ICCJ. Decizia nr. 1625/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1625/2012
Dosar nr. 494/64/2010
Şedinţa publică de la 27 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Procedura în faţa primei instanţe
Prin încheierea de şedinţă din data de 07 iunie 2010, J. Braşov a dispus, în baza art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sesizarea C.A. Braşov cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 Anexa nr. 3 poziţiile 108 şi 109, invocată de petentul P.M.V. în dosarul penal nr. 4978/197/2010 aflat pe rolul J. Braşov.
Ca urmare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. 494/64/2010.
În motivarea excepţiei de nelegalitate prezentată în nota de şedinţă depusă la dosarul penal, se arată că măsura trimiterii în judecată a inculpaţilor P.M.V. şi I.L. a fost argumentată şi de apartenenţa la domeniul public a imobilelor ce au format obiectul intabulării efectuate prin încheierea nr. 3407/2006 conex cu 2576/2006 a O.C.P.I. Braşov. Rechizitoriul a reţinut ca element determinant al existenţei infracţiunii de abuz în serviciu contra intereselor publice faptul că H.G. nr. 972/2002 anexa 3 poziţiile 108 şi 109 dovedea apartenenţa la domeniul public al municipiului Codlea a imobilelor intabulate prin încheierea menţionată.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 84/F/2011 din 27 aprilie 2011, Curtea de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Braşov, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Braşov poziţiile 108 şi 109 din Anexa nr. 3, invocată de petentul P.M.V. în contradictoriu cu intimaţii G.R. şi M. Codlea prin C.L. Codlea.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că, prin H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Braşov, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Braşov (M.O. nr. 697/bis/24.09.2002), la anexa 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al municipiului Codlea, în cuprinsul poziţiilor 108 şi 109 fiind menţionate „Ş. Codlea ” şi ”Z.A.”.
Analizând dispoziţiile legale incidente şi constatând faptul că, prin H.C.L. Codlea nr. 64/1999, s-a hotărât însuşirea inventarului cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al oraşului Codlea, conform anexei care face parte integrantă din această hotărâre şi în cuprinsul căreia, la poziţiile 108 şi 109 sunt trecute ”Ş. Codlea” şi ”Z.A.”, instanţa de fond a apreciat că au fost puse în aplicare dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 318/1999, rolul hotărârii de G.R. fiind acela de atestare a domeniului public conform unei situaţii stabilite de consiliul local printr-un act administrativ-hotărâre de consiliu local, ulterior centralizată de consiliul judeţean.
Ca urmare, în măsura în care, în întreaga procedură care se finalizează prin aprobarea hotărârii de guvern, au fost emise o serie de acte administrative producătoare de efecte juridice, care stau la baza emiterii actului de către executiv, nu se poate constata nelegalitatea hotărârii atacate în lipsa posibilităţii verificării legalităţii hotărârii de consiliu local prin care a fost însuşit inventarul domeniului public. Acestui act administrativ îi pot fi aduse toate criticile formulate în prezenta cauză, impunându-se întâi lipsirea acestuia de efecte juridice şi apoi analiza legalităţii emiterii hotărârii de guvern.
Instanţa de fond a avut în vedere şi faptul că, potrivit practicii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu mai pot fi analizate pe calea excepţiei de nelegalitate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamantul P.M.V. a declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.
Solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, recurentul susţine, printr-o primă critică din recurs, că instanţa de fond nu a verificat şi actele administrative premergătoare, care au fundamentat emiterea H.G. nr. 972/2002.
Astfel, precizează recurentul, prin cererea introductivă a invocat nelegalitatea H.G. nr. 972/2002 Anexa 3 poziţia 108 si 109 pentru încălcări ce au la origine emiterea actului premergător reprezentat de H.C.L. Codlea nr. 64/1999, respectiv încălcări ale Ordinului nr. 2388/95 al Ministerului Finanţelor, ale H.G. nr. 548/1999 şi ale Legii nr. 213/1998. Probatoriul administrat a dovedit indubitabil că bunul enumerat la poziţiile 108, 109 din Anexa 3 a H.G. nr. 972/2002 n-a constituit niciodată proprietatea U.A.T. Codlea, că nu s-a aflat în posesia acesteia nicio clipă şi că nu figurează în evidenţele sale, lucru de altfel atestat şi de sentinţa civilă nr. 6802/2003 a Judecătoriei Braşov.
Recurentul-reclamant a mai arătat că, în cauză, beneficiara H.G. nr. 972/2002 anexa 3 poziţia 108, 109 nu s-a găsit în niciuna din ipotezele prevăzute de art. 7 lit. a) – f) din Legea nr. 213/1998 şi că, pentru a-şi atribui calitatea de proprietar a respectivelor bunuri, a încălcat, cu ştiinţă, prevederile pct. 20 alin. (2) şi (3) şi pct. 42 alin. (1) din Ordinul nr. 2388/1995, dar şi a H.G. nr. 548/1999 art. VI, VIII şi IX.
