ICCJ. Decizia nr. 2780/2012. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2780/2012
Dosar nr. 1230/44/2011
Şedinţa publică de la 1 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul G.D.A. a solicitat, în contradictoriu cu A.N.A.F. - A.N.V., suspendarea efectelor actului administrativ reprezentat de Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al vicepreşedintelui A.N.A.F., privind eliberarea reclamantului din funcţia publică de execuţie de inspector vamal grad profesional asistent la D.J.A.O.V. Brăila.
În motivarea acţiunii reclamantul a arătat că a avut calitatea de funcţionar public şi a ocupat funcţia publică de execuţie de inspector vamal grad profesional asistent, gradaţia 4, clasa de salarizare 42, la compartimentul A.R.A.O.V. din cadrul D.J.A.O.V. Brăila şi că, potrivit art. 1 din Ordinul nr. 8401 din 06 septembrie 2011 al vicepreşedintelui A.N.A.F., începând cu data de 01 septembrie 2011 a fost eliberat din funcţia publică de execuţie cu consecinţa încetării raporturilor de serviciu.
Apreciind că acest act administrativ unilateral a fost emis în mod nelegal şi abuziv, reclamantul a solicitat pe calea procedurii administrative prealabile anularea de către instituţia emitentă, respectiv A.N.V.
A mai arătat reclamantul că actul administrativ contestat este rezultatul încălcării dispoziţiilor legale referitoare la condiţiile şi modalităţile de reorganizare a activităţii autorităţii vamale prin reducerea unor posturi, la încetarea raporturilor de serviciu, la ocuparea funcţiilor publice din cadrul autorităţii vamale, precum şi la desfăşurarea,,examenului de testare profesională, precum şi faptul că, urmare a disponibilizării reclamantului din funcţia publică de execuţie deţinută în cadrul D.J.A.O.V. Brăila, acestuia i s-a adus un real şi important prejudiciu material prin lipsirea de resursele financiare necesare întreţinerii sale şi a familiei.
Prin sentinţa nr. 318 din 20 octombrie 2011 Curtea de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis cererea formulată de reclamantul G.D.A., în contradictoriu cu autoritatea pârâtă A.N.V., având ca obiect suspendare executare act administrativ şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 8401 din 06 septembrie 2011 emis de vicepreşedintele A.N.A.F. Bucureşti, până la soluţionarea în fond a cauzei.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că în cauza de faţă cele două condiţii cumulative cerute de lege pentru a se dispune suspendarea executării sunt îndeplinite.
Astfel, s-a reţinut că, faptul că ordinul atacat este susceptibil de încălcarea unor dispoziţii legale imperative la elaborarea sa, ca urmare a organizării unui examen de testare profesională, este de natură să constituie un caz bine justificat, iar în ceea ce priveşte paguba iminentă instanţa de fond a constatat iminenţa procedurii acesteia, deoarece, odată cu încetarea raporturilor de muncă, reclamantului i-au fost sistate toate drepturile salariale, ceea ce afectează într-un mod evident posibilităţile de subzistenţă ale acestuia.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs D.R.A.O.V. Galaţi, în numele şi pentru pârâta A.N.V., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivele de recurs formulate se arată că sentinţa civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii, că instanţa de fond învestită cu soluţionarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 8401 din 06 septembrie 2011 emis de vicepreşedintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., a pronunţat o sentinţă nelegală şi netemeinică, nu a ţinut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârşire susţinerile spre dovedirea situaţiei de fapt.
Se mai arată în motivele de recurs că, în ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, intimatul-reclamant, deşi a solicitat suspendarea efectelor ordinului emis de vicepreşedintele A.N.A.F., care conduce A.N.V., nu a făcut dovada că această primă condiţie prevăzută de lege este îndeplinită.
Până la anularea de către o instanţa judecătorească, ordinul a cărei suspendare se solicită se bucură de prezumţia de legalitate. În caz contrar s-ar anticipa soluţia ce va fi dată pe fondul cauzei, ajungându-se propriu-zis la o prejudecare a fondului, ceea ce ar contraveni dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Suspendarea executării actelor administrative constituie, prin urmare, o situaţie de excepţie care intervine când legea o prevede, în limitele şi condiţiile expres reglementate.
În ceea ce priveşte aspectele de vădită nelegalitate a actului administrativ, recurenta arată că în mod eronat instanţa de fond a reţinut că Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011, emise de preşedintele A.N.A.F, nu au fost publicate în M. Of. al României Partea I, deci nu au intrat în vigoare, motiv pentru care nu puteau produce în mod legal efecte juridice, precum şi faptul că toate actele ulterioare emise în baza unor acte normative neintrate în legalitate prin publicarea lor conform dispoziţiilor exprese ale Legii nr. 24/2000 nu sunt legal producătoare de efecte juridice.
Ordinele nr. 2406/2011 şi nr. 2407/2011 emise de preşedintele A.N.A.F nu reprezintă acte cu caracter normativ, neavând o aplicabilitate generală, ci se adresează unui număr restrâns, bine definit şi determinat de subiecţi care au luat cunoştinţă de dispoziţiile acestora.
