ICCJ. Decizia nr. 2175/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2175/2012
Dosar nr. 5729/2/2011
Şedinţa de la 17 mai 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei.
1. Cererea de chemare în judecată.
Prin acţiunea înregistrată la data de 21 iunie 2011 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul S.N.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, anularea Ordinului nr. 634/C din 16 martie 2011 emis de ministrul justiţiei prin care a fost revocat din funcţia de director al Penitenciarului Mărgineni şi a Deciziei nr. 33649 din 15 aprilie 2011 prin care Ministerul Justiţiei a soluţionat contestaţia prealabilă administrativă.
La termenul de judecată din data de 13 decembrie 2011, reclamantul a formulat cerere de suspendare a executării actelor atacate până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, întemeiată pe dispoziţiile art. 57 alin. (6) din Legea nr. 293/2004 coroborat cu art. 15 din Legea nr. 554/2004.
În motivare, reclamantul a arătat, în esenţă, că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actelor administrative contestate.
În ceea ce priveşte cazul bine justificat, a arătat că în practica judecătorească s-au exprimat şi opinii în sensul că pentru a se dispune suspendarea actului este suficient ca acesta să fie contestat prin formularea plângerii prealabile. Având însă în vedere definiţia legală a cazului bine justificat, a considerat că această condiţie este îndeplinită în speţă, întrucât, pe de o parte, justifică un interes legitim pentru a solicita suspendarea executării actelor administrative atacate, sens în care a invocat principiul proporţionalităţii, solicitând instanţei să aprecieze interesele părţilor prin raportare la fiecare rezultat posibil, iar pe de altă parte, a susţinut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actelor a căror suspendare o solicită, în sensul existenţei unei nelegalităţi aparente, ce nu presupune prejudecarea fondului cauzei. În concret, a arătat că actele au fost emise cu încălcarea normelor care reglementează modalitatea de revocare a directorilor de penitenciare, fără să se fi efectuat cercetarea prealabilă a abaterilor disciplinare imputate. A combătut susţinerile pârâtului în sensul că actul a fost adoptat în baza art. 57 din Legea nr. 293/2004, precizând că toate aspectele reţinute prin nota de constatare ce a stat la baza emiterii ordinului de revocare din funcţie vizează exclusiv abateri disciplinare şi nu neîndeplinirea condiţiilor necesare pentru asigurarea funcţiei de conducere, iar comisia de control nu a reţinut neîndeplinirea aspectelor la care se referă alin. (2) şi (5) ale art. 57. A mai arătat că aspectele reţinute în cuprinsul notei de constatare sunt pur teoretice şi nereale, nefiind susţinute de probe, cu atât mai mult cu cât activitatea sa managerială a fost anterior apreciată exclusiv cu calificativul „foarte bine” şi a fost detaşat ca director la Penitenciarul Poarta Albă în considerarea rezultatelor foarte bune obţinute la conducerea Penitenciarului Mărgineni.
Referitor la paguba iminentă, reclamantul a arătat că ordinul prin care a fost revocat din funcţie este de natură a-l prejudicia în mod direct, atât material, cât şi moral, prin scăderea veniturilor şi împiedicarea participării la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiei de director de penitenciar. A menţionat totodată că executarea actului este de natură a perturba grav activitatea Penitenciarului Mărgineni, nefiind asigurată continuitatea conducerii şi certitudinea cu privire la actele adoptate de conducere.
2. Soluţia pronunţată de Curtea de apel.
Prin încheierea din 10 ianuarie 2012, pronunţată în dosarul nr. 5729/2/2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, cererea de suspendare a executării formulată de reclamant, reţinând, în esenţă, următoarele:
Prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 634/C din 16 martie 2011, reclamantul a fost revocat din funcţia de director al Penitenciarului Mărgineni.
Din preambulul actului rezultă că această măsură a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 293/2004, potrivit cărora „Revocarea din funcţia de conducere şi numirea într-o altă funcţie se dispun în cazul în care nu mai sunt întrunite condiţiile necesare pentru îndeplinirea funcţiei de conducere, prin exercitarea necorespunzătoare a atribuţiilor manageriale privind organizarea eficientă, comportamentul şi comunicarea, asumarea responsabilităţilor şi aptitudinile manageriale”, fiind dispusă ca urmare a aspectelor semnalate în nota de constatare privind evadarea unui deţinut întocmită de Direcţia Inspecţie Penitenciară din cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
Împotriva acestui act, reclamantul a formulat plângere prealabilă, la care emitentul a răspuns prin adresa nr. 33469 din 15 aprilie 2011, în sensul că nu se justifică revocarea Ordinului ministrului justiţiei nr. 634/C din 16 martie 2011.
