ICCJ. Decizia nr. 2177/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2177/2012
Dosar nr. 1373/33/2011
Şedinţa publică de la 4 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul C.M.F.V. a chemat în judecată pe pârâta Garda Financiară, Comisariatul General, solicitând ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună suspendarea efectelor Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, prin care a fost eliberat din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa 1, grad profesional asistent şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.
În motivele cererii, reclamantul arată că a formulat plângere prealabilă, înregistrată la Garda Financiară, secţia Maramureş, atât cu confirmare de primire, cât şi comunicată prin fax, după cum şi scrisoare recomandată cu confirmare de primire adresată Gărzii Financiare, Comisariatul General, prin care a solicitat iniţial revocarea Deciziei nr. 37 din 22 iulie 2011 emisă de comisarul şef de secţie al Gărzii Financiare, secţia Maramureş, prin care a fost eliberat din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa I, grad profesional asistent, cu toate consecinţele ce decurg din această revocare, ca fiind emisă cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor Legii nr. 188/1999.
Totodată, reclamantul arată că a formulat plângere prealabilă şi împotriva Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011, solicitând revocarea acesteia.
În raport cu dispoziţiile art. 14 raportat la art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată că decizia contestată a fost emisă cu încălcarea dispoziţiilor art. 107 alin. (1) şi (3), art. 100 alin. (1), (2) şi (3) şi art. 99 din Legea nr. 188/1999, în ceea ce priveşte modalitatea de reorganizare a instituţiei şi de testare profesională a personalului, prin examen.
Urmare a admiterii plângerii prealabile formulate împotriva Deciziei nr. 37 din 22 iulie 2011 şi revocării acesteia, decizia atacată în prezenta procedură nu se fundamentează pe un preaviz.
Reorganizarea activităţii unei autorităţi sau instituţii publice determină, după caz, fie numirea funcţionarului public într-o nouă funcţie publică în conformitate cu dispoziţiile art. 100 din Legea nr. 188/1999, iar pârâtele au inversat în mod nelegal etapele procedurale de o manieră care să ridice serioase semne de întrebare privind scopul testării profesionale şi criteriile de ocupare a funcţiilor publice ce nu au fost restructurate.
Un alt aspect de nelegalitate vizează faptul că, în urma reorganizării activităţii, după obţinerea avizului A.N.F.P. şi aprobarea structurii organizatorice prin act administrativ al conducătorului instituţiei publice, trebuia să se facă identificarea persoanelor care îndeplinesc condiţiile de numire, raportat la fişele de post. Această identificare nu s-a realizat, deşi trebuia să se facă la nivelul A.N.A.F. şi nu la nivelul unor structuri teritoriale.
Testarea profesională organizată de A.N.A.F. nu a respectat principiile publicităţii, transparenţei, competenţei profesionale şi competiţiei. Astfel, procedura de examinare adoptată prin Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 contravine dispoziţiilor imperative ale Legii nr. 188/1999 şi H.G. nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
În condiţiile în care a fost supus procedurii de preavizare, urmând a fi eliberat din funcţia publică, nu era posibil ca angajatorul să organizeze examen şi să-l reîncadreze pentru aceeaşi funcţie având aceleaşi atribuţii cu cele deţinute anterior notificării preavizului. Prin urmare, preavizul nu a fost emis în considerarea reorganizării.
Vacantarea postului nu a fost dispusă în niciun fel, nefiind iniţiate demersuri în acest sens, deoarece la momentul respectiv toate posturile din statul de funcţii al secţiei Maramureş a gărzii financiare erau ocupate prin concurs existând raporturi de serviciu în derulare şi nu a existat în acel moment niciun alt act administrativ care să stingă executarea raportului de serviciu.
