ICCJ. Decizia nr. 2826/2012. Contencios. Anulare acte administrative emise de C.N.V.M. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2826/2012
Dosar nr. 8345/2/2010
Şedinţa publică de la 7 iunie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii
Prin cererea înregistrată la data de 24 septembrie 2010 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul S.C.E.I., în contradictoriu cu pârâta Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să se dispună:
- anularea Deciziei CNVM nr. 1.026 din 10 august 2010, a Ordonanţei CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010 şi a tuturor actelor administrative care stau la baza emiterii acestora;
- suspendarea executării Ordonanţei CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010 până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a acţiunii de fond; cu cheltuieli de judecată.
În motivare, reclamantul a arătat că, prin Ordonanţa CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010, a fost sancţionat cu amendă contravenţională în cuantum de 2.500 RON.
Împotriva acesteia, la data de 21 iulie 2010 a formulat plângere prealabilă care a fost soluţionată prin Decizia CNVM nr. 1.026/2010 comunicată la data de 13 august 2010.
Reclamantul susţine că sancţiunea contravenţională aplicată este nelegală, întrucât, potrivit art. 280 din Legea nr. 297/2004, nu sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, în lipsa unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei, nu există în mod obiectiv o contravenţie, iar Ordonanţa CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010 nu poate fi asimilată unui proces-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei.
Susţine reclamantul că ordonanţa CNVM a fost emisă în baza Regulamentului CNVM nr. 1/2006, care încalcă principiul legalităţii. Sub acest aspect, reclamantul susţine că dispoziţiile art. 149 alin. (4) lit. f) şi art. 150 alin. (2) din Regulamentul respectiv contravin art. 226 alin. (7) şi art. 250 din Legea nr. 297/2004, prin faptul că impun obligaţia notificării către CNVM şi emitent şi în privinţa persoanelor prezumate a avea acces la informaţii privilegiate.
Reclamantul susţine că ordonanţa încalcă şi principiul legalităţii incriminării şi a pedepsei, întrucât contravenţia trebuie să fie prevăzută de lege în sensul autonom utilizat de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, iar art. 272 lit. a) din Legea nr. 297/2004 intră în contradicţie cu art. 3 din O.G. nr. 2/2000, iar legea pieţei de capital nu poate deroga de la dispoziţiile generale în materia răspunderii contravenţionale. De asemenea, reclamantul susţine că dispoziţiile art. 273 şi art. 276 din Legea nr. 297/2004 nu îndeplinesc condiţiile impuse de principiul legalităţii pedepsei.
Mai susţine reclamantul că ordonanţa a fost emisă cu exces de putere, întrucât, raportat la competenţele ce revin CNVM şi DIICOT, conform art. 256 alin. (1) şi art. 297 alin. (1) din Legea nr. 297/2004, respectiv art. 12 din Legea nr. 508/2004, CNVM nu avea competenţa de a dispune în acelaşi timp atât sancţionarea sa contravenţională, cât şi sesizarea organului de urmărire penală cu suspiciunea săvârşirii unei infracţiuni, deşi CNVM a fost încunoştinţat cu privire la începerea urmăririi penale cu privire la tranzacţiile efectuate în calitate de mandatar desfăşurate în anul 2009 prin intermediul societăţii de servicii financiare.
Mai arată reclamantul că Legea nr. 297/2004 prevede drepturile CNVM în exercitarea atribuţiilor de control şi obligaţia corelativă de cooperare a persoanelor verificate sub constrângerea sancţiunii contravenţionale, însă nu prevede nimic despre etapele desfăşurării procedurii de control, obligaţiile procedurale ale CNVM şi drepturile persoanelor controlate. Sub acest aspect, reclamantul susţine că a fost încălcat dreptul la apărare, consacrat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, deoarece CNVM i-a trimis ordonanţa de dispunere a sancţiunii contravenţionale, fără o încunoştinţare prealabilă asupra desfăşurării controlului şi fără comunicarea raportului de control, în timp ce societăţii de investiţii financiare i-a fost comunicat raportul, aceasta având posibilitatea să formuleze observaţii.
Totodată, reclamantul susţine că ordonanţa contestată nu este motivată, contrar dispoziţiilor art. 9 alin. (5) din Statutul CNVM.
De asemenea, arată reclamantul că ordonanţa nu este temeinică, întrucât, deşi se reţine că, în calitate de membru al consiliului de administraţie al B.T., a efectuat tranzacţii, ca mandatar al titularului de cont C.D.M. cu care se afla în raporturi de afinitate de gradul I, în accepţiunea art. 6 şi art. 250 din Legea nr. 297/2004, obligaţia raportării exista numai în situaţia în care ar fi efectuat tranzacţii în nume propriu.