Aşa cum s-a statuat în mod constant în literatura de specialitate şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, care, la rândul său, se bazează pe prezumţia autenticităţii şi veridicităţii, fiind el însuşi titlu executoriu.
Principiul legalităţii presupune, pe de o parte, ca autorităţile administrative să nu încalce legea, iar pe de altă parte, ca deciziile acestora să se întemeieze pe lege.
Este indiscutabil faptul că, în procesul executării din oficiu a actelor administrative, trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, legea furnizând o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.
În considerarea celor două principii incidente în materie, al legalităţii actului administrativ şi al executării acestuia din oficiu, suspendarea executării, constând în operaţiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situaţie de excepţie, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile şi în condiţiile expres prevăzute de lege.
Din analiza prevederilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ trebuie să fie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ, promovarea acţiunii în anularea acestuia, prezenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Curtea de apel a reţinut că sunt îndeplinite primele două condiţii, în sensul că Ordinul ministrului justiţiei nr. 634/C din 16 martie 2011 este un act administrativ unilateral cu caracter individual, iar reclamantul a formulat acţiune în anulare, care formează obiectul dosarului de faţă.
În ceea ce priveşte condiţia referitoare la existenţa unui caz bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cercetând exclusiv „aparenţa de legalitate” a ordinului ce formează obiectul litigiului, raportat la argumentele invocate de reclamant, Curtea de apel a apreciat că nu este îndeplinită această condiţie, deoarece: 1) măsura de revocare a reclamantului din funcţia de director de penitenciar, dispusă prin actul atacat, a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 57 din Legea nr. 293/2004, pentru deficienţe în activitatea managerială, şi nu pentru săvârşirea unei abateri disciplinare, astfel încât, cel puţin aparent, cercetarea prealabilă nu este necesară; 2) susţinerile reclamantului potrivit cărora aspectele reţinute prin nota de constatare ce a stat la baza emiterii ordinului de revocare din funcţie vizează exclusiv abateri disciplinare şi nu neîndeplinirea condiţiilor necesare pentru asigurarea funcţiei de conducere nu sunt de natură a crea, la o analiză sumară a actului şi a împrejurărilor în care a fost adoptat, o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestuia, ci presupun cercetarea aprofundată a fondului cauzei, la fel ca şi apărările ce vizează netemeinicia ordinului, pe motiv că aspectele imputate sunt pur teoretice şi nereale, nefiind susţinute de probe şi venind în contradicţie cu aprecierile anterioare ale activităţii manageriale a reclamantului.
În ceea ce priveşte condiţia privind prevenirea unei pagube iminente, în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Curtea de apel a apreciat că nu este îndeplinită, prin raportare la datele cauzei, deoarece în urma revocării din funcţia de director de penitenciar reclamantul a fost numit într-o funcţie de execuţie, asigurându-i-se salariul aferent noii funcţii, ceea ce îi dă posibilitatea să se întreţină, iar conducerea penitenciarului este asigurată de o altă persoană, activitatea instituţiei nefiind perturbată grav. În ce priveşte imposibilitatea reclamantului de a se prezenta la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiei de director de penitenciar, prejudiciul invocat este unul eventual şi, în principal, de natură morală, având în vedere că reclamantul beneficiază de venituri îndestulătoare aferente funcţiei de execuţie pe care o ocupă.
În ceea ce priveşte solicitarea de suspendare a adresei nr. 33469 din 15 aprilie 2011 emisă de Ministrul Justiţiei, Curtea a reţinut că acest act conţine răspunsul negativ al emitentului la plângerea prealabilă formulată de reclamant, care nu produce efecte juridice de sine stătătoare, nefiind susceptibil de suspendare.
3. Recursul declarat de reclamantul S.N.F.
Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de apel, a declarat recurs reclamantul S.N.F., susţinând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea dispoziţiilor art. 15 raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Recurentul-reclamant solicită instanţei de recurs să constate că, în privinţa actelor administrative contestate, respectiv Ordinul ministrului justiţiei nr. 634/C din 16 martie 2011 şi Decizia de soluţionare a contestaţiei nr. 33649 din 15 aprilie 2011, există indicii temeinice că au fost emise cu încălcarea normelor legale care reglementează modalitatea de revocare a directorilor de penitenciare, precum şi prin stabilirea unei situaţii de fapt ce nu corespunde realităţii, privind modul în care reclamantul a asigurat managementul instituţiei pe care o conduce.
