ICCJ. Decizia nr. 3125/2012. Contencios
| Comentarii |
|
1. Soluția instanței de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor P.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Ministrul Administrației și Internelor, suspendarea executării dispoziției administrative Nota-Raport din data de 24 noiembrie 2011 până la pronunțarea instanței de fond și obligarea pârâților în solidar la daune morale de 20.000 RON, cu cheltuieli de judecată.
în motivarea acțiunii, reclamantul a arătat, în ceea ce privește cazul bine justificat, că nota raport contestată reprezintă un act administrativ normativ mascat, ce conține dispoziții adresate persoanelor juridice din subordine,fiind lovit de nulitate, întrucât contravine convențiilor încheiate anterior între sindicat și minister, materializate în notele-raport prin care s-a stabilit reținerea pe statele de salarii a cotizațiilor sindicale și a contravalorii facturilor de telefonie mobilă, fără ca încetarea unilaterală a acestor convenții să fi fost previzibilă.
A mai arătat reclamantul că actul atacat nu îndeplinește condițiile legale, produce efecte retroactive, asupra facturilor emise pentru luna octombrie și a cotizațiilor pe luna noiembrie, motivarea actului este netemeinică, întrucât reținerile se făceau în sistem informatic, nu au fost radiate funcții la compartimentele financiar contabile cu ocazia reorganizării instituției, iar operarea manuală a fiecărei deduceri individuale din impozit presupune mai mult efort fizic și mai multe ore de muncă.
Referitor la paguba iminentă, reclamantul a susținut că are aproximativ 1.000 de contracte de utilizatori de telefonie mobilă, încheiate în baza acordului pârâtului de a reține contravaloarea facturilor telefonice pe statul de plata, iar în considerarea cotizațiilor lunare au fost încheiat contracte de prestări servicii pentru care s-au emis facturi ce urmează fi plătite terților, astfel că măsurile instituite prin nota-raport atacată pune sindicatul în imposibilitate de a plăti aceste facturi, dar și salariile angajaților și impozitele către stat.
Pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Ministrul Administrației și Internelor, prin întâmpinarea formulată, au invocat excepția lipsei de obiect, având în vedere că prin Nota-Raport din 08 decembrie 2011 actul a cărei suspendare se solicită și-a încetat aplicabilitatea începând cu data de 08 decembrie 2011.
De asemenea, au invocat excepția inadmisibilității acțiunii, întrucât nota-raport atacată nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.
Totodată, au invocat excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, apreciind că sindicatul nu poate face dovada vătămării create prin emiterea actului a cărei executare se cere a fi suspendată, întrucât, atât cotizațiile, cât și contravaloarea facturilor pentru serviciile de telefonie mobilă, vor putea fi plătite în continuare, în mod individual, de către membrii de sindicat, astfel că reclamantul nu poate fi considerat persoană vătămată. A mai arătat că nu se poate vorbi despre o eventuală vătămare a membrilor de sindicat, în condițiile în care aceștia vor primi integral drepturile bănești la care au dreptul, singura lor obligație fiind de a-și plăti cotizația, precum și contravaloarea oricăror alte servicii de care beneficiază, individual.
Pe fondul cauzei, pârâții au solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, apreciind că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se dispune suspendarea executării actului atacat.
Pârâtul Ministerul Administrației și Internelor a formulat întâmpinare la cererea modificatoare, prin care a invocat excepția lipsei procedurii prealabile, pe motiv că reclamantul nu a făcut dovada formulării plângerii prealabile înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ.
Pârâtul a invocat și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului, raportat la dispozițiile art. 28 din Legea nr. 62/2011 potrivit cărora sindicatul poate acționa în justiție pentru a apăra drepturile membrilor lui și față de împrejurarea că prezentul litigiu nu vizează drepturile membrilor de sindicat. Pentru ipoteza în care s-ar aprecia că acțiunea vizează drepturile membrilor de sindicat, a invocat excepția lipsei dovezii calității de reprezentant, nefiind făcută dovada împuternicirii scrise din partea membrilor de sindicat prevăzută de art. 28 alin. (2) din Legea nr. 62/2011.
Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
Prin sentința nr. 88 din 10 ianuarie 2012, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepțiile lipsei procedurii prealabile, inadmisibilității, lipsei calității procesuale active și lipsei dovezii calității de reprezentant invocate de pârâți, ca nefondate și, în consecință, a admis acțiunea, astfel cum a fost modificată, formulată de Sindicatul Național al Polițiștilor și Vameșilor P.L. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Administrației și Internelor și Ministrul Administrației și Internelor și, în consecință, a dispus suspendarea executării Notei-Raport din 08 decembrie 2011 a M.A.I., până la pronunțarea instanței de fond.
