ICCJ. Decizia nr. 1731/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1731/2012
Dosar nr. 318/33/2011
Şedinţa publică de la 30 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul Sindicatul Naţional al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor şi Penitenciarul B.M. a solicitat instanţei pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea deciziei directorului unităţii nr. 46/2010, a deciziei directorului general al Autorităţii Naţionale a Penitenciarelor nr. 4545/2010 şi a Ordinului Ministrului Justiţiei nr. 1869/c/2010 prin care s-a dispus în mod unilateral diminuarea cu 25% a cuantumului brut al indemnizaţiei lunare de încadrare, a sporurilor, indemnizaţiilor şi altor drepturi salariale ale membrilor de sindicat, cu obligarea pârâţilor la plata diferenţei dintre salariile cuvenite în luna iunie 2010 şi cele plătite efectiv începând din iulie 2010, la plata integrală a salariilor şi actualizarea sumelor cu indicele de inflaţie.
Pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare în care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
Pârâtul Penitenciarul B.M. a chemat în garanţie Ministerul Justiţiei arătând că în condiţiile legii această instituţie publică asigură fondurile necesare pentru funcţionarea pârâtului.
Pârâta Administraţia Naţională a Penitenciarelor a solicitat respingerea acţiunii, ca nefondată.
Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice prin Direcţia Generală a Finanţelor Publice Maramureş a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive arătând că rolul esenţial în procesul bugetar şi în execuţia bugetară revine Guvernului şi Parlamentului, în condiţiile art. 17 alin. (1) din Legea nr. 500/2002.
Prin sentinţa civilă nr. 244 din 15 aprilie 2011 Curtea de Apel Cluj, secţia de contecios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice, a respins acţiunea faţă de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice ca urmare a admiterii excepţiei, de asemenea a respins ca nefondată acţiunea formulată de reclamantul Sindicatul Naţional al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că în cauză s-a solicitat anularea unui act emis de către Ministerul Justiţiei, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestei instituţii publice fiind respinsă.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanţelor Publice a fost admisă motivat de faptul lipsei existenţei raportului juridic de drept material (raport de serviciu între funcţionarii publici reprezentaţi de către reclamantă şi pârâta chemată în judecată).
Curtea de Apel a reţinut şi faptul că Administraţia Naţională a Penitenciarelor este o structură organizată, subordonată Ministerului Justiţiei, directorul general având calitatea de ordonator secundar de credite, conf. art. 7 alin. (3) din H.G. nr. 1849/2004.
Referitor la fondul cauzei, Curtea de Apel a reţinut că pentru a putea soluţiona cauza cu care este învestit, judecătorul naţional trebuie să determine dacă, într-un caz concret, aplicarea legii produce efecte contrare Convenţiei. Acest lucru se poate face însă numai în funcţie de circumstanţele concrete ale speţei, nu în general şi în abstract.
Instanţa de fond a constatat că deşi Curtea Constituţională s-a pronunţat deja cu privire la constituţionalitatea unei legi, acest lucru nu va împiedica instanţa de judecată să ajungă la concluzia că aplicarea acelei legi la o situaţie determinată este de natură să producă efecte contrare Convenţiei.
Reclamantul a indicat ca şi practică relevantă în susţinerea demersului său judiciar cauza Mureşanu contra României din 15 iunie 2010.
Instanţa de fond a constatat însă că această cauză nu poate fi reţinută ca un precedent în situaţia dedusă judecăţii, dat fiind cadrul juridic fundamental diferit existent în cauza Mureşanu contra României , respectiv, reclamantul obţinuse, în instanţă, o hotărâre prin care angajatorul era obligat la plata unui anumit salariu, determinat în concret. „Bunul”, în sensul Convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească, act ce constituie un titlu executoriu (parag. 26 din hotărâre).
În analiza de proporţionalitate trebuie ţinut cont şi de caracterul temporar al măsurii, rezultat din conţinutul art. 16 din Legea nr. 118/2010, trebuind a fi recunoscut dreptul statului, în calitate de angajator, de a lua măsurile pe care le consideră necesare şi care se circumscriu politicii salariale de la un moment dat.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, reclamantul Sindicatul Naţional al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că deciziile şi ordinul, prin caracterul retroactiv al efectelor pe care le prevăd contravin flagrant dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României, referindu-se la o perioadă de timp trecută. Or, ca orice act normativ, şi deciziile şi ordinul trebuie să respecte principiul neretroactivităţii legii.
Decizia unilaterală a angajatorului pârât încalcă dispoziţiile Primului Act Adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale la care Uniunea Europeană a aderat prin Tratatul de la Lisabona şi care devine obligatorie şi pentru România. Conform acestei Convenţii şi interpretării date prin jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, creanţele salariale sunt bunuri în sensul întâiului Protocol Adiţional şi se bucură de imprescriptibilitatea dreptului de proprietate.