Susţine recurentul că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că nu există o nelegalitate aparentă a actelor contestate, iar prin executarea acestora nu s-ar produce o pagubă iminentă.
În ceea ce priveşte aparenta de nelegalitate a actelor administrative contestate, recurentul susţine că, deşi temeiul de drept invocat în ordinul de revocare din funcţie este art. 57 din Legea nr. 293/2004, în realitate, analizând nota de constatare nr. 29138 din 15 martie 2011 în baza căreia a fost emis ordinul, se observă că toate aspectele reţinute de către comisia de control sunt pur teoretice, nu corespund realităţii şi vizează exclusiv abateri disciplinare în sensul art. 69 din Legea nr. 293/2004, iar nu neîndeplinirea condiţiilor necesare pentru asigurarea funcţiei de conducere, în sensul art. 57 din legea menţionată. În acest sens, recurentul susţine că, potrivit notei de constatare, comisia de control nu a reţinut neîndeplinirea aspectelor menţionate în cuprinsul art. 57 din Legea nr. 293/2004, de natura a stabili neîndeplinirea condiţiilor de exercitare a funcţiei de conducere, ci a surprins exclusiv aspecte referitoare la pretinse abateri disciplinare în sensul art. 69 din Legea nr. 293/2004. Recurentul-reclamant consideră că această împrejurare putea fi reţinută la o analiză sumară a actelor contestate şi nu presupuneau cercetarea aprofundata a fondului cauzei, astfel cum în mod greşit a reţinut prima instanţa. În consecinţă, recurentul susţine că instanţa de fond ar fi trebuit să constate că, cel puţin aparent, actele administrative contestate au fost emise cu încălcarea dispoziţiilor cap. VI din Legea nr. 293/2004, sancţiunea neputând fi dispusă în lipsa unei cercetări prealabile a abaterilor disciplinare imputate, a căror obligativitate este sancţionată, potrivit dispoziţiilor art. 71 din aceeaşi lege cu nulitatea absoluta a actului administrativ de revocare din funcţie.
Mai susţine recurentul-reclamant că aspectele reţinute la pct. V din nota de constatare, ce pot fi constatate la o analiză sumară a actelor contestate, sunt pur teoretice si nereale, nefiind susţinute de probe şi urmărind exclusiv crearea unei aparenţe de legalitate a unui viitor ordin de revocare din funcţie.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, recurentul-reclamant afirmă că, în mod greşit prima instanţă a înlăturat susţinerile formulate sub acest aspect, reţinând, in mod nelegal neîndeplinirea condiţiei respective, deşi prejudiciul material suferit de subsemnatul rezultă din scăderea veniturilor în urma revocării în mod abuziv din funcţia de director al Penitenciarului Mărgineni, iar, conform înscrisurilor aflate la dosarul cauzei, în luna februarie 2011, în calitate de director de penitenciar, avea un venit de 4.671 lei, iar, începând cu luna martie 2011, data revocării din funcţie, şi până în prezent venitul a scăzut la suma de 3.100 lei lunar, rezultând o pierdere de aproximativ 1.500 lei lunar, totalizând în ultimele unsprezece luni o pierdere de aproximativ 16.000 lei. Totodată, recurentul-reclamant învederează faptul că, prin actele administrative atacate, îi este înlăturat dreptul de a participa la concursurile organizate pentru ocuparea funcţiei de director în cadrul Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, având în vedere dispoziţiile art. 3 alin. (4) lit. q) din Regulamentul privind condiţiile de participare, organizare si desfăşurare a concursurilor pentru ocuparea, prin avansare in funcţie, trecerea agenţilor in corpul ofiţerilor si din sursa externa, a posturilor vacante de funcţionar public cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobat prin Ordinul ministrului justiţiei nr. 2478/C din 12 octombrie 2010. Mai învederează recurentul şi faptul că, în cazul în care actele administrative contestate şi-ar produce efectele, activitatea Penitenciarului Mărgineni ar fi grav perturbată, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, iar, în situaţia anulării actelor administrative contestate, procedura de numire a noului director va fi lovită de nulitate, iar asigurarea continuităţii activităţii penitenciarului în condiţii optime nu s-ar putea realiza, în condiţiile în care conducerea instituţiei ar fi schimbată de mai multe ori la intervale scurte de timp.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului.
