ICCJ. Decizia nr. 1730/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1730/2012
Dosar nr. 1116/59/2011
Şedinţa publică de la 30 martie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Încheierea din 29 ianuarie 2012, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 223 lit. e) şi art. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi a României nr. 130/2010.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că în cazul în care excepţia ar fi inadmisibilă şi, prin ipoteză, actul administrativ ar fi nelegal, ar avea de ales între a respecta actul administrativ normativ în detrimentul legii [ceea ce este inadmisibil deoarece, conform art. 1 alin. (5) din Constituţie, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie"] sau poate să respecte legea şi să înlăture actul administrativ normativ (ceea ce ar reprezenta o formă tacită a excepţiei de nelegalitate, greu de acceptat deoarece oferă părţilor garanţii procesuale reduse în raport cu cele reglementate de art. 4 din Legea nr. 554/2004).
Aşadar, potrivit legii contenciosului administrativ, competenţa materială este stabilită în funcţie de două criterii, unul valoric dat de cuantumul taxei, impozitului, contribuţiei sau datoriei vamale (indiferent de organul emitent al actului) şi unul non-valoric, dat de poziţia autorităţii publice emitente a actului administrativ în litigiu în cadrul sistemului administraţiei publice (indiferent de valoarea obiectului litigiului, dacă acest obiect nu constă în taxe, impozite, contribuţii, datorii vamale sau accesorii ale acestora).
Deciziile emise de camerele judeţene de conturi nu au ca obiect taxe şi impozite şi de aceea competenţa se va stabili în funcţie de criteriul non-valoric şi va aparţine tribunalului deoarece camerele judeţene de conturi sunt autorităţi publice locale, respectiv structuri desconcentrate la nivel judeţean ale Curţii de Conturi a României. Curtea de Apel a considerat că este de necontestat distincţia între Curtea de Conturi, ca autoritate publică centrală, şi camerele de conturi, ca autorităţi publice locale care exercită în unităţile administrativ teritoriale funcţiile Curţii de Conturi [conform art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, "În unităţile administrativ-teritoriale, funcţiile Curţii de Conturi se exercită prin camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, structuri fără personalitate juridică."]
Aşadar, deşi este adevărată susţinerea reprezentantului autorităţii pârâte că structurile teritoriale ale Curţii de Conturi nu au personalitate juridică, chestiunea este nerelevantă deoarece în litigiile privind acte administrative competenţa nu se stabileşte în funcţie de existenţa sau lipsa personalităţii juridice, ci raportat la cele două criterii deja amintite.
Curtea de Apel a mai constatat că stabilind competenţa de soluţionare în primă instanţă a căii de atac împotriva încheierilor pronunţate de comisiile de soluţionare a contestaţiilor împotriva deciziilor emise de structurile Curţii de Conturi în favoarea curţilor de apel, Regulamentul derogă de la lege ceea ce este inadmisibil deoarece, fiind act administrativ, trebuie să fie conform cu aceasta.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Curtea de Conturi a României a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Prin recursul formulat se solicită respingerea, în principal, ca inadmisibilă, a excepţiei de nelegalitate, susţinând că spre deosebire de controlul direct, care are ca efect desfiinţarea actului administrativ considerat nelegal, prin anularea lui, în tot sau în parte, în cazul excepţiei de nelegalitate, dacă aceasta este admisă, actul administrativ nu este anulat, ci doar înlăturat din cauză, acţiunea principală în care s-a invocat excepţia de nelegalitate, urmând a se judeca ca şi când actul administrativ nu ar mai exista.
Ţinând cont de faptul că, în discuţie este un act administrativ cu caracter normativ, este greu de imaginat că, odată constatată nelegalitatea sa, prin admiterea excepţiei de nelegalitate, efectele acestei hotărâri judecătoreşti ar fi limitate numai la părţile aflate în litigiu.
În mod logic, dispoziţiile unui act administrativ cu caracter normativ sunt de interes general, astfel încât nu se poate susţine că acelaşi act poate fi nelegal pentru anumite persoane - cele implicate în litigiul în cadrul căruia a fost invocată excepţia de nelegalitate - dar rămâne legal şi executoriu pentru celelalte.
Din cele menţionate reiese că o condiţie sine-qua-non pentru ca o excepţie de nelegalitate să fie admisibilă, este ca actul administrativ care face obiectul excepţiei să aibă caracter individual. per a contrario, nu pot face obiectul unei asemenea excepţii actele administrative cu caracter normativ.
Recurenta mai susţine că rezultă, indubitabil, caracterul de act administrativ cu caracter normativ al Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a Plenului Curţii de Conturi a României, ceea ce face inadmisibilă o asemenea excepţie invocată cu privire la dispoziţiile sale.
