ICCJ. Decizia nr. 4537/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4537/2012
Dosar nr. 1508/54/2011
Şedinţa publică de la 2 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, la data de 12 iulie 2011, reclamanta D.B. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta A.N.F.P. anularea calificativului „necorespunzător” obţinut cu ocazia evaluării performanţelor profesionale individuale pentru anul 2010, precum şi suspendarea acestuia în temeiul art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
În motivare reclamanta a arătat că la data de 24 mai 011 a fost convocată prin e-mail, pentru data de 15 iunie 2011, la sediul pârâtei, în vederea evaluării profesionale pentru activitatea desfăşurată în anul 2010.
Prezentându-se la sediu, în urma interviului, i-au fost aduse la cunoştinţă obiectivele de performanţă profesională pe care ar fi trebuit să le îndeplinească pe parcursul anului 2010, fiindu-i solicitate cu aceeaşi ocazie clarificări cu privire la unele documente emise de o comisie de control a A.N.F.P. anterior perioadei pentru care se realiza evaluarea.
La data de 28 iunie 2011 i-a fost adus la cunoştinţă calificativul necorespunzător ce i-a fost acordat ca urmare a notei finale obţinute de 1,92, notă şi calificativ ce au fost contestate de reclamantă, fiind anexată contestaţia nr. 304 din 01 iulie 2011.
La data de 11 iulie 2011 i-a fost comunicat răspunsul la contestaţie cu adresa nr. 896170 din 07 iulie 2011, în sensul că a fost respinsă, ca nefondată, fiind menţinute nota şi calificativul acordate anterior.
Ulterior comunicării răspunsului la contestaţie a formulat prezenta cerere de chemare în judecată, având în vedere că evaluarea s-a făcut cu nerespectarea prevederilor Ordinului M.A.I. nr. 94/2011, evaluarea fiind făcută în mod arbitrar, cu caracter subiectiv.
La data de 22 iulie 2011 pârâta A.N.F.P. a formulat întâmpinare, solicitând respingerea acţiunii promovate de către reclamantă, în principal ca inadmisibilă, iar în subsidiar ca neîntemeiată
La data de 29 iulie 2011 reclamanta a depus la dosarul cauzei precizare a acţiunii introductive, arătând că actul administrativ contestat este raportul de evaluare, solicitând anularea atât a calificativului, cât şi a raportului de evaluare prin care a fost acordat acest calificativ, cu consecinţa obligării pârâtei la efectuarea evaluării profesionale în conformitate cu dispoziţiile legale.
Prin întâmpinarea depusă la data de 12 august 2011 pârâta a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii astfel cum a fost completată cu capătul de cerere privind obligarea A.N.F.P. de a efectua evaluarea în conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare.
În acest sens, pârâta a arătat că documentul în care a fost consemnat calificativul acordat nu reprezintă un act administrativ aşa cum este acesta definit de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, neavând caracter executoriu.
Pârâta a invocat şi excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind obligarea sa la efectuarea unei evaluări a performanţelor profesionale individuale în acord cu legislaţia în vigoare, întrucât, pe de o parte, nu a fost urmată procedura prealabilă obligatorie prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, iar pe de altă parte instanţa nu se poate substitui competenţelor acordate Preşedintelui A.N.F.P. în calitatea sa de şef ierarhic al reclamantei, cu privire la evaluare.
Pe fondul cauzei, pârâta a arătat că evaluarea activităţii desfăşurate de către reclamantă în anul 2010 s-a făcut cu respectarea strictă a art. 3 alin. (1) şi art. 10 – art. 13 din Ordinul nr. 94/2011, având la bază, ca elemente de referinţă, Ordinul Preşedintelui A.N.F.P. privind stabilirea atribuţiilor şi responsabilităţilor directorilor centrelor de formare continuă, obiectivele profesionale individuale stabilite pentru perioada evaluată şi criteriile de evaluare stabilite la art. 15 alin. (2) – (4) din acelaşi act normativ.