Printr-o a doua critică din recurs, recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond ar fi trebuit să invoce excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate pe considerentul că actul a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
4.1. Curtea de Apel Braşov a fost sesizată cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al Judeţului Braşov, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Braşov (M. Of. nr. 697/ bis/24.09.2002), în a cărei anexă 3 s-a prevăzut Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al M. Codlea, iar la poziţiile 108 şi 109 au fost menţionate „Ş. Codlea” şi „Z.A.”.
Examinând excepţia de nelegalitate parţială a H.G. nr. 972/2002 cu care a fost învestită, instanţa de fond a făcut o corectă aplicare şi interpretare a dispoziţiilor legale incidente.
Astfel, H.G. nr. 972/2002 a fost adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (2) din Legea nr. 213/1998. De asemenea, a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese şi din nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului, iniţiat la acea dată de M.A.P., organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale.
La elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare G.R., proiectul actului administrativ fiind contrasemnat, respectiv avizat, de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia.
Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin H.G. nr. 548/1998, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţi administrativ-teritoriale se întocmeşte, în fiecare unitate administrativ-teritorială, de către comisiile special constituite în acest sens şi se însuşeşte prin hotărârea autorităţii publice a unităţii respective, urmând ca apartenenţa la domeniul respectiv a bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului.
Inventarele astfel întocmite au fost însuşite prin hotărâri de către consiliile locale, fiind întrunite astfel condiţiile prevăzute de lege pentru atestarea, prin hotărâre de Guvern, a apartenenţei bunurilor la domeniul public judeţean sau local, după caz.
Prin H.G. sau prin hotărârile autorităţilor publice locale nu se delimitează proprietatea unităţilor administrativ-teritoriale de proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice de drept privat.
Prin aceste acte administrative, consiliile locale sau judeţene stabilesc doar regimul juridic diferenţiat (proprietate publică sau privată) numai cu privire la bunurile lor, voinţa juridică a includerii bunurilor în domeniul public de interes local sau judeţean aparţinând autorităţilor locale. Efectul juridic al regimului juridic al proprietăţii publice, diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ teritoriale.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public, aceleaşi dispoziţii regăsindu-se şi în art. 136 din Constituţie.
Atestarea apartenenţei bunurilor la domeniul public de interes judeţean sau local este necesară în vederea delimitării corecte a bunurilor de interes public judeţean sau local sau cele de interes naţional, precum şi în vederea delimitării bunurilor aparţinând domeniului public de bunurile aparţinând domeniului privat.
Motivarea excepţiei de nelegalitate se axează pe compararea titlului statului cu cel al F., comparare din care se poate observa că Decretul nr. 339/1998 nu a fost publicat în Buletinul Oficial, neproducându-şi astfel efectele şi nefiind opozabil, iar construcţiile în cauză sunt proprietatea S.R. potrivit înscrierilor în C.F.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte nu poate aprecia ca fiind întemeiate argumentele recurentului potrivit cărora instanţa de fond nu a analizat întreg probatoriul administrat în cauză şi normele legale aplicabile.
4.2. Independent de aceste aspecte şi analizând motivul de recurs conform căruia instanţa de fond ar fi trebuit să invoce excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte remarcă faptul că prima instanţă nu a apreciat ca fiind inadmisibilă excepţia de nelegalitate cu soluţionarea căreia a fost sesizată, ci a reţinut că, „potrivit practicii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nu mai pot fi analizate pe calea excepţiei de nelegalitate acte administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004”.
Considerentele instanţei de fond sunt corecte, având în vedere faptul că instanţa supremă a statuat, în jurisprudenţa sa, că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată cu privire la actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Astfel, H.G. nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Braşov, vizată de excepţia de nelegalitate, este un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Cu privire la această categorie de acte administrative, art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, prevede, într-adevăr, că „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar art. II alin. (2) teza finală din acest din urmă act normativ prevede că „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.
Referitor la dispoziţiile legale susmenţionate, Curtea Constituţională a reţinut că acestea sunt constituţionale, prin raportare la următoarele prevederi din Legea fundamentală: art. 1 alin. (5), care instituie obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor; art. 15 alin. (2), care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile; art. 16 alin. (1), care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice; art. 20 alin. (2) referitoare la principiul priorităţii tratatelor privitoare la drepturile omului, la care România este parte; art. 21 privind accesul liber la justiţie; art. 23 referitor la libertatea individuală şi art. 44 privind dreptul de proprietate privată.
În procesul de aplicare la speţă a dispoziţiilor legale incidente cauzelor cu a căror soluţionare este sesizat, în speţă fiind vorba de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, respectiv art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, reprezentând temeiul de drept al invocării excepţiei de nelegalitate, judecătorului naţional îi revine rolul de aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul C.E.D.O.) şi, pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.
În acest sens, judecătorul naţional, în calitate de prim judecător al C.E.D.O., are obligaţia de a „asigura efectul deplin al normelor acesteia (Convenţiei), asigurându-le preeminenţa faţă de orice altă prevedere contrară din legislaţia naţională, fără să fie nevoie să aştepte abrogarea acesteia de către legiuitor (mutatis mutandis, V. împotriva Belgiei, Hotărârea din 29 noiembrie 1991, seria A nr. 214-C, p.84, §26)” (C.E.D.O., Hotărârea din 26 aprilie 2007, cauza D.P. împotriva României (nr. 2) (Cererea nr. 71.525/01), §103 (M. Of. nr. 830/5.12.2007).