Pentru a se pronunța astfel, instanța de fond, a reținut, în esență, următoarele:
în ceea ce privește excepțiile inadmisibilității acțiunii și lipsei plângerii prealabile, pe motiv că cererea introductivă de instanță nu putea fi modificată în privința chiar a actului a cărui suspendare se solicită, iar procedura prealabilă trebuia promovată anterior sesizării instanței, instanța a constat că nu sunt întemeiate, sens în care le-a respins ca atare.
A susținut instanța că acțiunea a fost modificată la primul termen de judecată, în condițiile art. 132 C. proc. civ., ca urmare a faptului că actul a cărui suspendare s-a solicitat prin cererea inițială a fost revocat de pârât, fiind emis un alt act cu același conținut, iar plângerea prealabilă împotriva acestui nou act a fost formulată anterior sesizării instanței cu cererea modificatoare, fiind astfel respectate exigențele Legii nr. 554/2004.
Referitor la excepția inadmisibilității, instanța a constatat că , în mod evident, prin conținutul său, actul contestat are natura juridică a unui act administrativ cu caracter intern, adresat structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., pentru reglementarea unui aspect al activității acestora, fiind obligatoriu pentru destinatarii săi și producător de efecte juridice atât în ceea ce îi privește pe destinatari, obligați să se conformeze noilor reglementări, cât și față de terți, respectiv sindicate și membrii de sindicat, prin sistarea anumitor rețineri ce se efectuau în statele de plată a salariilor personalului M.A.I.
în ceea ce privește excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei dovezii calității de reprezentant,instanța a reținut că nu sunt nefondate, întrucât sindicatul a promovat prezenta acțiune în justiție pentru apărarea unui drept propriu, dreptul la colectarea cotizațiilor sindicale și a contravalorii facturilor de telefonie mobilă de la membrii săi prin reținere de către angajator în statul de plată a salariilor, astfel că există identitate între persoana reclamantului și titularul dreptului afirmat, nefiind necesară nici împuternicirea scrisă din partea membrilor de sindicat de vreme ce reclamantul nu acționează în numele acestora, conform art. 28 din Legea nr. 62/2011, ci în nume propriu.
Referitor la excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului instanța a reținut că, în contenciosul administrativ, existența vătămării produse prin actul atacat constituie o chestiune de fond, de temeinicie a acțiunii în anularea actului, pentru justificarea calității procesuale active, atât în acțiunea în anulare, cât și în cererea de suspendare a executării acrului administrativ, fiind suficient ca reclamantul să invoce un drept sau un interes legitim vătămat prin actul în discuție, condiție îndeplinită în speță.
Pe fondul cauzei, instanța a susținut că prin nota-raport din 08 decembrie 2011 privind unele măsuri pentru îndeplinirea în bune condiții a activităților ce revin structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I. s-a dispus ca, începând cu drepturile salariale aferente lunii decembrie 2011, structurile financiar-contabile să nu mai efectueze în statele de plată a salariilor reținerile reprezentând, printre altele, cotizațiile sindicale și contravaloarea facturilor telefonice ale personalului care a încheiat contracte de utilizatori de telefonie prin organizațiile sindicale.
S-a mai prevăzut că, prin excepție de la dispoziția precedentă, pentru reținerile ce fac obiectul unor contracte/ convenții/ alte acte juridice deja încheiate la data notei-raport între M.A.I. și organizațiile sindicale/ profesionale sau alte organizații de drept public/ privat, sistarea reținerilor se va aplica începând cu ziua următoare celei în care respectivele contracte/ convenții/ acte juridice își încetează efectele.
A argumentat instanța de fond că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării, constând în operațiunea juridică de întrerupere vremelnică a efectelor actului, constituie o situație de excepție, aceasta putând fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege.
Instanța a reținut că măsura sistării reținerilor reprezentând cotizația sindicală și contravaloarea facturilor de telefonie mobilă în statul de salarii, justificată de necesitatea îmbunătățirii activității structurilor financiar-contabile și a degrevării acestora de anumite operațiuni pe fondul reducerii de personal, adoptată după ce, potrivit unei practici administrative îndelungate, s-a acceptat ca reținerile respective să se facă pe statul de salarii, apare ca fiind o măsură intempestivă și imprevizibilă, ce nu a fost adusă anterior la cunoștința organizațiilor sindicale pentru a li se da posibilitatea să se adapteze din timp la noua situație, astfel încât în activitatea lor să nu apară disfuncții.
în concluzie, instanța a reținut că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
2. Calea de atac exercitată
împotriva acestei sentințe a declarat recurs Ministerul Administrației și Internelor, care a invocat dispozițiile art. 304 pct. 8 și ale art. 3041C. proc. civ., susținând, în esență, următoarele critici:
- instanța de fond a soluționat greșit excepția inadmisibilității acțiunii care a fost invocată de minister pentru considerentul că actul a cărui suspendare s-a cerut și s-a dispus, nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind apt să producă efecte juridice;
- instanța de fond a reținut în mod greșit că Nota-raport în litigiu ar fi un act administrativ, deși nu a indicat actul normativ de nivel superior pentru organizarea executării sau pentru aplicarea căruia a fost emis pretinsul act administrativ dedus judecății;
- soluția dată pe fondul cererii de suspendare, este nelegală și netemeinică, instanța de fond reținând în mod greșit existența cumulativă a celor două condiții cerute la art. 14 din Legea nr. 554/2004.
