ICCJ. Decizia nr. 4407/2012. Contencios
| Comentarii |
|
Asupra recursului de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I.Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. 1450/59/2011, reclamantul B.E.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor București, suspendarea executării preavizului nr. 51928 din 08 septembrie 2011, până la pronunțarea instanței de fond asupra acțiunii în anulare, cu cheltuieli de judecată, arătându-se că prin acesta reclamantul a fost înștiințat că va fi eliberat din funcția publică de conducere în care era numit (șef birou vamal gradul II, clasa de salarizare 78 la Biroul vamal Aeroport Arad din cadrul DRAOV Timișoara), întrucât nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea acesteia, după cum rezultă din Nota Vicepreședintelui ANAF nr. 47020 din 11 august 2011 privind aprobarea condițiilor specifice referitoare la studiile necesare pentru ocuparea funcției publice de conducere de șef birou vamal.
La data de 14 decembrie 2011, reclamantul și-a completat cererea solicitând suspendarea executării ordinului emis de Autoritatea Națională a Vămilor București sub nr. 8741 din 07 octombrie 2011, până la pronunțarea cererii de suspendare formulate în dosarul Curții de Apel Timișoara, în cadrul acțiunii de fond.
în întâmpinarea depusă la dosar, pârâtele Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor București au solicitat respingerea cererii de suspendare ca inadmisibilă în privința preavizului, întrucât acesta nu este act administrativ, nu produce efecte juridice prin el însuși, fiind doar un act premergător emiterii ordinului de eliberare din funcție, ca rămasă fără obiect, întrucât, după emiterea preavizului, reclamantul a fost numit într-o altă funcție publică teritorială de conducere, prin ordinul emis de ANV sub nr. 8741 din 07 octombrie 2011, precum și pentru considerentul că cererea completată este neîntemeiată pe fondul său, raportat la dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința nr. 42 din 18 ianuarie 2012 a Curții de Apel Timișoara a fost respinsă cererea formulată, completată și precizată de reclamantul B.E.A. împotriva pârâtelor Agenția Națională de Administrare Fiscală și Autoritatea Națională a Vămilor București.
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța analizând cu prioritate excepțiile invocate în cauză, a reținut că în ceea ce privește preavizul nr. 51928 din 08 septembrie 2011 acesta a fost emis în temeiul art. 99 alin. (1) lit. e) și alin. (3) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, ca act premergător ordinului de eliberare din funcție a reclamantului.
Instanța a reținut că preavizul nu poate fi asimilat unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, căci nu produce efecte juridice prin el însuși, în sensul că nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raportul de serviciu în care se află funcționarul public. Dimpotrivă, acesta poate fi calificat ca o simplă înștiințare cu privire la o situație de fapt, nefiind deci susceptibil să facă obiect al unei măsuri de suspendare a executării, căci nu produce efecte juridice ce ar putea fi suspendate.
Față de aceste considerente, instanța de primă jurisdicție a concluzionat că cererea de suspendare a executării preavizului nr. 51928 din 08 septembrie 2011 este inadmisibilă, căci nu intră în sfera de aplicare a dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 544/2004.
De asemenea, instanța a luat act că este dispensată de obligația de a analiza excepția privind rămânerea fâră obiect a cererii, după emiterea de către Autoritatea Națională a Vămilor București a Ordinului nr. 8741 din 07 octombrie 2011, de numire a reclamantului într-o altă funcție publică de conducere.
Cercetând cererea de suspendare a executării ordinului emis de Autoritatea Națională a Vămilor București sub nr. 8741 din 07 octombrie 2011, instanța a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională de Administrare Fiscală, invocată de aceasta în apărare, întrucât această autoritate nu este parte a raportului juridic dintre părți. Instanța a reținut că reclamantul a solicitat suspendarea executării ordinului emis de Autoritatea Națională a Vămilor sub nr. 8741 din 07 octombrie 2011, astfel încât numai menționata autoritate publică are calitate procesuală pasivă în cauză, fiind subiect pasiv în raportul juridic dedus judecății.
Instanța de primă jurisdicție a reținut că reclamantul ocupa, la data de 08 septembrie 2011, funcția de șef birou vamal gradul II, clasa de salarizare 78 la Biroul vamal Aeroport Arad din cadrul DRAOV Timișoara, în care a fost numit din 01 iulie 2011, prin Ordinul nr. 2352 din 29 iunie 2011 a Președintelui ANAF, iar prin preavizul nr. 51928 din 08 septembrie 2011 a fost înștiințat că, la expirarea unui termen de 30 de zile calendaristice, va fi eliberat din funcția publică de conducere în care era numit, întrucât nu mai îndeplinește condițiile specifice pentru ocuparea acesteia, astfel cum rezultă acestea din Nota Vicepreședintelui ANAF nr. 47020/11 august 2011 privind aprobarea condițiilor specifice referitoare la studiile necesare pentru ocuparea funcției publice de conducere de șef birou vamal.