De asemenea, încalcă prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, art. 17, cu privire la dreptul de proprietate, art. 23, pct. 3 privind dreptul la o retribuire echitabilă şi la protecţie socială şi art. 25 pct. 1 privind dreptul la un nivel de trai decent.
Prin decizia criticată se încalcă prevederile Cartei Sociale Europene Revizuite ratificată de România în 1999, art. 1, pct. 2 şi 4 privind dreptul la muncă, art. 4 privind dreptul lucrătorilor la o salarizare echitabilă, precum şi art. 20 privind egalitatea de şanse a lucrătorilor.
Cuantumul brut al indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporurile, indemnizaţiile şi alte drepturi salariale, sunt stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice.
Deşi diminuarea are aparent un caracter temporar, prin indicarea unui anumit interval de timp (ex: 03 iulie 2010 - decembrie 2010), în realitate, trimiterea generală la dispoziţiile Legii nr. 118/2010, invocată în actul contestat, conduce la concluzia aplicării şi a prevederilor art. 16 alin. (2), care transformă restrângerea temporară într-una definitivă, cu caracter permanent, întrucât „începând cu data de 01 ianuarie 2011 se vor aplica politici sociale şi de personal care să asigure încadrarea în nivelul cheltuielilor bugetare rezultate ca urmare a aplicării măsurilor de reducere a acestora, adoptate în cursul anului 2010, în condiţiile (...)”.
Recurentul apreciază că sunt încălcate dispoziţiile art. 1 din Protocolul nr. 1 al Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, întrucât noţiunea de „bun” îmbracă, în situaţia de faţă, natura unui drept patrimonial, respectiv „orice interes al unei persoane de drept privat ce are valoare economică” (cauza Buchen contra Cehiei).
Principiul speranţei legitime este indisolubil legat de statul de drept. În virtutea acestui principiu, organele statului sunt obligate să acţioneze în conformitate cu dispoziţiile legale şi să respecte speranţele legitime întemeiate pe prevederile legale în vigoare, indivizii putând conta pe previzibilitatea normelor legal adoptate şi fiind astfel în măsură să îşi planifice viitorul în contextul drepturilor conferite de aceste dispoziţii. Desigur, acest principiu nu împiedică statul să facă schimbări legislative, însă îi impune obligaţia ca, ori de câte ori o face, să menţină o balanţă rezonabilă între încrederea indivizilor în prevederile legale existente şi interesele pentru a căror satisfacere operează modificarea cadrului legal.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Actul administrativ prin care s-a luat măsura contestată şi a cărui revocare se solicită, este emis în temeiul şi pentru punerea în executare a unor norme legale respectiv dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările ulterioare, ce prevăd următoarele:
„(1) Cuantumul brut al salariilor/soldelor/indemnizaţiilor lunare de încadrare, inclusiv sporuri, indemnizaţii şi alte drepturi salariale, precum şi alte drepturi în lei sau în valută, stabilite în conformitate cu prevederile Legii-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi ale Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcţii a unor categorii de personal din sectorul bugetar şi stabilirea salariilor acestora, precum şi alte măsuri în domeniul bugetar, se diminuează cu 25%.
(2) În situaţia în care din aplicarea prevederilor alin. (1) rezultă o valoare mai mică decât valoarea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, suma care se acordă este de 600 RON”.
La art. 16 alin. (1) din Lege se arată că:
„(1) Prevederile art. 1-3, art. 5, art. 6 alin. (1), precum şi cele ale art. 9 -14 se aplică până la 31 decembrie 2010”.
Angajaţii instituţiilor publice au un statut legal şi nu contractual, care se realizează în conformitate cu dispoziţiile legii privind stabilirea unui sistem unitar de salarizare, respectiv Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, iar drepturile lor salariale se stabilesc pe baza unui sistem unitar de salarizare.
Totodată, drepturile salariale cuvenite angajaţilor instituţiilor publice nu pot fi altele decât cele prevăzute de legislaţia specifică acestei categorii.
Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, a fost supusă controlului Curţii Constituţionale, care prin Decizia nr. 872/2010 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar (publicată în M. Of. nr. 433/28.06.2010), la pct. 1 a constat că „dispoziţiile art. 1 - 8 şi cele ale art. 10 -17 din Legea nr. 118/2010 sunt constituţionale”.
