ICCJ. Decizia nr. 3774/2012. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3774/2012
Dosar nr. 1782/2/2012
Şedinţa publică de la 27 septembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
Prin Încheierea din 27 martie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca nefondată, cererea formulată de reclamantul M.Ş., prin care solicita suspendarea Ordinului nr. 296 din 21 februarie 2012, emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele:
Pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ, este necesară întrunirea în mod cumulativ a celor două cerinţe: „cazul bine justificat” şi „prevenirea unei pagube iminente”, conform definiţiilor art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004, republicată.
Potrivit art. 2 lit. t) din legea menţionată, cazul bine justificat are în vedere acele „împrejurări legate de starea de fapt sau de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”, iar conform art. 2 lit. ş) din acelaşi act normativ, paguba iminentă constă în acel „prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public”.
Astfel, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ.
Suspendarea executării actului administrativ constituie aşadar o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.
În atare condiţii, având în vedere aspectele teoretice indicate în paragrafele anterioare, s-a reţinut faptul că susţinerile reclamantului care ţin de nulitatea pe fond a raportului de evaluare - invocate prin concluziile scrise (lipsa posibilităţii revizuirii, faptul că notele acordate nu corespund realităţii, lipsa răspunsului la plângerea prealabilă formulată, lipsa contrasemnării raportului de evaluare) nu pot fi analizate pe calea cererii de suspendare a actului atacat.
Referitor la condiţia cazului bine justificat, s-a constatat că Ordinul nr. 296 din 21 februarie 2012 a fost emis de organul competent, conţine motivarea în fapt şi în drept, poartă semnătura emitentului şi a avut la bază documentaţia depusă la dosar. În ceea ce priveşte aspectul, indicat de reclamant ca la baza acestui act a cărui suspendare se solicită a stat raportul de evaluare - contestat de asemenea, de către reclamant, s-a constatat că această împrejurare nu prezintă o înrâurire hotărâtoare asupra capătului de cerere având ca obiect suspendarea ordinului din speţă. Faptul că s-a contestat însuşi raportul de evaluare nu reprezintă un motiv temeinic pentru a se putea dispune suspendarea ordinului, având în vedere că suspendarea este o măsură pur excepţională, suspendarea fiind condiţionată de probarea unor vădite elemente de nelegalitate, ceea ce reclamantul nu a probat în speţă.
Nici împrejurarea că reclamantul a avut calificativul „foarte bine” la evaluarea anterioară (aspect probat) nu reprezintă un caz bine justificat, având în vedere că emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită s-a întemeiat pe o evaluare ulterioară, cu calificativul „nesatisfăcător”. În ce măsură raportul de evaluare este întemeiat sau nu, este un aspect ţinând de fondul litigiului.
S-a reţinut, deci, că motivele invocate de reclamant nu se subscriu „cazului bine justificat” pentru a se putea dispune suspendarea executării actului contestat.
În ceea ce priveşte paguba iminentă, s-a reţinut faptul că aceasta reprezintă, conform legii contenciosului administrativ, acel prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public, ceea ce reclamantul nu a probat. Acesta invocă prejudiciul moral prin aceea că până în prezent a obţinut calificativul „foarte bine”, suportând, aşadar, un prejudiciu de imagine. Însă, după cum se poate observa, textul legal face vorbire despre prejudiciul material, iar nu moral, astfel că, sub acest aspect, argumentele reclamantului sunt nefondate. Referitor la paguba iminentă în funcţionarea instituţiei prin aceea că nu a existat un termen în care reclamantul să predea noii persoane desemnate funcţia ocupată, putând fi compromise atribuţiile postului, s-a reţinut că reclamantul nu a probat această împrejurare printr-un minim de mijloace de probă, ci doar a afirmat-o, iar pe de altă parte, nu a demonstrat nici iminenţa acestui prejudiciu afirmat, ci doar a indicat că pot fi compromise atribuţiile postului, ceea ce denotă faptul că prejudiciul este doar ipotetic.
2. Calea de atac exercitată
Împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare a Ordinului nr. 296/2012, menţionată la pct. 3 al încheierii atacate, considerând-o netemeinică şi nelegală, reclamantul a formulat recurs, invocând ca temei legal dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ.
În cererea de recurs, recurentul-reclamant nu a structurat motivele de recurs invocate şi nici nu a menţionat argumentele care vizează motivul de recurs de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 3 C. proc. civ., acesta arătând că hotărârea instanţei de fond nu este corect fundamentată.
În argumentarea motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că în mod eronat instanţa de fond a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, pentru a se putea dispune suspendarea executării actului administrativ menţionat, respectiv Ordinul nr. 296/2012.
Recurentul-reclamant, reluând şi dezvoltând argumentele menţionate şi în faţa instanţei de fond prin cererea de suspendare formulată, susţine că a demonstrat care este cazul bine justificat, existând puternice îndoieli asupra actului administrativ contestat cât timp actele care au stat la baza emiterii acestuia nu au fost verificate din punct de vedere al legalităţii, în considerarea dispoziţiilor art. 23 din H.G. nr. 11/2009.