Reorganizarea şi procedura aplicată sunt nelegale şi încalcă toate principiile care stau la baza organizării şi dezvoltării carierei funcţionarului public, astfel cum acestea sunt statuate în art. 4 din H.G. nr. 611/2008. Dezvoltând aceste apărări în şedinţa publică din 11 noiembrie, reclamantul a subliniat că, înainte de reorganizare, existau 1805 posturi, iar în urma acestei operaţiuni au fost prevăzute 1902 posturi. Autoritatea pretinde că au fost desfiinţate 712 posturi fără să individualizeze secţiile şi diviziile şi compartimentele afectate de reorganizare prin corelarea datelor existente în organigramele existente înainte şi după această operaţiune.
Un ultim aspect de nelegalitate al deciziei atacate îl reprezintă faptul că aceasta se întemeiază pe un act administrativ cu caracter normativ ale cărui efecte sunt suspendate, respectiv Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011, emis în aplicarea H.G. nr. 566/2011, în baza căruia autoritatea susţine că s-a realizat reorganizarea şi, implicit, reducerea postului ocupat de reclamant a fost suspendat printr-un act jurisdicţional începând cu 13 iulie 2011.
Cu privire la a doua condiţie impusă de textul legal invocat respectiv paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, reclamantul arată că pierderea resurselor financiare intempestivă fundamentează prejudiciu material viitor şi previzibil cauzat prin efectele actului administrativ atacat.
2. Hotărârea primei instanţe.
Prin sentinţa nr. 665 din 11 noiembrie 2011, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
- a respins excepţia de inadmisibilitate, reţinând că reclamantul a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, cerinţă reglementată de art. 14 alin. (1) ca una dintre condiţiile de admisibilitate a cererii de suspendare a executării;
- a admis cererea formulată de reclamantul C.M.F.V., în contradictoriu cu intimata Garda Financiară, Comisariatul General, şi în consecinţă a dispus suspendarea executării Deciziei nr. 1447/2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin Decizia nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, reclamantul a fost eliberat din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa 1, grad profesional asistent.
Reclamantul a formulat plângere prealabilă împotriva deciziei respective.
Instanţa a considerat că sunt întrunite cumulativ condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, întrucât există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ a cărui suspendare se solicită, decurgând din argumentaţia amplă a reclamantului cu privire la nelegalitatea şi netemeinicia actului contestat.
Instanţa a apreciat că această modalitate de abordare de întrunire a condiţiilor mai sus arătate este corectă, avându-se în vedere Recomandarea nr. R (89) 8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, prin care se arată că este de dorit să se asigure persoanelor o protecţie jurisdicţională provizorie, fără a recunoaşte, totuşi, eficacitatea necesară a acţiunii administrative.
A apreciat instanţa că argumentele ample ale reclamantului cu privire la nelegalitatea şi netemeinicia actului administrativ emis de pârâtă şi care urmează a fi puse în executare sunt aparent valabile şi justifică măsura suspendării, coroborând aceste susţineri cu materialul probator administrat în cauză.
3. Recursul exercitat în cauză.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, a declarat recurs pârâta Garda Financiară, Comisariatul General, invocând prevederile art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
În motivarea căii de atac, recurenta – pârâtă a formulat, în esenţă, următoarele critici:
2.1. Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, în sensul art. 304 pct. 7 C. proc. civ. În acest sens, recurenta susţine că instanţa de fond nu a precizat în concret care au fost motivele care i-au format convingerea că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
2.2. Hotărârea este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, în sensul art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Legat de condiţia cazului bine justificat, recurenta-pârâtă susţine că emiterea preavizelor pentru eliberarea din funcţie au fost emise cu respectarea dispoziţiilor art. 99 alin. (5) şi art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999, iar, prin reorganizarea Gărzii Financiare, nu s-a procedat la reducerea posturilor ca urmare a modificării atribuţiilor de serviciu, ci pentru încadrarea în cheltuielile bugetare, astfel că a fost necesară organizarea examenului în situaţiile în care mai multe persoane optaseră pentru ocuparea aceleiaşi funcţii publice.