Prin Decizia nr. 1325/2008, Curtea Constituţională, soluţionând excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor O.U.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, a reţinut că Parlamentul şi prin derogare legislativă în condiţiile art. 115 din Constituţie, Guvernul, au competenţa de a institui modifica şi abroga norme juridice de aplicare generală, instanţele judecătoreşti neavând o asemenea competenţă, misiunea lor constituţională fiind aceea de a realiza justiţii potrivit art. 126 alin. (1) din Constituţie, adică de a soluţiona aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existenţa, întinderea şi exercitarea drepturilor subiective
Măsurile dispuse prin Legea nr. 118/2010 şi măsura contestată de reclamant, sunt în acord şi cu dispoziţiile art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, întrucât această diminuare temporară a avut loc în temeiul şi în condiţiile legii, nefiind încălcate dispoziţiile convenţiei.
În cazul personalului plătit din fonduri publice ne aflăm în prezenţa unui contract de drept public sau de drept administrativ, în cazul căruia libertatea contractuală a părţilor este suplinită de legiuitor care stabileşte prin lege nivelul salariilor.
Măsura contestată de recurent, cea privind reducerea salariului cu 25%, este luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872/2010 şi nr. 874/2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională se reţine faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea gravitatea fenomenului”.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă Înalta Curte apreciază că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport de legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte invocarea de către recurent a încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale acest motiv nu poate fi reţinut, deoarece aceste dispoziţii nu au fost încălcate de măsura contestată care este constituţională, iar pe de altă parte nu este disproporţională în raport cu scopul urmărit, fiind păstrat justul echilibru între interesul general al societăţii şi protecţia unui drept fundamental al omului.
Din perspectiva art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în lumina jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului se constată că salariul, în principiu, este o valoare patrimonială care intră în câmpul de aplicare al art. 1 din Protocolul nr. 1.
Diminuarea pentru o perioada determinată, viitoare, prin lege, a salariului personalului bugetar, constituie o atingere adusă dreptului de proprietate, care însă nu corespunde nici unei exproprieri (privări de proprietate) şi nici unei măsuri de reglementare a folosinţei bunurilor, fiind analizată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului numai din unghiul primei norme cuprinse în art. 1, respectiv a principiului respectării bunurilor. În acest context, Curtea Europeană a Drepturilor Omului urmăreşte numai dacă justul echilibru între exigentele relative la interesul general şi imperativele legate de protecţia drepturilor fundamentale al individului a fost menţinut (a se vedea cauza Aizupurua Ortiz şi ceilalţi c. Spaniei, hotărârea din 2 februarie 2010, parag. 48), reducerea salariilor nefiind tratată ca o privare de proprietate, pentru care lipsa despăgubirii ar conduce la încălcarea art. 1 Protocolului nr. 1.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 şi 41).
Cauza Mureşanu contra României nu reprezintă un precedent pentru speţa de faţă, dat fiind cadrul juridic diferit (în această cauză, reclamantul obţinuse o hotărâre judecătorească prin care autorităţile erau obligate la plata unui anumit salariu). În acest caz „bun” în sensul convenţiei era creanţa de natură salarială stabilită printr-o hotărâre judecătorească executorie. Deci, situaţia privea ipoteza neexecutării unei hotărâri judecătoreşti, iar nu diminuarea prin lege a cuantumului salariului.
Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului face o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, hotărârea din 20 mai 2010, parag. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o bază suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, parag. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de faţă, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
În cauza de faţă trebuie avut în vedere că legalitatea măsurii nu este pusă în discuţie, aşa cum nu este în discuţie o pierdere totală a dreptului, ci numai o restrângere temporară (în limita a 25%, iar după 1 ianuarie 2011, în limita a 10%) a exerciţiului acestuia, aplicată nediscriminatoriu întregului personal bugetar.
Legea nr. 118/2010 a urmărit rezolvarea dificultăţilor financiare ale Statului, calea urmată fiind considerată legitimă de către Curtea Constituţională, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat, în repetate rânduri, că Statelor le este recunoscută, din perspectiva Convenţiei, o largă marjă de apreciere asupra politicilor salariale privitoare la angajaţii plătiţi din bugetul de stat, precum şi în materie de legislaţie socială (a se vedea cauza Kechko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, parag. 23 şi cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004 parag. 45).
Prin urmare, Înalta Curte apreciază că măsura reducerii temporare a salariului personalului bugetar cu 25% nu aduce atingere substanţei dreptului, intră în marja de apreciere a Statului, nu este o măsură disproporţionată în raport cu scopul urmărit şi păstrează justul echilibru între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului, astfel că nu se poate reţine o încălcare a art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt nefondate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate du dispoziţiile art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Sindicatul Naţional al Lucrătorilor de Penitenciare - Gruparea Penitenciar B.M., împotriva sentinţei civile nr. 244 din 15 aprilie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1730/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 1733/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