Examinând cauza prin prisma motivelor de recurs formulate în raport cu art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante.
Conform celor expuse anterior, obiectul prezentei cauze îl reprezintă cererea formulată de reclamantul S.N.F., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, prin care solicită suspendarea, până la soluţionarea irevocabilă a cauzei, a executării Ordinului ministrului justiţiei nr. 634/C din 16 martie 2011 prin care a fost revocat din funcţia de director al Penitenciarului Mărgineni şi a Deciziei nr. 33649 din 15 aprilie 2011 prin care Ministerul Justiţiei a soluţionat contestaţia prealabilă administrativă.
Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.
Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:
- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;
- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt la adăpost de orice critică, curtea de apel apreciind corect că motivele de nelegalitate invocate de recurentul-reclamant sub aspectul cazului bine justificat nu pot fi decelate printr-o verificare a aparenţei dreptului, ci necesită o evaluare a aspectelor de fond.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analiza criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt şi/sau de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ sau modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.
Or, se constată că niciunul dintre criticile expuse de recurentul-reclamant în faţa instanţei de fond sau în calea de atac a recursului nu se circumscriu situaţiilor reţinute ca fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, ci presupun o analiză în fond a legalităţii actului, care se realizează de către instanţa învestită cu acţiunea în anulare, iar nu pe calea cererii de suspendare a executării în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Astfel, nu se poate considera că se circumscrie procedurii sumare de verificare a aparenţei nelegalitate, analiza actelor administrative contestate prin prisma conformităţii lor cu dispoziţiile art. 57, art. 69 şi art. 71 din Legea nr. 293/2004 ori prin prisma probatoriului care să susţină aspectele reţinute în nota de constatare, ca act ce a stat la baza emiterii ordinului de revocare din funcţie, procedură judiciară ce intră în competenţa instanţei învestite cu acţiunea în anularea actului, conform dispoziţiilor art. 18 alin. (2) cu referire la alin. (1) al aceluiaşi articol şi la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, texte aplicabile acţiunii în anulare, iar nu cererii de suspendare a executării formulată în cauză în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Neîndeplinirea condiţiei referitoare la existenţa cazului bine justificat în sensul în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, face de prisos analiza susţinerilor recurentului-reclamant în privinţa condiţiei prevenirii unei pagube iminente, atâta timp, aşa cum s-a arătat anterior, pentru a fi dispusă măsura provizorie de suspendare a executării actului administrativ, este necesară îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din aceeaşi lege.
Cu toate acestea, aspectele reţinute de instanţa de fond sub aspectul condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente sunt temeinice şi legale, atâta timp cât prin executarea actului administrativ de revocare din funcţie reclamantul suferă, într-adevăr, o diminuare a drepturilor salariale, aşa cum se arată şi în cererea de recurs, însă această diminuare nu reprezintă o pagubă iminentă în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, care nu ar putea fi înlăturată altfel decât prin măsura provizorie de suspendare a executării actelor contestate. Prejudiciul produs reclamantului prin punerea în executare a actelor administrative contestate poate fi remediat în ipoteza în care instanţa competentă va dispune anularea actului administrativ şi plata de către instituţia publică a unei despăgubiri egale cu drepturile salariale de care reclamantul a fost lipsit ca urmare a executării actului constatat a fi nelegal sau netemeinic. În ceea ce priveşte susţinerile recurentului referitoare la perturbarea previzibilă gravă a funcţionării instituţiei publice, instanţa consideră că o asemenea apreciere poate fi realizată chiar de către emitentul actului contestat căruia îi revine responsabilitatea de a asigura funcţionarea optimă a serviciului public respectiv, iar nicidecum de către persoana care a fost eliberată din funcţie ca urmare a constatării anumitor deficienţe, prin actul administrativ în privinţa căruia, potrivit celor arătate anterior, nu a fost răsturnată prezumţia de legalitate.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Având în vedere considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, neexistând motive de reformare a hotărârii atacate, potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de S.N.F. împotriva încheierii din 10 ianuarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. 5729/2/2011, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 mai 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2174/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2177/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
