ICCJ. Decizia nr. 1570/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1570/2012
Dosar nr. 10944/302/2010
Şedinţa publică de la 22 martie 2012
Prin Sentinţa nr. 6199 din 26 octombrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia de nelegalitate formulată de reclamanta Asociaţia Magistraţilor din România, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Institutul Naţional al Magistraturii şi a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 2964/C/2007 emis de Ministerul Justiţiei, în privinţa Asociaţiei Magistraţilor din România.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că prin Încheierea din 16 februarie 2011 pronunţată de Judecătoria Sector 5 Bucureşti, a fost admisă cererea formulată de pârâta Asociaţia Magistraţilor din România şi s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinului Ministerului Justiţiei nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, fiind suspendată judecarea cauzei aflată pe rolul Judecătoriei Sector 5, până la soluţionarea excepţiei.
S-a arătat în considerentele sentinţei atacate că prin Ordinul nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, Ministerului Justiţiei a ordonat transmiterea spre folosinţă unităţilor şi instituţiilor menţionate în actul administrativ, a spaţiilor situate în imobilul din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, având ca destinaţie birouri de lucru, de documentare, de deservire şi laboratoare.
Prima instanţă a constatat că din analiza actelor care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, cu referire, în primul rând, la referatul privind analiza şi redistribuirea spre administrare a spaţiilor situate în imobilul din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5 Bucureşti, nr. 30135 din 1 aprilie 2007, rezultă că s-a urmărit modificarea Ordinului nr. 600/C/2006, fiind nevoie de o reevaluare şi o redistribuire a spaţiilor către „instituţiile chiriaşe” ca urmare a solicitărilor exprimate de acestea în scopul optimizării activităţilor instituţiilor.
În ceea ce priveşte referatul expunere de motive la ordinul contestat, instanţa de fond a constatat că în acest referat nu se menţionează nimic despre modificarea Ordinului nr. 600/C/2006 prin includerea Asociaţiei Magistraţilor din România printre „instituţiile chiriaşe”, deşi acest aspect era obligatoriu de explicat întrucât reglementarea anterioară nu conţinea prevederi referitoare la Asociaţia Magistraţilor din România.
De asemenea, instanţa de fond a mai reţinut că în documentaţia avută în vedere, de către emitentul actului contestat, se regăsesc Adresele nr. 1509 din 9 martie 2007, nr. 1693 din 21 martie 2007 şi nr. 319 din 17 ianuarie 2007 emise de Institutul Naţional al Magistraturii, Adresa nr. 612/G din 27 februarie 2007 emisă de Şcoala Naţională de Grefieri şi Nota de Informare nr. 19417 din 16 februarie 2007 a Direcţiei de Publicitate Imobiliară, Notari Publici, executori, experţi tehnici judiciari, traducători şi interpreţi, pentru necesarul de încăperi al Biroului central pentru expertize tehnice judiciare, precum şi Adresa nr. 1693 din 21 martie 2007 emisă de Şcoala Naţională de Grefieri adresată Ministerului Justiţiei, neexistând nici un înscris din care să rezulte solicitarea expresă a Asociaţiei Magistraţilor din România de a fi cuprinsă într-o altă reglementare decât Protocolul nr. 4296 din 22 aprilie 2003.
Prin urmare, instanţa de fond a constatat că actul administrativ atacat încalcă drepturile şi interesele legitime ale Asociaţiei, în privinţa menţiunilor referitoare la Asociaţia Magistraţilor din România, întrucât nu rezultă nici că părţile au renegociat Protocolul nr. 4296/2003, ori că vreo instanţă a anulat acest act juridic civil şi nici că Asociaţia Magistraţilor din România ar fi solicitat expres să fie menţionată în Ordinul nr. 2964/C/2007.
Referitor la celelalte critici formulate de autorul excepţiei de nelegalitate, prima instanţă a reţinut că sunt neîntemeiate, având în vedere că Ministerul Justiţiei, fiind titularul dreptului de administrare în privinţa imobilului din B-dul Regina Elisabeta nr. 53, sector 5, conform prevederilor H.G. nr. 313/1992, era singurul care putea desemna trecerea imobilului în administrarea persoanei juridice care deţinea în folosinţă suprafaţa cea mai mare a utilităţilor aferente imobilului şi evident desemnarea acestuia în calitate de administrator al utilităţilor.
