente a fost exercitat abuziv sau că actul atacat a fost emis cu încălcarea unor dispoziţii normative imperative, motiv pentru care se impunea respingerea acţiunii formulată de reclamantă.
2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
În consecinţă în temeiul prevăzut de art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursurile şi va modifica în parte soluţia atacată cu menţinerea celorlalte dispoziţii ale hotărârii primei instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Mediului şi Pădurilor împotriva Sentinţei nr. 5253 din 22 decembrie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa, în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamanta A.G.V.P.S.R. ca nefondată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5361/2012. Contencios. Contract administrativ.... | ICCJ. Decizia nr. 1253/2012. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