În eventualitatea în care se va trece peste inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate, recurenta solicită respingerea acesteia ca neîntemeiată, susţinând că în mod corect şi legal, s-a prevăzut, la pct. 228 din Regulament, competenţa secţiilor de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţilor de apel în soluţionarea litigiilor rezultate din activitatea Curţii de Conturi.
Conform pct. 227 din Regulament, împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
Aşadar, actul atacat este o încheiere care emană de la o autoritate publică centrală, iar actele autorităţilor centrale sunt atacate în fond la curţile de apel şi în recurs la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Decizia este un act intermediar, care trebuie contestat în cadrul procedurii prealabile stabilite de Regulament, la pct. 204 - 226.
Unele dintre instanţele de judecată au invocat faptul că pct. 228 din Regulament încalcă prevederile art. 126 alin. (2) din Constituţia României, potrivit cărora competenţa instanţelor judecătoreşti se stabileşte prin lege.
O asemenea susţinere este neîntemeiată, întrucât pct. 228 din Regulament a fost adoptat în aplicarea dispoziţiilor art. 10 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.
În acest fel, nu se poate pune problema că prin această dispoziţie s-ar fi creat o competenţă materială nouă, specială, cu caracter derogatoriu de la prevederile art. 10 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, sau de la cele ale art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează a fi respinsă pentru următoarele considerente.
Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată de Legea nr. 262/2007 "Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze".
În conformitate cu dispoziţiile alin. (2) al acestui articol "Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de urgenţă, în şedinţă publică, cu citarea părţilor şi a emitentului. În cazul în care excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral emis anterior intrării în vigoare a prezentei legi, cauzele de nelegalitate urmează a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ".
Este adevărat că legiuitorul în art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 face trimitere în privinţa analizării legalităţii la actele administrative cu caracter individual ceea ce ar putea conduce la concluzia că s-ar limita posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate la actul administrativ unilateral cu caracter individual.
Este de observat însă că în cuprinsul alin. (2) al art. 4 este folosită sintagma "act administrativ unilateral" fără a se mai face distincţie între cel normativ şi cel individual.
În virtutea principiului de drept, potrivit căruia legea se interpretează în sensul de a produce efecte, iar nu în sensul înlăturării efectelor sale, se apreciază că şi în actuala reglementare actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în procedura excepţiei de nelegalitate, prevăzută de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Asta presupune că actele administrative cu caracter normativ pot fi supuse controlului de legalitate în cadrul procedurii excepţiei de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi: "Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ.", iar pct. 229 prevede: "Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în Monitorul Oficial al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei."
Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că "împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare."; la pct. 107 se prevedea că "Sesizarea instanţei se depune la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curţii de Conturi.", iar la pct. 108: "În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanţei se depune la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalelor judeţene."
Se constată astfel că prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competenţa materială şi teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziţii tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.
Dispoziţiile pct. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 reglementează competenţa instanţei de contencios administrativ fără a ţine seama de criteriul valoric reglementat de art. 10 din Legea nr. 554/2004.
Însă, ceea ce este mai important este că pct. 228 şi 229 sunt reglementate cu încălcarea art. 126 alin. (2) şi art. 140 alin. (1) teza a II-a din Constituţia României. Astfel, potrivit primului text "competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege", iar potrivit celui de-al doilea, "În condiţiile legii organice, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate."
Faptul că Hotărârea nr. 130/2010 este un act administrativ cu caracter normativ nu o exclude de la controlul de legalitate pe calea excepţiei. Sub acest aspect, este de reţinut jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care, interpretând legea naţională prin prisma art. 20 alin. (2) din Constituţia României, într-un sens care să concorde cu Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, a reţinut că o normă juridică trebuie să îndeplinească dubla calitate de accesibilitate şi previzibilitate, astfel încât să permită destinatarilor săi să îşi orienteze conduita în acord cu imperativele legii.
În raport cu dispoziţiile constituţionale menţionate, prevederile a căror legalitate este analizată apar ca fiind nelegale impunându-se admiterea excepţiei de nelegalitate.
Înlăturarea, pe calea constatării excepţiei de nelegalitate, a dispoziţiilor din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 repune dispoziţiile cuprinse în legile organice - art. 3 C. proc. civ. şi art. 10 din Legea nr. 554/2004 - în poziţia garantată constituţional.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile formulate de recurentă sunt neîntemeiate, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, pe care o va menţine.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva Încheierii din 19 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 30 martie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1720/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 1731/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