De altfel, din analiza modificărilor aduse prin Ordinul nr. 2964/C la Ordinul nr. 600/2005, prima instanţă a constatat că, deşi Ministerul Justiţiei avea competenţe în desemnarea unui administrator principal al imobilului cu tot ce implică aceasta, aceste dispoziţii nu pot fi opuse reclamantei Asociaţia Magistraţilor din România întrucât menţionarea Asociaţiei Magistraţilor din România în ordin nu este susţinută de conţinutul documentaţiei care a stat la baza ordinului.
În fine, Curtea de apel a apreciat că menţionarea Asociaţiei Magistraţilor din România în ordin a fost rezultatul voinţei unilaterale a emitentului actului care, fie a ignorat existenţa convenţiei bilaterale (protocolul), fie a menţionat din eroare în ordin persoana juridică Asociaţia Magistraţilor din România în condiţiile în care nu s-au renegociat, anterior ordinului, termenii protocolului, astfel că ordinul astfel emis nu poate fi opozabil Asociaţiei Magistraţilor din România.
Împotriva Sentinţei civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal pârâtul Ministerul Justiţiei, prin care s-a solicitat admiterea căii extraordinare de atac şi modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C/2007 ca neîntemeiată.
A învederat recurentul, prin motivele cererii de recurs, că hotărârea pronunţată de curtea de apel este criticabilă pentru motivul de recurs prevăzut de art. 304 punctul 9 C. proc. civ. A solicitat Ministerul Justiţiei ca instanţa de recurs să constate că întregul raţionament al primei instanţe pleacă de la câteva premise greşite şi anume: 1. Efectele Protocolului nr. 4296/2003 pot supravieţui după emiterea Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C/2007; 2. Pentru emiterea unui act administrativ o autoritate publică are nevoie de o solicitare expresă din partea unei persoane private sau eventual de aprobarea acesteia; 3. Ordinul ministrului justiţiei nr. 2964/C/2007 nu este opozabil Asociaţiei Magistraţilor din România şi această asociaţie nu a participat la discuţiile ce au precedat emiterea acestui act administrativ.
În ceea ce priveşte prima chestiune, a efectelor Protocolului nr. 4296/2003, recurentul a precizat că în mod legal Ministerul Justiţiei prin Ordinul nr. 2964/C/2007, în exerciţiul prerogativelor izvorâte din dreptul său de administrare, a renunţat la folosinţa pe care şi-o rezervase prin Ordinul nr. 2876/2000 şi Ordinul nr. 600/2005 şi a transmis acest drept Asociaţiei Magistraţilor din România. Din acest moment, protocolul încheiat de Ministerul Justiţiei şi Asociaţia Magistraţilor din România îşi încetează efectele, întrucât Ministerul Justiţiei transmiţând prin acest act administrativ folosinţa bunului către Asociaţia Magistraţilor din România nu mai poate asigura în acelaşi timp utilizarea acestuia de către Asociaţia Magistraţilor din România, potrivit principiului ”nemo dat quod non habet”.
Referitor la reţinerea judecătorului fondului potrivit căreia în cazul Asociaţiei Magistraţilor din România nu există o solicitare expresă de modificare a Ordinului ministrului justiţiei nr. 600/C/2006, astfel că absenţa acestui act constituie în sine un motiv de nelegalitate a Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C/2007, a susţinut recurentul Ministerul Justiţiei că motivul emiterii ordinului atacat nu a fost constituit de solicitările instituţiilor ce îşi desfăşurau activitatea în acel spaţiu ci de o analiză ce a vizat o serie de factori: repartizarea de la acel moment, gradul de ocupare, solicitările venite din partea instituţiilor precum şi a nevoilor acestora. Mai mult, referatul aprobat de secretarul general al Ministerului Justiţiei, nu a fost temeiul de drept pentru emiterea actului administrativ atacat pe calea excepţiei de nelegalitate, acest temei fiind constituit de H.G. nr. 313/1992 şi H.G. nr. 83/2005, referatul fiind doar un act pregătitor în vederea emiterii acestuia, ce viza fondul, conţinutul acestuia şi nu dreptul Ministerului Justiţiei de a-l emite.
