ICCJ. Decizia nr. 1682/2012. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1682/2012
Dosar nr. 609/35/2011/a1
Şedinţa publică de la 29 martie 2012
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamanta H.M. a solicitat în contradictoriu cu pârâtele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi Autoritatea Naţională a Vămilor suspendarea efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8978 din 28 octombrie 2011, în baza art. 14 din Legea nr. 554/2004 şi suspendarea executării Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011 şi a Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011.
În motivarea acţiunii, reclamanta a precizat că are calitatea de funcţionar public, iar prin Ordinul atacat a fost eliberată din funcţie începând cu data de 28 octombrie 2011, cu consecinţa încetării raporturilor de muncă.
A mai arătat reclamanta că potrivit art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004 este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Astfel, la emiterea Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011 s-au avut în vedere Ordinul nr. 2406 din 4 iulie 2011 al preşedintelui A.N.A.F. privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale,precum şi Ordinul nr. 2407 din 4 iulie 2011 al preşedintelui A.N.A.F. privind aprobarea statului de funcţii al A.N.V. aparat central şi structuri subordonate,acte normative ce nu au fost publicate in M. Of., nu au intrat în vigoare şi nu au putut produce în mod legal efecte juridice.
A mai arătat reclamanta că s-au încălcat şi condiţiile necesare privind reorganizarea, precum şi desfăşurarea examenului de testare profesională.
De asemenea s-a menţionat că este îndeplinită şi condiţia pagubei iminente, conform art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind lipsită de resursele financiare ca urmare a punerii în aplicare a Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011.
Pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de suspendare ca rămasă fără obiect, în ceea ce priveşte Ordinele nr. 2406 din 4 iulie 2011 şi nr. 2407/2011 şi nr. 2619/20111.
Prin Încheierea din 17 ianuarie 2012 Curtea de Apel Oradea, a admis cererea de suspendare şi a dispus suspendarea executării efectelor Ordinelor nr. 2406/2011 şi 2407/2011 emise de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală precum şi a Ordinului nr. 8978 din 28 octombrie 2011 emis de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală precum şi a actelor subsecvente acestora, privitoare la reclamantă până la pronunţarea definitivă şi irevocabilă a cauzei.
Referitor la cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, curtea de apel a constatat că este fondată pentru următoarele considerente:
Pentru a dispune suspendarea executării actelor administrative, potrivit textului de lege sus-menţionat, se cer a fi îndeplinite cumulativ două condiţii, existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente.
În privinţa cazului bine justificat, instanţa a reţinut că ordinele atacate sunt susceptibile de încălcarea unor dispoziţii legale imperative, ca urmare a organizării unui examen de testare profesională, iar îndeplinirea condiţiei preferitoare la prevenirea unei pagube iminente derivă din faptul că, odată cu încetarea raporturilor de muncă, reclamanţilor le–au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce îi afectează în mod evident posibilităţile de subzistenţă.
Împotriva Încheierii din data de 17 ianuarie 2011 a Curţii de Apel Oradea au declarat recurs Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj în nume propriu şi în reprezentarea Autorităţii Naţionale a Vămilor şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.
Recurenta Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj a învederat, prin motivele de recurs, că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii (art. 304 punctul 9 C. proc. civ.). Instanţa de fond investită cu soluţionarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 8978/28 octombrie 2011 emis de vicepreşedintele Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică, nu a ţinut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârşire susţinerile spre dovedirea situaţiei de fapt. Din cuprinsul acţiunii şi din probatoriul administrat în cauză, nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiţii prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, şi anume existenţa unui caz bine justificat şi, respectiv, existenţa unor indicii temeinice că prin nesuspendarea actului administrativ s-ar produce o pagubă iminentă.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat, a considerat recurenta că intimata reclamantă, deşi a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de vicepreşedinte Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală care conduce Autoritatea Naţională a Vămilor, nu a făcut dovada că această condiţie este îndeplinită. Cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea unui act, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul unei acţiuni în anulare. Or, până la anularea de către o instanţă judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumţia de legalitate, în caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004. Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile expres reglementate.