La preaviz a fost anexată o listă a funcțiilor publice de conducere și de execuție corespunzătoare vacante, la nivelul aparatului central al ANV și din unitățile subordonate.
Instanța de primă jurisdicție a reținut că reclamantul a promovat plângere prealabilă împotriva preavizului, la 19 septembrie 2011, iar, potrivit susținerilor sale, până la soluționarea contestației, a optat pentru funcția de șef serviciu gradul II în cadrul DJAOV Arad. Prin urmare, prin ordinul nr. 8741/07 octombrie 2011 emis de ANV, acesta a fost numit în funcția publică teritorială de conducere de șef serviciu gradul II, clasa de salarizare 76 la Serviciul Inspecție Fiscală și Supraveghere Produse Accizate din cadrul DJAOV Arad, cu începere din data de 13 octombrie 2011.
Ordinul nu cuprinde o mențiune expresă de eliberare a reclamantului din funcția publică în care a fost numit la data de 01 iulie 2011, ci doar referiri la preavizul comunicat sub nr. 51928 din 08 septembrie 2011 și la opțiunea exprimată de acesta pentru una din funcțiile publice vacante din lista pusă la dispoziție, anume, cea de șef serviciu gradul II, clasa de salarizare 76 la Serviciul Inspecție Fiscală și Supraveghere Produse Accizate din cadrul DJAOV Arad.
Față de această stare de fapt, instanța a concluzionat că cererea de suspendare a executării ordinului nr. 8741 din 07 octombrie 2011 emis de ANV este neîntemeiată.
în acest sens, instanța a apreciat că reclamantul nu a dovedit existența unui caz bine justificat pentru luarea măsurii de suspendare solicitate, în sensul definit de art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, anume, împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat și nici necesitatea luării măsurii de suspendare, pentru prevenirea unei pagube iminente, definită de art. 2 lit. ș), condiții impuse cumulativ de art. 14 din Legea contenciosului administrativ.
Instanța reține că apărarea formulată de reclamant, în sensul că ordinul din 07 octombrie 2011 este nelegal, întrucât nu cuprinde dispoziția expresă de eliberare din funcția publică deținută anterior, încălcându-se astfel prevederile art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, nu relevă însă o aparentă nelegalitate a ordinului, de vreme ce acesta nu a fost emis pentru eliberarea din funcție a reclamantului, potrivit celor precizate în preavizul nr. 51928 din 08 septembrie 2011, această măsură urmând a fi dispusă, doar în măsura în care reclamantul nu ar fi optat în interiorul termenului de preaviz pentru una din funcțiile publice vacante corespunzătoare, enumerate în lista anexă. Or, a reținut instanța că reclamantul însuși a recunoscut că a exprimat o atare opțiune pentru o altă funcție publică vacantă, rezultând astfel, cel puțin în aparență, că acesta nu a fost pus în situația de a fi eliberat din funcție și că, deci, nu erau aplicabile pentru emiterea ordinului din 07 octombrie 2011, dispozițiile art. 99 alin. (1) din Legea nr. 188/1999.
Pentru aceleași considerente, nu a fost reținut nici argumentul potrivit căruia reclamantul nu ar putea să dețină simultan două funcții publice. Din cuprinsul ordinului, instanța a reținut că reclamantul a optat pentru funcția pentru care îndeplinea condițiile specifice, prevăzute în Nota Vicepreședintelui ANAF nr. 47020 din 11 august 2011, funcție în care, de altfel, a fost numit, astfel încât nu s-ar pune problema ocupării simultane a funcției de conducere anterioare.
Instanța a constatat că toate celelalte critici formulate de reclamant vizează, în fapt, temeinicia actului administrativ și a reținut că în practica judiciară și literatura de specialitate aspectele de legalitate ale actelor administrative care ar putea justifica suspendarea executării în condițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 vizează exclusiv condițiile de valabilitate privind competența autorității emitente, privind procedura de emitere și cerințele de formă ale acestuia, iar nicidecum cerințele de drept material, referitoare la respectarea actelor normative în baza cărora actul administrativ este emis și cu atât mai puțin la aplicarea unor acte cu caracter normativ considerate nelegale, dar a căror legalitate nu a fost contestată în aceeași cauză ori pe cale separată.