De asemenea, a făcut recurentul menţiunea că aprecierea instanţei de fond că emiterea unui act administrativ este condiţionată de solicitarea unei persoane de drept privat reprezintă o inovaţie în materia contenciosului administrativ. În realitate, s-a arătat că decizia de emitere a acestui act administrativ aparţinea în exclusivitate Ministerului Justiţiei, titular al dreptului de administrare, nefiind nevoie de nici un fel de cerere sau acord în acest sens din partea instituţiilor ce îşi desfăşurau activitatea în acel imobil.
A considerat Ministerul Justiţiei că chestiunea opozabilităţii se poate pune în cazul unui act administrativ cu caracter individual exclusiv cu privire la terţii cărora actul administrativ nu le-a fost comunicat sau care nu au participat nemijlocit la elaborarea sa. Or, instanţa de fond, cu privire la problema în discuţie, a apreciat în mod nejustificat şi cu ignorarea înscrisurilor de la dosar că împrejurarea că Asociaţia Magistraţilor din România este cuprinsă în centralizatorul suprafeţelor deţinute de către instituţiile care funcţionează în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 35 Sector 5 Bucureşti şi că acest înscris a devenit anexă, parte integrantă din ordin, nu conduce la concluzia că reclamanta şi-ar fi exprimat solicitarea de a fi prevăzută în ordinul de modificare a Ordinului nr. 600/C/2006. În speţă, s-a relevat de către recurent, nu a fost vorba doar de ”cuprinderea” Asociaţiei Magistraţilor din România în anexă ci despre însuşirea acestei anexe de către reclamantă prin semnarea şi ştampilarea acesteia. Anexa nu atestă o solicitare anterioară a Asociaţiei Magistraţilor din România de a face parte din ordinul contestat, însă probează fără echivoc că AMR a cunoscut prevederile sale, neputându-se astfel vorbi de inopozabilitate.
Centralizatorul însuşit de AMR, s-a mai arătat, nu a devenit la o dată ulterioară parte integrantă a ordinului, aşa cum în mod greşit a reţinut prima instanţă, ci a fost de la început parte a ordinului, o parte importantă a acestuia ce ilustrează, în afara aspectelor de ordin tehnic ce vizau suprafeţele clădirii, acordul tuturor părţilor implicate cu privire la dispoziţiile ordinului. Asociaţia Magistraţilor din România a înţeles să aplice prevederile ordinului exclusiv în ceea ce priveşte drepturile de care beneficiază, folosind un spaţiu mai mare decât cel acordat iniţial prin protocol (47 m.p. în ordin faţă de 33 m.p. în protocol), fapt recunoscut chiar în cadrul excepţiei de nelegalitate, însă în ceea ce priveşte obligaţiile (care în opinia recurentului sunt identice atât în ce priveşte protocolul cât şi în ceea ce priveşte ordinul, şi anume suportarea cheltuielilor de întreţinere) Asociaţia Magistraţilor nu şi le-a respectat niciodată, înţelegând să invoce inopozabilitatea Ordinului nr. 2964/C/2007 al ministrului justiţiei.
În fine, Ministerul Justiţiei a solicitat a se constata că litigiul este generat nu de vreun viciu de legalitate al Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C/2007 şi că recurentul a avut o atitudine corectă şi legală în ceea ce priveşte relaţia cu Asociaţia Magistraţilor din România, protocolul şi ordinul atacat având acelaşi scop, acela de a asigura folosinţa unor spaţii de către AMR. Singurul motiv pentru invocarea excepţiei de nelegalitate este acela că Asociaţia Magistraţilor din România nu şi-a îndeplinit niciodată obligaţiile ce priveau plata cheltuielilor de întreţinere, iar administratorul clădirii a înţeles în mod corect să le solicite.
Prin întâmpinarea depusă în cauză Institutul Naţional al Magistraturii a solicitat admiterea recursului, cu motivarea că excepţia de nelegalitate invocată de Asociaţia Magistraţilor din România nu este întemeiată, în condiţiile în care efectele Protocolului nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către AMR a unor spaţii cu destinaţia de birouri situate în imobilul din Bucureşti, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53 nu au supravieţuit emiterii Ordinului nr. 2964/C/2007 al ministrului justiţiei, acesta din urmă fiind astfel perfect legal şi opozabil AMR-ului.