În privinţa rolului ce revine judecătorului naţional, în calitate de prim judecător comunitar, Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut că „este de competenţa instanţei naţionale să asigure pe deplin aplicarea dreptului comunitar, îndepărtând sau interpretând, în măsura necesară, un act normativ naţional precum legea generală privind dreptul administrativ, care i s-ar putea opune. Instanţa naţională poate pune în aplicare principiile comunitare ale securităţii juridice şi protecţiei încrederii legitime în aprecierea comportamentului atât al beneficiarilor fondurilor pierdute, cât şi al autorităţilor administrative, cu condiţia ca interesul Comunităţii să fie pe deplin luat în considerare” (Hotărârea din 13 martie 2008, cauzele conexate C-383/06 şi C-385/06).
De aceea, în exercitarea rolului ce revine judecătorului naţional, ca prim judecător convenţional şi comunitar, prin raportare la Convenţia europeană a drepturilor omului, la practica CEDO (blocul de convenţionalitate), precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte va înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală, a excepţiei de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale, convenţionale şi comunitare, a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
Astfel, Curtea reţine că dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ, în măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, încalcă dreptul la un proces echitabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi în practica CEDO, precum şi de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a U.E., prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care este implicit în totalitatea articolelor Convenţiei şi care constituie unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (C.E.D.O., Hotărârea din 6 decembrie 2007, B. contra României, §39).
Or, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, C.E.D.O. a reţinut că posibilitatea de a anula, fără limită în timp, o hotărâre judecătorească irevocabilă reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice [(C.E.D.O., Hotărârea din 28 octombrie 1999 în cauza B. împotriva României, §62 (M. Of. nr. 414/31.08.2000)] iar în opinia separată la această hotărâre a fost introdusă o nuanţare sub acest aspect, în sensul că „atunci când încălcarea acestui principiu (al securităţii raporturilor juridice – n.r.) se datorează posibilităţii de a anula, fără limită în timp, o hotărâre definitivă, obligatorie şi executată (..) încălcarea trebuie considerată ca o înfrângere a „dreptului la justiţie”, garantat de art. 6 din Convenţie”.
Validitatea argumentelor C.E.D.O. în speţa de faţă este susţinută de similitudinea de efecte juridice existentă între hotărârea judecătorească definitivă şi irevocabilă şi actul administrativ irevocabil de către autoritatea emitentă şi definitivat prin neutilizarea mijloacelor de atac prevăzute de legislaţia anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
Curtea de Justiţie de la Luxemburg a reţinut, de asemenea, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate. [Hotărârea din 27 septembrie 1983, U.H. (C-216/82 pct. 5 şi urm.), Hotărârea din 9 martie 1994, T.D. (C-188/92, pct. 10 şi urm.), Hotărârea din 12 decembrie 1996, A.B. şi alţii (C-241/95, pct. 14 şi urm.), Hotărârea din 30 ianuarie 1997, W. (C-178/95, pct. 15 şi urm.), Hotărârea din 11 noiembrie 1997, E. şi alţii (C-408/95, pct. 26 şi urm.), Hotărârea din 15 februarie 2001, N.E. (C-239/99, pct. 28 şi urm.), Hotărârea din 20 septembrie 2001, B. (C-390/98, pct. 109 şi urm.) şi Hotărârea din 23 februarie 2006, A. şi alţii (C-346/03 şi C-529/03, pct. 30 şi următoarele).
Faţă de cele arătate, Înalta Curte reţine că dispoziţiile în discuţie din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care permit repunerea în discuţie, în mod repetat şi fără limită în timp, a legalităţii oricărui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, încalcă principiile şi drepturile fundamentale arătate, contravenind practicii C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, pronunţate în situaţii juridice similare, cu atât mai mult cu cât în privinţa actelor administrative individuale admiterea excepţiei de nelegalitate produce efecte similare, ca întindere şi conţinut, cu anularea actului respectiv.
În consecinţă, în aplicarea prevederilor art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţie, prin raportare la principiile mai sus amintite, la C.E.D.O. şi la Carta drepturilor fundamentale a U.E., precum şi la jurisprudenţa C.E.D.O. şi a Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte constată că, în speţă, instanţa de fond, în mod corect, a invocat practica instanţei supreme şi a înlăturat aplicarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, şi ale art. II alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, cu privire la H.G. nr. 972/2002, act administrativ unilateral cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, a cărui nelegalitate a fost invocată în cauză, pe cale de excepţie.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că sentinţa recurată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare în sensul dispoziţiilor art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., astfel încât, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul P.M.V., ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de P.M.V. împotriva sentinţei nr. 84/F/2011 din 27 aprilie 2011 a Curţii de Apel Braşov, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1382/2012. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 1631/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