Având în vedere că aceste ordine sunt acte administrative cu caracter individual şi nu cu caracter normativ, recurenta susţine că faţă de dispoziţiile legale menţionate nu se impunea publicarea acestora în M. Of. al României, acestea fiind în vigoare şi producând efecte la data emiterii preavizelor de către A.N.V.
Recurenta consideră nefondată şi susţinerea instanţei de fond potrivit căreia prin organizarea examenului de testare profesională au fost încălcate dispoziţiile Legii nr. 188/1999.
Astfel, art. 100 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a prevăzut pentru ipoteza reorganizării că, în cazul în care există mai mulţi funcţionari publici care optează pentru aceeaşi funcţie publică, se organizează examen de către autoritatea publică.
Art. 99 alin. (5) din acelaşi act normativ a dispus că în cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) şi e) în perioada de preaviz, dacă în cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţia funcţionarilor publici.
Recurenta solicită să se constate că în speţă nu sunt aplicabile prevederile art. 56 şi a art. 57 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 şi nici ale H.G nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici, fapt care conduce la netemeinicia tuturor susţinerilor făcute în acest sens prin sentinţa civilă recurată.
Recurenta arată că nu avea obligaţia de a publica anunţul privind examenul de testare profesională în M. Of. al României cu 30 de zile înainte de data susţinerii acestuia şi nici de a respecta dispoziţiile H.G. nr. 611/2001 în ceea ce priveşte stabilirea bibliografiei, constituirea comisiilor de examen, desfăşurarea celor două probe etc.
În mod eronat intimatul- reclamant a susţinut că testarea profesională poate fi aplicabilă doar funcţionarilor publici aflaţi în corpul de rezervă (art. 104 alin. 5 din Legea nr. 188/1999).
La art. 100 alin. (3) (singurul text de lege care face referire la ipoteza reorganizării instituţiei publice) se prevăd în mod expres următoarele " În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituţia publică”.
Astfel, recurenta arată că nu există niciun temei pentru a aprecia actul administrativ întocmit de autoritatea vamală ca fiind nelegal, solicitând să se constate că, în speţă, în ceea ce priveşte cazul bine justificat, această condiţie nu a fost îndeplinită de către intimatul - reclamant.
În ceea ce priveşte condiţia existenţei unor premise care să conducă la formarea convingerii instanţei cu privire la producerea unei pagube iminente, recurenta arată că intimatul - reclamant nu a făcut dovada producerii unui prejudiciu material viitor şi previzibil, iar pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmaţie a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susţinerilor cu privire la existenţa unui caz bine justificat şi la prevenirea producerii unei pagube iminente.
Mai arată recurenta că, deşi a arătat că o eventuală reintegrare a intimatului-reclamant pe funcţia pe care o deţinea anterior reorganizării nu este posibilă, deoarece postul acestuia a fost supus reorganizării, motiv pentru care acesta a şi formulat opţiunea de numire pentru funcţia publică de inspector vamal grad profesional asistent, precum şi faptul că funcţia publică pentru care a optat intimatul-reclamant a fost ocupată de un alt funcţionar public potrivit punctajului obţinut la examenul de testare profesională, instanţa de fond nu a ţinut cont nici de aceste aspecte, pronunţând în mod eronat o soluţie de admitere a cererii de suspendare.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumţia de legalitate, fiind el însuşi titlu executoriu.
Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „ în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.
Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.
În cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Îndeplinirea condiţiilor cazului bine justificat şi a iminenţei unei pagube sunt supuse aprecierii judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei. Acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.
Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.
Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Or, în speţă, motivele invocate de intimatul-reclamant nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ, ci necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii.
Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a apreciat ca fiind îndeplinită condiţia „cazului bine justificat”, deoarece în cuprinsul hotărârii recurate nu sunt indicate fapte sau împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ fiscal fără a fi analizat fondul cauzei, care este atributul instanţei care va soluţiona eventuala cerere referitoare la anularea ordinelor atacate.
„Paguba iminentă”, cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, Înalta Curte constată, de asemenea, că argumentele reţinute în sentinţa atacată sunt nefondate, pentru că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente.
Pentru a se considera îndeplinită această condiţie nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcţia de conducere, prin ea însăşi, duce la producerea unei pagube iminente.
Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale şi cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acţiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.
Or, pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea, aşa cum am arătat, să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.
Intimatul-reclamant nu a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior, în cazul în care în final actul ar fi anulat, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.
În concluzie, în raport de cele reţinute mai sus, instanţa de fond a apreciat în mod greşit că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, pentru a fi admisă cererea de suspendare a actului administrativ în cauză, astfel că va fi reţinută situaţia prevăzută de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Având în vedere toate considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I şi alin. (3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată, în sensul că va respinge cererea de suspendare ca nefondată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de D.R.A.O.V. Galaţi, în numele şi pentru A.N.V., împotriva sentinţei nr. 318 din 20 octombrie 2011 a Curţii de Apel Galaţi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.D.A. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 1 iunie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2911/2012. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 1463/2012. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