Intimata Asociaţia Magistraţilor din România a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciindu-se că sentinţa atacată este legală şi temeinică.
Recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Obiectul excepţiei de nelegalitate invocate în cauză de Asociaţia Magistraţilor din România îl constituie prevederile Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C/22 noiembrie 2007 prin care, în temeiul prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 313/1992 privind transmiterea unor imobile şi suportarea cheltuielilor de administrare şi investiţii pentru clădirile aparţinând unor instituţii publice din municipiul Bucureşti precum şi a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 83/2005 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, cu modificările şi completările ulterioare, prin care, printre altele: - s-a transmis spre folosinţă unităţilor şi instituţiilor menţionate în ordin (printre care şi Asociaţia Magistraţilor din România, căreia i s-a transmis în folosinţă o suprafaţă de 47 m.p. compusă din 3 camere la etajul VI), spaţiile situate în imobilul din Bucureşti, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, Sector 5, având ca destinaţie birouri de lucru, de documentare, de studii, de deservire şi laboratoare; - a fost numit Institutul Naţional al Magistraturii, în calitate de instituţie având suprafaţa cea mai mare în folosinţă (1552,2 m.p), drept administrator principal al imobilului; - a fost desemnat Institutul Naţional al Magistraturii, în calitate de administrator principal, să încheie contracte cu principalii furnizori de combustibil, energie şi servicii; - s-a instituit obligaţia pentru Institutul Naţional al Magistraturii de a încheia protocoale cu unităţile care au spaţii în folosinţă, prin care acestea urmau a se obliga ca în raport de cota deţinută, să suporte cota parte din cheltuielile de întreţinere şi administrare a imobilului.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 6199 din 26 octombrie 2011, a admis excepţia de nelegalitate şi a constatat nelegalitatea Ordinului nr. 2964/c/2007 emis de Ministrul Justiţiei, în privinţa dispoziţiilor sale referitoare la Asociaţia Magistraţilor din România. A reţinut prima instanţă, în esenţă, că ordinul în discuţie încalcă drepturile şi interesele legitime ale Asociaţiei Magistraţilor din România întrucât, pe de o parte din ordinul menţionat ori din expunerea de motive la ordin nu rezultă că părţile - Ministerul Justiţiei şi Asociaţia Magistraţilor din România au renegociat Protocolul nr. 4296/2003 privind darea spre utilizare către A.M.R. a unor spaţii cu destinaţia de birouri situate în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, protocol ce nu a fost anulat de o instanţă de judecată şi care îşi produce în continuare efectele, şi, pe de altă parte, Asociaţia Magistraţilor din România nu a solicitat în mod expres să fie menţionat în ordinul atacat, care în aceste condiţii nu îi este opozabil.
Curtea reţine că în cadrul procedurii reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, instanţa de contencios administrativ învestită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate este abilitată să verifice doar concordanţa actului administrativ supus analizei cu actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, ţinând seama de principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României, precum şi de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului.
Cu alte cuvinte, cu ocazia soluţionării excepţiei de nelegalitate, instanţa trebuie să verifice dacă actul administrativ sau textul atacat din actul administrativ în analiză îndeplineşte, în principal, următoarele cerinţe de legalitate: - actul a fost adoptat sau emis de către autoritatea competentă material şi teritorial şi în limitele competenţei ce-i revine; - conţinutul actului este conform cu conţinutul legii în baza căreia este emis şi cu actele normative cu forţă juridică superioară; - actul corespunde scopului urmărit de legea pe care o pune în executare; - actul a fost adoptat sau emis în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea procedurii şi normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege; - actul administrativ este actual şi oportun.
Toate cerinţele de legalitate, mai sus menţionate, sunt întrunite în cazul Ordinului ministrului justiţiei nr. 2964/C din 22 noiembrie 2007, imobilul cu privire la care se dispune prin actul administrativ atacat de către Asociaţia Magistraţilor pe calea excepţiei de nelegalitate, proprietatea statului, fiind trecut în administrarea Ministerului Justiţiei de la Regia Autonomă ”Administraţia Patrimoniului Protocolului de Stat” prin efectul Hotărârii Guvernului nr. 313/1992 privind transmiterea unor imobile şi suportarea cheltuielilor de administrare şi investiţii pentru clădirile aparţinând unor instituţii publice, hotărâre prin care s-a prevăzut expres că ”În cazul în care în aceeaşi clădire îşi desfăşoară activitatea mai multe instituţii, utilităţile aferente vor trece în administrarea celei cu suprafaţa cea mai mare, cheltuielile urmând a se suporta proporţional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori”.