Instanța a conchis că în speță nu s-a făcut dovada unui caz bine justificat pentru suspendarea executării efectelor ordinului nr. 874 din 07 octombrie 2011 emis de ANV. Analizând și condiția pagubei iminente cauzate de executarea actului, instanța a constatat că reclamantul face referire la diminuarea veniturilor familiei sale, urmare a numirii sale în noua funcție de conducere, care îl pune în situația de a nu mai putea face față, din punct de vedere financiar, obligațiilor de întreținere legal stabilite, față de fiica majoră, aflată în continuarea studiilor universitare, dar, mai ales, creditelor bancare contractate, ceea ce ar avea consecințe previzibile ireparabile.
Instanța a reținut că această diminuare a salariului cuvenit reclamantului nu ar putea fi reținută ca o pagubă iminentă, în condițiile în care datoriile sale bancare, cumulate cu chiria lunară achitată pentru întreținerea fiicei sale, nu depășesc 550 de euro lunar, sumă ce se situează în mod evident sub gradul maxim de îndatorare acceptat de bănci, de 50% ori, după caz, de 35%.
3. Recursul declarat de B.E.A..
Prin motivele de recurs formulate recurentul a criticat soluția instanței de fond ca nelegală și netemeinică.
Recurentul a susținut existența unui caz bine justificat, precum și a pagubei iminente pentru a putea fi dispusă suspendarea actelor atacate.
A precizat că ordinul atacat nu îmbracă forma prevăzută de lege sub aspectul termenului în care acesta se poate ataca, motivarea măsurii luate, precum și instanța la care se poate ataca, fiind încălcat dreptul la apărare prevăzut de art. 6 paragraful 3 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
4. Decizia instanței de recurs
înalta Curte de Casație și Justiție sesizată cu soluționarea recursului declarat, analizând motivele invocate în raport cu sentința atacată, materialul probator și dispozițiile legale incidente în cauză, va admite recursul formulat și va. modifica în parte hotărârea atacată, în sensul că va admite cererea reclamantului de suspendare a efectelor ordinului nr. 8741 din 7 octombrie 2011 emis de ANV, pentru considerentele ce urmează:
Prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 s-au instituit proceduri speciale de suspendare a executării actului administrativ, proceduri prevăzute de art. 14 și art. 15 din lege, atât în faza procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din actul normativ indicat, cât și în faza sesizării instanței cu cererea de anulare a respectivului act administrativ.
Este bine cunoscut faptul că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate și că acest act administrativ constituie el însuși titlu executoriu.
A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Tocmai de aceea suspendarea actelor administrative, ca operație juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ne apare ca o situație de excepție, care poate fi de drept, când legea o prevede sau judecătorească, dar în limitele și condițiile prevăzute de lege.
Analizând actele și lucrările dosarului, înalta Curte reține faptul că reclamantul prezintă cazul bine justificat ca fiind acela al existenței unor indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind arătate împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură a induce o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, văzând soluția dată pe fondul cererii de anulare a actului administrativ ce face obiectul cererii de suspendare de față, respectiv sentința nr. 470 din 18 septembrie 2012 a Curții de Apel Timișoara pronunțată în dosar, fiind arătate și diligentele depuse de reclamant și efectele posibile și previzibile ale executării actului administrativ, iar înalta Curte reține că toate aceste situații sunt de natură a argumenta cazul bine justificat.
înalta Curte a constatat că întotdeauna suspendarea actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaționale atât în sistemul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.
Din acest punct de vedere, actul normativ incident în cauză răspunde recomandărilor Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei, pentru că prevede atribuția instanței de contencios administrativ de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și intereselor particularilor, atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.
Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care efectuează o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată; acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube, în cazul particular supus evaluării.
Or, prin sentința atacată, instanța a fâcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ, și a reținut că nu sunt dovedite aspecte ale cazului bine justificat și a iminenței unei pagube în raport cu natura măsurii dispuse de autoritatea publică.
înalta Curte rejudecând cererea de suspendare formulată a constatat că, în mod corect instanța a soluționat capătul de cerere privind suspendarea preavizului și această soluție va fi menținută, în privința respingerii ca inadmisibilă a cererii, însă va modifica sentința în ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 8741 din 7 octombrie 2011 emis de ANV.
Față de aspectele concrete ale cauzei ce formează obiectul dosarului de față, înalta Curte reține că prin pronunțarea unei hotărâri care a analizat legalitatea ordinului atacat și față de soluția dată, circumstanțele create sunt de natură a induce o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ atacat.
înalta Curte a constatat că și condiția pagubei iminente este îndeplinită în cauză, întrucât așa cum rezultă din înscrisurile aflate la dosarul cauzei, prin aplicarea actului atacat are loc destabilizarea situației financiare a reclamantului.
Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 312 C. proc. civ., înalta Curte a admis recursul formulat și a modificat hotărârea atacată, în sensul că a admis cererea reclamantului de suspendare a efectelor actelor administrativ-fiscale atacate.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1492/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 4580/2012. Contencios → |
|---|