Procedura de examinare reglementată de Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 este conformă cu dispoziţiile Legii nr. 188/1999 şi ale H.G. nr. 611/2008, iar testarea profesională este prevăzută de lege ca o modalitate de a asigura persoanelor ale căror funcţii se reduc, posturi de nivelul celor deţinute sau de nivel inferior.
Ordinul preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011 nu este un act normativ, ci unul individual, a cărui publicare în M. Of. nu este obligatorie, conform art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2004.
Recurenta – pârâtă a adăugat că nici condiţia pagubei iminente nu este îndeplinită, pentru că iminenţa producerii unei pagube nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana care se consideră lezată, simplele afirmaţii făcute de reclamant în acest sens nefiind suficiente.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs invocate şi a prevederilor art. 304 pct. 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., ţinând seama de toate susţinerile şi apărările părţilor, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
1.1. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Examinând considerentele sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că acestea cuprind, conform art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motivele de fapt şi de drept care au formulat convingerea instanţei în sensul îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În condiţiile în care procedura sumară a suspendării actului administrativ nu permite prejudecarea fondului cauzei, este firesc ca analiza cazului bine justificat să constea în principal în evaluarea indiciilor de nelegalitate invocate de partea care se consideră vătămată, pe baza cărora să fie reţinută o anumită aparenţă a dreptului.
De altfel, în considerentele hotărârii pronunţate, instanţa a făcut referire în mod expres la motivele invocate de reclamant în susţinerea cererii, motive expuse detaliat în partea referitoare la cererea de chemare în judecată. Or, o reluare a motivelor reclamantului, expuse de Curtea de apel în prima parte a sentinţei pronunţate, ar fi avut caracter superfluu.
1.2. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Conform celor expuse anterior, reclamantul C.M.F.V. a învestit instanţa, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 1447 din 19 septembrie 2011 emisă de comisarul general al Gărzii Financiare, prin care a fost eliberat din funcţia publică teritorială de execuţie de comisar clasa 1, grad profesional asistent şi obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată.
Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.
Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:
- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;
- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt şi/sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ sau modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Or, în cauză, se observă că, în susţinerea cererii de suspendare a executării ordinului contestat, reclamantul a formulat critici detaliate cu privire la nelegalitatea actului în raport cu legalitatea procedurii de reorganizare a Gărzii Financiare şi a procedurii de testare profesională a personalului, în principal prin raportare la dispoziţiile art. 107 alin. (1) şi (3), art. 100 alin. (1), (2) şi (3), art. 99 din Legea nr. 188/1999, precum şi prin prisma criticilor de nelegalitate aduse Ordinului Preşedintelui A.N.A.F. nr. 2253/2011.
Înalta Curte constată că susţinerile reclamantului, apreciate ca atare de instanţa de fond, prin care se tinde a se face dovada aparenţei de nelegalitate, respectiv a unei serioase îndoieli în privinţa legalităţii actului, privesc în realitate aspecte de nelegalitate în fond atât cu privire la actul contestat, cât şi cu privire la actele în temeiul şi în aplicarea cărora acesta a fost emis.
Or, atât analiza de legalitate a actului contestat, cât şi verificarea legalităţii actelor care au stat la baza emiterii acestuia presupun o cercetare în fond a cauzei, care este de competenţa instanţei învestite cu acţiunea în anulare, iar nu de către instanţa învestită în procedura cererii de suspendare a executării reglementată de art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt lipsite de suport real sub aspectul cercetării efectuate şi al îndeplinirii condiţiei referitoare la cazul bine justificat prevăzută de art. 14 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.
Constatarea faptului că nu este îndeplinită condiţia referitoare la cazul bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susţinerilor referitoare la condiţia prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeaşi lege.
3.Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.
Având în vedere toate considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica în parte sentinţa atacată în sensul respingerii cererii reclamantului, ca nefondată, şi va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Garda Financiară – Comisariatul General împotriva sentinţei civile nr. 665 din 11 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că respinge cererea reclamantului C.M.F.V., ca nefondată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 4 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2175/2012. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 2178/2012. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