În ceea ce priveşte suspendarea executării ordonanţei CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010, susţine că sunt îndeplinite atât condiţia cazului bine justificat, existând o îndoială puternică a prezumţiei de legalitate, cât şi paguba iminentă.
Prin Încheierea de şedinţă publică din data de 29 martie 2011, Curtea de Apel a luat act de decesul reclamantului şi a introdus în cauză în calitate de reclamanţi, pe moştenitorii defunctului S.C.E.I., respectiv descendenţii S.S.L. şi S.C. şi soţia supravieţuitoare S.M.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 3.817 din 31 mai 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanţii S.S.L., S.C. Şi S.M., în contradictoriu cu pârâta Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, reţinând, în esenţă, următoarele:
Prin Ordonanţa CNVM nr. 273 din 17 iunie 2010, reclamantul a fost sancţionat cu amendă în valoare de 2.500 RON, constatându-se că nu a procedat la notificarea către CNVM şi către emitent a tranzacţiilor efectuate ca mandatar al numitei C.D.M.
CNVM a reţinut că reclamantul este persoană iniţiată în raport cu emitentul acţiunilor tranzacţionate şi avea obligaţia notificării în conformitate cu dispoziţiile art. 150 alin. (2) din Regulamentul CNVM nr. 1/2006.
Prin Decizia nr. 1.026/2010 CNVM a respins contestaţia reclamantului ca neîntemeiată.
Reclamantul nu a contestat faptele pentru care i-a fost aplicată sancţiunea contravenţională.
Instanţa a reţinut că reclamantul a realizat, în calitate de mandatar al numitei C.D.M., cu care este afin de gradul I, tranzacţii cu acţiuni ale emitentului B.T., în condiţiile în care deţinea funcţia de membru al consiliului de administraţie al emitentului.
Conform art. 2 pct. 22 lit. c) şi d) din Legea nr. 297/2004, atât reclamantul, ca mandatar, cât şi numita C.D.M., în calitate de mandant, aveau calitatea de persoane implicate, fiind prezumaţi a acţiona în mod concertat, conform art. 2 pct. 23 lit. a) din aceeaşi lege.
Conform art. 149 alin. (4) lit. a) şi f) din Regulamentul CNVM nr. 1/2006, atât reclamantul, ca membru al consiliului de administraţie, cât şi numita C.D.M., sunt prezumaţi a avea acces la informaţii privilegiate, iar, potrivit art. 150 alin. (3) şi (4) din acelaşi Regulament, aveau obligaţia de notificare a tranzacţiilor.
În concluzie, instanţa a reţinut că reclamantul avea, potrivit dispoziţiilor menţionate, obligaţia de notificare, iar nerespectarea reglementărilor CNVM reprezintă contravenţie, conform art. 272 din Legea nr. 297/2004, amenda aplicabilă fiind între 500 şi 50.000 RON (RON), conform art. 276 din aceeaşi lege.
În ceea ce priveşte susţinerile reclamantului în sensul că trebuia să fie întocmit un proces-verbal de contravenţie, în conformitate cu dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, Curtea de Apel a reţinut că, potrivit art. 280 din Legea nr. 297/2004, "procedura de stabilire şi constatare a contravenţiilor, precum şi de aplicare a sancţiunilor, prevederile prezentei legi derogă de la dispoziţiile Ordonanţei Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/ 2002, cu modificările şi completările ulterioare.".
În ceea ce priveşte posibilitatea CNVM de a institui obligaţia de notificare în sarcina persoanelor care au acces la informaţii privilegiate, şi de a extinde, în acest mod sfera persoanelor care au această obligaţie şi a destinatarilor notificării, Curtea de Apel a apreciat că scopul prevederilor art. 6 alin. (4) din Directiva 2003/6/CE nu este acela de limitare a obligaţiei de notificare ci, dimpotrivă, de reglementare a unor situaţii minime în care se impune notificarea tranzacţiilor. De asemenea, nici scopul dispoziţiilor art. 250 alin. (3) din Legea nr. 297/2004 nu este acela de a limita obligaţia de notificare, ci de a stabili situaţii minime în care această obligaţie există. În consecinţă, instanţa a apreciat că dispoziţiile normelor de aplicare criticate de reclamant nu contravin legii.