în concluzie, ministerul a solicitat admiterea recursului, cu consecința respingerii cererii de suspendare ca inadmisibilă, în principal și ca neîntemeiată, în subsidiar.
3. Soluția instanței de recurs
Recursul este întemeiat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Așa cum rezultă din expunerea rezumativă prezentată la pct. 1 al acestor considerente, actul în litigiu a cărui suspendare a fost pronunțată de Curtea de Apel, este reprezentat de nota raport privind unele măsuri pentru îndeplinirea în bune condiții a activității ce revine structurilor financiar-contabile din cadrul M.A.I., aprobată de ministrul Administrației și Internelor la data de 8 decembrie 2011.
Astfel, s-a aprobat ca, începând cu drepturile salariale aferente lunii decembrie 2011, structurile financiar-contabile să nu mai efectueze în statele de plată ale salariilor reținerile menționate la pct. 1 lit. a)-e) din Notă și anume:
a) cotizațiile și după caz, împrumuturile și dobânzile datorate caselor de ajutor reciproc de pe lângă instituțiile din cadrul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului de către personalul propriu care are calitatea de membru al acestora asociații;
b) cotizațiile datorate de personalul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului pentru susținerea materială a activităților cultural-artistice și sportive, desfășurate în instituțiile și structurile Ministerului Administrației și Internelor și în asociațiile și cluburile sportive constituite în cadrul acestora;
c) cotizațiile datorate pentru Corpul Național al Polițiștilor și Asociația Internațională a Polițiștilor de către personalul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal care c calitatea de membru în aceste condiții;
d) cotizațiile sindicale datorate organizațiilor sindicale de către personalul aparatului central al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal ce are calitatea de membri în aceste organizații;
e) contravaloarea facturilor telefonice ale personalului aparatului central, al instituțiilor și structurilor aflate în subordinea/ coordonarea ministerului, personal care a încheiat contracte de utilizatori de telefonie prin organizațiile sindicale/ profesionale sau alte organizații de drept public/ privat.
De asemenea, sindicatul reclamant s-a apărat susținând că prin nota raport de mai sus a fost încălcată Convenția din anul 2007 dintre sindicat și minister, materializată în nota-raport nr. 790624/2007 prin care s-a permis efectuarea reținerilor respective.
Sindicatul reclamant a susținut, iar instanța de fond a fost de acord că nota-raport din litigiu reprezintă un act administrativ supus regimului juridic reglementat prin Legea nr. 554/2004, inclusiv în ceea ce privește măsura suspendării executării, concluzie lipsită de temei legal.
Astfel, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, actul administrativ este un act juridic unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau pentru aplicarea în concret a legii.
Or, în cauză, Nota raport în litigiu nu a fost emisă în baza unor dispoziții legale și nici pentru organizarea executării sau pentru aplicarea unor dispoziții legale, ci , așa cum s-a și susținut, a fost adoptată/ aprobată pentru denunțarea Convenției care s-a materializat în nota raport nr. 790624/2007.
Oricum, prin nota raport nr. 790624/2007 în care s-a materializat Convenția din 2007 dintre sindicat și minister s-au născut raporturi juridice de drept comun, iar nu raporturi de drept administrativ, iar prin nota raport din 2011 s-a pus capăt acelor raporturi juridice astfel încât litigiul apărut nu este de competența instanțelor de contencios administrativ în lipsa unor dispoziții legale expuse.
Pe de altă parte, din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004, rezultă că pentru emiterea unui act administrativ, o autoritate/ organ/ instituție publică trebuie să acționeze în regim de putere publică, adică să acționeze în baza unor norme de drept public și în exercitarea unor prerogative de putere publică.
Or, în cauza de față, ministerul recurent a acționat în baza/ ca urmare a Convenției materializate în nota raport din 2007, în scopul denunțării convenției respective.
în concluzie, instanța de recurs reține că actul în litigiu nu are natura juridică a unui act administrativ, astfel încât dispozițiile Legii nr. 554/2004 sunt inaplicabile, cererea de suspendare a actului fiind inadmisibilă în temeiul art. 14-15 din această lege.
Astfel fiind, recursul a fost admis, soluția instanței de fond a fost desființată și cererea de suspendare a notei raport aprobată la 8 decembrie 2011 a fost respinsă ca inadmisibilă.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3119/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 3018/2012. Contencios → |
|---|