De asemenea, au fost expuse şi argumentele care vizează îndeplinirea condiţiei referitoare la prevenirea pagubei iminente, susţinându-se, pe de o parte, că încetarea oricăror raporturi de serviciu şi implicit lipsa oricăror venituri salariale începând cu data de 27 martie 2012, probează că prejudiciul material este cert şi prezent. Pe de altă parte, se arată că a fost probată şi perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice, în speţă a ITM Bucureşti, urmare a consecinţelor acţiunilor întreprinse de pârâtul B.C. în ceea ce-l priveşte pe recurent.
Intimatul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat susţinând, în esenţă, că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea corectă a legii, nefiind îndeplinite prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
La dosarul cauzei a formulat întâmpinare şi Inspectoratul Teritorial de Muncă Bucureşti, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea încheierii recurate ca legală şi temeinică, nefiind îndeplinite condiţiile cumulative impuse de legiuitor pentru a se dispune suspendarea actului administrativ.
Intimatul-pârât B.C., prin întâmpinarea formulată, a solicitat respingerea recursului şi menţinerea încheierii recurate ca legală şi temeinică, reclamantul nefăcând dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Recurentul-reclamant a formulat şi concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursului, modificarea încheierii recurate, iar pe fond admiterea cererii de suspendare a Ordinului nr. 296 din 21 februarie 2012, reiterând argumentele din cererea de recurs.
3. Soluţia instanţei de recurs
Înalta Curte, analizând recursul în raport de criticile formulate, de înscrisurile de la dosarul cauzei, de susţinerile părţilor, de dispoziţiile legale incidente, apreciază că acesta este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse.
Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., potrivit căruia „hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii”, nu este fondat.
Instanţa de recurs reţine că recurentul-reclamant s-a limitat să afirme acest lucru, fără nicio argumentare, criticile formulate vizând interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.
Pe de altă parte, după cum se constată, încheierea recurată respectă cerinţele impuse de art. 261 pct. 5 C. proc. civ. cuprinzând motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.
Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., care vizează faptul că „hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii” este, de asemenea, nefondat.
Aşa cum s-a arătat în expunerea rezumativă prezentată mai sus, obiectul cererii de suspendare a executării îl constituie Ordinul nr. 296/2012 emis de ministrul muncii, familiei şi protecţiei sociale prin care recurentul-reclamant a fost eliberat din funcţie pentru incompetenţă profesională, la expirarea termenului de preaviz de 30 zile calendaristice acordat începând cu data emiterii acestui ordin, respectiv 21 februarie 2012.
Din dispoziţiile generale ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, rezultă că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, adoptat pe baza şi în limitele legii, fiind executoriu din oficiu.
Pe de altă parte, din dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 rezultă că suspendarea executării unui act administrativ este o măsură excepţională ce poate surveni exclusiv când acest lucru este prevăzut expres în lege (suspendarea de drept - ope legis), ori când sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de lege (suspendarea la cererea persoanei vătămate prin actul administrativ).
Într-adevăr, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, odată sau după sesizarea instanţei de contencios administrativ, persoana vătămată poate să ceară suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea irevocabilă a cauzei.
Deci, cu alte cuvinte, un act administrativ va putea fi suspendat din executarea sa numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi necesitatea evitării unei pagube iminente ireparabile sau dificil de reparat.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.
Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ (reducerea importantă a cuantumului sumelor reţinute ca obligaţii bugetare suplimentare), etc.
Or, în cauză, recurentul-reclamant a susţinut că ar exista un caz bine justificat, întrucât actele care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 286/2012 au fost verificate sub aspectul legalităţii privind forma şi fondul acestora, în considerarea dispoziţiilor art. 23 din H.G. nr. 11/2009 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, cu modificările şi completările ulterioare.
În cauza dedusă judecăţii îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat se analizează în raport de actul administrativ a cărui suspendare a executării se solicită.
Or, dovedirea îndeplinirii condiţiei menţionate nu se poate face prin invocarea unor situaţii referitoare la acte care au stat la baza emiterii Ordinului nr. 296/2012, întrucât instanţa nu a fost învestită cu o cerere care vizează raportul de evaluare, respectiv notarea.
Mai mult, argumentele recurentului-reclamant referitoare la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, impun o analiză pe fond în ceea ce priveşte legalitatea Ordinului nr. 296/2012, or, în cazul unei cereri de suspendare a executării unui act administrativ, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, deoarece în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.
Astfel fiind, în mod judicios a reţinut instanţa de fond inexistenţa unui caz bine justificat pentru suspendarea executării Ordinului nr. 296/2012.
De asemenea, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege rezultă că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu.
În cauză, este necontestat că eliberarea reclamantului din funcţia publică deţinută are implicaţii şi asupra veniturilor acestuia, dar atâta vreme cât acest lucru are la bază un act administrativ care se bucură de prezumţia de legalitate, argumentele recurentului în ceea ce priveşte îndeplinirea condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente nu se circumscriu cerinţelor art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege.
Mai mult, pentru suspendarea executării unui act administrativ este necesar a fi dovedită îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Întrucât, aşa cum s-a reţinut anterior, nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat, verificarea îndeplinirii celeilalte condiţii care vizează noţiunea de pagubă iminentă nu mai prezintă relevanţă.
Astfel fiind, rezultă că instanţa de fond a dat o hotărâre temeinică şi legală, reţinând neîndeplinirea condiţiilor cerute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1), teza a II-a C. proc. civ., art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul M.Ş. împotriva Încheierii din 27 martie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 27 septembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3759/2012. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 3801/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... → |
|---|