În privinţa previzibilităţii şi accesibilităţii legii, Curtea de Apel a constatat că dispoziţiile legale sunt clare stabilindu-se, în mod limpede, faptul că nerespectarea normelor emise de CNVM constituie contravenţie şi se sancţionează cu amendă între limitele indicate de legiuitor, iar faptul că limitele amenzii sunt extrem de largi nu echivalează cu o lipsă de previzibilitate a legii, cu atât mai mult cu cât reclamantului i-a fost aplicată o amendă apropiată de minimul special.
Referitor la susţinerile reclamantului privind necompetenţa CNVM de a reglementa contravenţii, Curtea de Apel a reţinut că nu instituţia pârâtă, prin proprie voinţă a reglementat contravenţia constatată şi sancţionată, aceasta fiind reglementată prin chiar Legea nr. 297/2004.
În ceea ce priveşte nerespectarea dreptului la apărare, Curtea de Apel a constatat că reclamantul a avut posibilitatea să îşi valorifice toate apărările în faţa instanţei.
3. Recursurile formulate de S.S.L., S.C. şi S.M. împotriva Sentinţei civile nr. 3.817 din 31 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti
Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ. şi art. 3041 C. proc. civ.
3.1. Instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra unui petit al cererii de chemare în judecată.
Hotărârea nu cuprinde nicio soluţie privind cererea de suspendare a executării Ordonanţei nr. 273/2010, fiind încălcate prevederile art. 261 pct. 5 C. proc. civ.
3.2. Instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor de nelegalitate şi netemeinicie invocate.
Nu au fost analizate motivele de nelegalitate ce privesc emiterea actului administrativ prin exces de putere - încălcarea limitelor competenţei C.N.V.M. de a efectua investigaţii şi de a dispune sancţiuni contravenţionale; cauza ilicită a actului administrativ; lipsa de motivare a ordonanţei, netemeinicia motivelor de drept ce au constituit baza legală a dispunerii ordonanţei de sancţionare.
De asemenea, nu a fost analizat unicul motiv de netemeinicie invocat şi anume că reclamantul nu a efectuat tranzacţii în nume propriu şi nu avea obligaţia de notificare a tranzacţiilor prevăzută de art. 150 alin. (2) din Regulamentul nr. 1/2006.
3.3. Hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii.
Deşi nu s-a pronunţat asupra tuturor motivelor invocate în cererea de chemare în judecată, prima instanţă a argumentat soluţia de respingere a acesteia ca neîntemeiată, invocând un temei legal de sancţionare total străin cauzei.
Dispoziţiile art. 150 alin. (3) şi (4) invocate de prima instanţă ca temei legal al sancţiunii nu au fost niciodată menţionate în ordonanţa atacată. Aceste dispoziţii privesc o cu totul altă problemă: obligaţia de notificare ce incumbă intermediarilor, societăţi de servicii de investiţii financiare care realizează tranzacţii pe piaţa de capital.
3.4. Hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.
În mod greşit, cu încălcarea prevederilor art. 6 alin. (4) din Directiva 6/2003 a Parlamentului European şi a Consiliului privind abuzul de piaţă, art. 250 alin. (1) din Legea nr. 297/2004 privind piaţa de capital, art. 150 alin. (2) din Regulamentul nr. 1/2006 adoptat de C.N.V.M., instanţa de fond a constatat că reclamantul avea obligaţia de notificare a tranzacţiilor efectuate în calitate de mandatar.
Din cuprinsul normelor sus-menţionate rezultă că obligaţia de notificare incumbă persoanelor iniţiate pentru tranzacţiile efectuate exclusiv în cont propriu.
În speţă, doamna C.D.M. era titularul contului şi nu reclamantul, iar tranzacţiile au fost efectuate prin intermediul mandatarului.
Reclamantul a fost membru în Consiliul de Administraţie al Băncii Transilvania, dar nu a efectuat tranzacţii cu acţiuni simbol T. în nume propriu, ci exclusiv în calitate de mandatar.
În mod greşit, instanţa de fond a aplicat dispoziţiile art. 2 pct. 22 lit. c) şi d) din Legea nr. 297/2004 şi a constatat că reclamantul şi C.D.M. au acţionat concertat.
Reclamantul deţinea calitatea de persoană iniţiată, dar această calitate nu este suficientă pentru a fi incidentă obligaţia de notificare.
Hotărârea este nelegală şi pentru că instanţa de fond a constatat eronat că în cursul procedurii de control nu este necesară respectarea dreptului la apărare.