În ceea ce priveşte condiţia existenţei unor premize care să conducă la formarea convingerii instanţei cu privire la producerea unei pagube iminente, s-a subliniat că reclamanta nu a făcut nici dovada producerii unui prejudiciu material viitor şi previzibil. Suspendarea executării este o măsură de excepţie, care se justifică numai dacă actul administrativ conţine dispoziţii a căror îndeplinire ar produce reclamantei un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiţie care nu a fost îndeplinită în cauză. Astfel, executarea unui act administrativ nu poate fi considerată prin ea însăşi ca producătoare a unei pagube iminente, întrucât nu rezultă din probele administrate că această vătămare este ireparabilă pentru reclamanţi. Iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată. îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute ca atare în cererea formulată.
A concluzionat recurenta pârâtă că pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Recurenta de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a învederat următoarele:
- instanţa de fond a pronunţat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7), afirmaţiile emise nefiind argumentate, motivate;
- Ordinele Preşedintelui Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală nr. 2406/2011, respectiv 2407/2011 şi-au produs efectele, astfel că se arată că cererea de suspendare a rămas fără obiect;
- hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii (art. 304 pct. 9), instanţa de fond reţinând, în mod eronat, îndeplinirea cumulativă a condiţiilor cerute de prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, care să justifice suspendarea executării efectelor actelor administrative atacate.
În ceea ce priveşte recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj, instanţa urmează a-l respinge ca inadmisibil având în vedere că această parte nu a fost chemată în judecată prin cererea introductivă de instanţă.
Într-o altă ipoteză s-ar încălca principiul disponibilităţii părţilor asupra cadrului juridic al acţiunii, principiu care lasă la libera apreciere a reclamantului fixarea cadrului procesual şi a limitelor cererii, inclusiv cu privire la persoanele cu care înţelege să îşi dispute obiectul procesului.
Recursurile declarate de A.N.V. ŞI A.N.A.F. sunt fondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în cele ce urmează.
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 şi art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât şi în faza sesizării instanţei cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate şi că acest act administrativ constituie el însuşi titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situaţie de excepţie, care poate fi de drept, când legea o prevede (ex. art. 123 alin. final din Constituţie) sau judecătorească, dar în limitele şi condiţiile prevăzute de lege.
Înalta Curte a reţinut că Ordinul nr. 8978 din 28 octombrie 2011, obiect al litigiului de faţă, a fost emis de Vicepreşedintele Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în temeiul prevederilor, H.G. nr. 110/2009 privind organizarea şi funcţionarea A.N.V., modificată şi completată prin H.G. nr. 565/2011, Legii nr. 188/1999, prevederilor Ordinului Preşedintelui Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nr. 2406/2011 privind aprobarea structurilor organizatorice ale aparatului central al A.N.V., direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, prevederilor Ordinului nr. 2407/2011 privind aprobarea statului de funcţii al Autorităţii Naţionale a Vămilor, precum şi având în vedere avizele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, opţiunea exercitată de reclamant şi rezultatele finale ale examenului de testare profesională.
Astfel, Înalta Curte reţine că prin Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 A.N.A.F. a aprobat structura organizatorică şi statele de funcţii ale Autorităţii Naţionale a Vămilor, aparat central şi structuri subordonate, situaţie necontestată în cauză.
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/ şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Or, în cauză, se constată că niciunul dintre argumentele expuse de reclamantă în faţa instanţei de fond nu se circumscriu situaţiilor reţinute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ contestat.
Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susţinerilor referitoare la condiţia prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeaşi lege.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile şi va modifica sentinţa atacată în sensul respingerii cererii formulată de reclamantă, ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva încheierii din 17 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal precum şi de Autoritatea Naţională a Vămilor împotriva aceleiaşi încheieri.
Casează sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta H.M. ca nefondată.
Respinge recursul declarat de Direcţia Regională pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Cluj împotriva aceleiaşi încheieri ca inadmisibil.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1680/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 1683/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