Imobilul din Bucureşti, Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53, face parte, potrivit punctului 29 din Lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, anexă la Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, din domeniul public al statului, titular al dreptului de administrare asupra acestui imobil fiind Ministerul Justiţiei. Dreptul de proprietate publică se exercită în regim de drept public şi prin modalităţi specifice de punere în valoare, de exploatare a bunurilor ce aparţin domeniului public, aceste modalităţii fiind limitativ stabilite prin reglementări constituţionale şi ale legilor organice.
De aceea, preexistenţa Protocolului nr. 4296 din 22 aprilie 2003 privind darea spre utilizare de către Asociaţia Magistraţilor din România a unor spaţii cu destinaţie de birouri, încheiat între Ministerul Justiţiei şi Asociaţia Magistraţilor din România (prin care Ministerul Justiţiei a asigurat Asociaţiei Magistraţilor din România camera VI 35 în suprafaţă de 18,5 m.p. şi camera VI 34 în suprafaţă de 14,5 m.p. situate în imobilul din Bulevardul Regina Elisabeta nr. 53 Sector 5 Bucureşti având ca destinaţie birouri de lucru, în vederea desfăşurării activităţii, iar Asociaţia Magistraţilor din România şi-a asumat obligaţia de a răspunde de buna gospodărire şi întreţinere a spaţiilor în care îşi desfăşoară activitatea), nu poate constitui motiv de nulitate a Ordinului nr. 2964/C/22 noiembrie 2007 al ministrului justiţiei, ordinul în discuţie respectând întrutotul norma juridică de rang superior prin care a primit în administrare imobilul, anume H.G. nr. 313/1992 prin care, cum s-a precizat mai sus, s-a prevăzut expres că în cazul în care în aceeaşi clădire îşi desfăşoară activitatea mai multe instituţii, utilităţile aferente vor trece în administrarea celei cu suprafaţa cea mai mare, cheltuielile urmând a se suporta proporţional, pe bază de protocol, încheiat între utilizatori.
E adevărat că potrivit art. 17 din Legea nr. 213/1998 statul şi unităţile administrativ-teritoriale pot da imobile, din patrimoniul lor, în folosinţă gratuită, pe termen limitat, persoanelor juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activitate de binefacere sau de utilitate publică, ori serviciilor publice, şi ca în conformitate cu prevederile art. 41 lit. a) din O.G. nr. 26/2000 privind asociaţiile şi fundaţiile, cu modificările şi completările ulterioare, o asociaţie sau fundaţie care este recunoscută ca fiind de utilitate publică are dreptul de a i se atribui în folosinţă gratuită bunuri proprietate publică, dar în speţă nu sunt întrunite condiţiile constituirii în favoarea intimatei Asociaţia Magistraţilor din România a dreptului real de folosinţă gratuită. Deşi nu există prevederi legale în legătură cu constituirea acestui drept, se aplică prin asemănare regulile care guvernează dreptul de administrare, astfel că dreptul real de folosinţă gratuită asupra bunurilor proprietate publică se poate constitui, în mod legal, după caz, prin hotărâre a Guvernului sau a consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local, aplicându-se prin asemănare dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/1998.
În raport de cele mai sus arătate, constatându-se că sunt întemeiate motivele de recurs formulate în cauză şi că este nelegală hotărârea atacată, se va dispune, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi a dispoziţiilor art. 312 alin. (1) - (3) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei civile nr. 6199 din data de 26 octombrie 2011 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, şi modificarea sentinţei recurate în sensul respingerii excepţiei de nelegalitate a Ordinului nr. 2964/C/2007 al Ministrului Justiţiei, invocată de Asociaţia Magistraţilor din România, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva Sentinţei nr. 6199 din 26 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge excepţia de nelegalitate a Ordinului Ministrului nr. 2964/C/2007 invocată de Asociaţia Magistraţilor din România, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1564/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1576/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