Dreptul la apărare este aplicabil şi în cursul procedurilor de control desfăşurate de organele administrative.
Instanţa de fond a confirmat, în mod greşit legalitatea unui act administrativ ce a fost emis cu încălcarea normelor privitoare la competenţa organului administrativ.
Competenţa prevăzută de art. 17 alin. (2) din Statutul C.N.V.M. este alternativă şi nu cumulativă. Astfel, intimata putea numai să aplice sancţiunile contravenţionale sau să sesizeze organul de urmărire penală.
Instanţa de fond a confirmat legalitatea unui act administrativ ce are o cauză ilicită, deoarece sancţiunea a intervenit după ce într-un prim raport de control, C.N.V.M. a concluzionat că nu s-a încălcat nicio dispoziţie legală, raport urmat însă de o încunoştinţare din partea Ministerului Public potrivit căreia împotriva reprezentanţilor C.N.V.M. există suspiciunea săvârşirii infracţiunii de favorizare a infractorului.
4. Apărările formulate de intimata-pârâtă Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare
Prin întâmpinare, se solicită respingerea recursului ca nefondat.
4.1. Cererea de suspendare a executării Ordonanţei C.N.V.M. nr. 273 din 17 iunie 2010 a fost analizată de prima instanţă.
4.2. Dreptul la apărare nu a fost încălcat, deoarece reclamantul/reclamanţii au avut posibilitatea să îşi valorifice toate apărările în faţa instanţei de judecată.
4.3. Recurenţii au interpretat restrictiv semnificaţia noţiunii de persoane care acţionează în mod concertat.
Deţinerea de acţiuni şi exercitarea într-un mod sau altul a dreptului de vot presupun ca ipoteza iniţială, achiziţionarea acţiunilor ca manifestare a unei politici investiţionale comune.
Recurenţii nu recunosc distincţia între ipoteza în care acţiunea concertată trebuie demonstrată şi ipoteza în care acţiunea concertată este prezumată de lege ca urmare a calităţii persoanelor în discuţie.
În această din urmă ipoteză se regăsesc şi persoanele implicate, respectiv persoanele fizice din cadrul societăţii emitente care au atribuţii de conducere sau control, precum şi soţii, rudele şi afinii până la gradul al doilea al acestor persoane.
În cazul acestor persoane, legiuitorul nu a avut în vedere ca ipoteză-premisă, calitatea de acţionari a celor dintâi, ci accesul acestora la informaţii privilegiate referitoare la emitent, informaţii prin prisma cărora se poate fundamenta politica investiţională a afinilor şi a celorlalte categorii de persoane implicate, prevăzute la pct. 22 lit. d).
Recurenţii nu au ţinut seama de faptul că împuternicitul cumula, pe lângă calitatea de persoană cu atribuţii de conducere în cadrul societăţii emitente şi pe cea de acţionar la emitentul B.T. SA.
În acest context, titularul tranzacţiei, doamna C.D.M. este prezumată a avea acces la informaţii privilegiate, ca persoană care acţionează în mod concertat cu reclamantul.
Art. 150 din Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006 instituie obligaţia de notificare a tranzacţiilor în sarcina persoanelor iniţiate, între care sunt menţionate şi persoanele care au acces la informaţii privilegiate prevăzute de art. 149 alin. (4) din Regulament.
II. Considerentele Înaltei Curţi - instanţa competentă să soluţioneze calea de atac exercitată
1. Recursul este nefondat.
1.1. Cu privire la solicitarea de analizare a cauzei în temeiul art. 3041 C. proc. civ.
1.1.1. Este corectă afirmaţia făcută în motivele de recurs conform căreia instanţa de fond nu s-a pronunţat în mod expres în legătură cu solicitarea de a se dispune suspendarea executării Ordonanţei C.N.V.M. nr. 272 din 17 iunie 2010 până la pronunţarea definitivă şi irevocabilă asupra cauzei.
Omisiunea nu îi vatămă pe recurenţi şi nu constituie motiv de casare cu reţinere a hotărârii sau de casare cu trimitere spre rejudecare, întrucât dovedirea cazului bine justificat s-a identificat cu analizarea motivelor de nelegalitate şi netemeinicie a actului administrativ atacat.
Instanţa de fond s-a pronunţat astfel implicit şi pe cererea de suspendare a executării actului formulată în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 modificată şi completată, din perspectiva neîndeplinirii uneia dintre condiţiile impuse de lege pentru suspendarea actului.
Întrucât cele două condiţii - cazul bine justificat şi prevenirea pagubei iminente - trebuie îndeplinite cumulativ, cea de-a doua în ipoteza neîndeplinirii primei condiţii nu mai este necesar a fi analizată.
Omisiunea primei instanţe apare ca fiind lipsită de consecinţe juridice şi ca urmare a soluţiei pronunţate în recurs şi a existenţei unei hotărâri irevocabile prin care a fost respinsă pe fond acţiunea.
1.1.2. Cu privire la nepronunţarea asupra tuturor motivelor de nelegalitate şi netemeinicie se va reţine că prima instanţă a făcut aprecieri exprese referitoare la competenţele C.N.V.M. de a efectua investigaţii şi de a dispune sancţiuni contravenţionale, a arătat care sunt motivele de fapt şi de drept pe care s-a întemeiat actul sancţionator şi a analizat obligaţia de notificare şi titularii acesteia.
Motivul de nelegalitate ce cuprinde cauza ilicită a actului administrativ nu poate conduce la casarea cu trimitere a hotărârii atacate, urmând a fi analizat în cadrul celorlalte motive de recurs.
1.2. Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii, se constată că judecătorul fondului a analizat dispoziţiile art. 15 alin. (2) din Regulamentul C.N.V.M. nr. 1/2006, referirea la prevederile art. 15 alin. (3) şi (4) din acelaşi Regulament reprezentând doar o eroare materială, irelevantă asupra soluţiei pronunţate.
1.3. Referitor la motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
1.3.1. Împrejurarea că reclamantul a efectuat operaţiuni în calitate de mandatar al doamnei C.D.M. nu trebuie privită decât în contextul existenţei şi a altor condiţii prevăzute de lege şi anume: existenţa unei legături de afinitate de gradul I; calitatea de persoană iniţiată în relaţie cu emitentul ale cărui acţiuni au făcut obiectul tranzacţiilor realizate.
Aceste condiţii prealabile au condus la considerarea persoanelor sus-menţionate ca fiind implicate, în accepţiunea art. 22 pct. 22 lit. c) din Legea nr. 297/2004 modificată şi completată.
Persoanele implicate sunt prezumate a acţiona concertat, potrivit art. 2 pct. 23 lit. a) din acelaşi act normativ, de unde rezultă că mandantul dobândeşte o poziţie de insider cum o denumeşte intimata, iar reclamantul are obligaţia să efectueze notificarea prevăzută de art. 150 alin. (2) din Regulament.
În acest caz, nu mai trebuie demonstrat că reclamantul a realizat tranzacţii în nume propriu ci existenţa prezumţiei conduce la îndeplinirea ipotezei în situaţia acţiunii concertate.
1.3.2. Procedura administrativă de control nu este definită de lege ca o procedură administrativ-jurisdicţională, astfel încât nu se poate invoca nerespectarea dreptului la apărare al recurenţilor-reclamanţi (reclamant).
Prezumţia de nevinovăţie aplicabilă sancţiunilor contravenţionale reglementate de O.G. nr. 2/2001 este o garanţie a existenţei unui proces echitabil.
În speţă, contravenţia a fost aplicabilă şi sancţionată printr-un act administrativ derogator de la prevederile O.G. nr. 2/2011, prin aplicarea prevederilor Legii nr. 554/2004 modificată şi completată.
Recurenţii au beneficiat de dreptul la apărare în faţa instanţei de judecată unde şi-au putut formula apărările şi administra probe.
1.3.3. Cauza ilicită a actului administrativ invocată de recurenţi ca urmare a unei pretinse subordonări a C.N.V.M. faţă de Ministerul Public nu poate fi apreciată pozitiv, fiind în realitate, o relaţie firească şi legală de cooperare între instituţiile şi autorităţile competente în domeniu.
1.3.4. Critica referitoare la necompetenţa organului administrativ ca urmare a încălcării art. 17 alin. (2) din Statutul C.N.V.M. este neîntemeiată.
Fapta contravenţională aplicată şi sancţionată de intimat nu este identică cu eventuala infracţiune de abuz de piaţă şi spălare de bani ce s-ar putea reţine în sarcina persoanei fizice, nefiind încălcat principiul de drept non bis in idem.
2. Faţă de acestea, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată şi completat, recursurile vor fi respinse ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de S.S.L., S.C. şi S.M. împotriva Sentinţei civile nr. 3.817 din 31 mai 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 iunie 2012.
Procesat de GGC - AM
| ← ICCJ. Decizia nr. 2817/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 2827/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