Prin sentinţa nr. 438 din 5 octombrie 2011, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscală, admis în parte acţiunea precizată de petenta D.B., împotriva pârâtei A.N.F.P., având ca obiect suspendare executare act administrativ şi anulare act administrativ.
A anulat raportul de evaluare a performanţelor profesionale pentru anul 2010 întocmit reclamantei de către A.N.F.P. şi a obligat pârâta să întocmească un nou raport de evaluare pentru anul 2010.
A respins petitele cererii privind anularea calificativului „necorespunzător” şi cel privind suspendarea executării actului administrativ de acordare a calificativului.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii petitului cererii de chemare în judecată privind anularea calificativului „necorespunzător” acordat reclamantei, urmare a evaluării activităţii aferente anului 2010, curtea de apel a constatat că este întemeiată, având în vedere următoarele considerente:
Evaluarea profesională a reclamantei a fost efectuată în temeiul Ordinului nr. 94/2011 al M.A.I.
În conformitate cu dispoziţiile art. 17 şi 18 din acest act normativ evaluarea profesională se finalizează cu întocmirea raportului de evaluare, ce reprezintă act administrativ în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ca urmare, raportul de evaluare poate fi supus cenzurii instanţei de contencios competente, conform dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ, să se pronunţe cu privire la legalitatea acestuia.
Instanţa judecătorească nu are competenţa de a acorda sau a modifica un calificativ acordat printr-un raport de evaluare. Procedând în acest mod instanţa şi-ar depăşi atribuţiile judecătoreşti şi s-ar substitui persoanei căreia îi revine, potrivit legii, competenţa de a realiza evaluarea.
În ceea ce priveşte cererea privind suspendarea executării actului administrativ privind acordarea calificativului, instanţa de fond a respins-o cu motivarea că actul administrativ prin care a fost acordat calificativul nu deţine calitatea de a fi executoriu pentru a fi analizate, cu privire la acesta, cerinţele obligatorii pentru a se putea dispune suspendarea, reglementate de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.
Caracter executoriu îl poate avea un eventual act administrativ emis în urma întocmirii raportului de evaluare prin care să fie dispuse modificări în privinţa raportului de serviciu al reclamantei.
Cu privire la fondul cauzei prima instanţă a reţinut că prin fişa de evaluare a performanţelor profesionale ale reclamantei D.B., director C.R.F.C.A.P.L. Craiova, întocmit la data de 15 iunie 2011 s-a stabilit nota finală a evaluării 1,92, fiindu-i acordat calificativul „nesatisfăcător”.
Legiuitorul a reglementat prin Ordinul nr. 94/2011 al M.A.I., în mod exhaustiv desfăşurarea procedurii de evaluare a performanţelor profesionale individuale ale personalului contractual încadrat în M.A.I., prin stabilirea unor proceduri etapizate, a unor criterii cu un grad cât mai înalt de obiectivitate, şi care totodată sunt determinate şi cuantificate, tocmai pentru a se asigura posibilitatea verificării respectării întregii proceduri de evaluare.
În absenţa acestora s-ar introduce arbitrariul în procedura evaluării, lăsând astfel la latitudinea evaluatorului, respectarea sau nerespectarea anumitor etape sau criterii, situaţie contrazisă de caracterul imperativ al normelor privind procedura evaluării.
Din conţinutul raportului de evaluare rezultă că obiectivele avute în vedere la evaluare au fost punctate cu note cuprinse între 1,5 şi 2, deci sub nivelul maxim prevăzut, fără a exista o motivare a punctajului acordat.
Curtea de apel a reţinut că, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile trebuie motivată, mai ales din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii şi temeiniciei măsurii, respectiv asupra respectării limitelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.
A accepta teza potrivit căreia autoritatea publică emitentă a actului nu trebuie să-şi motiveze actele echivalează cu golirea de conţinut a esenţei democraţiei, a statului de drept bazat pe principiul legalităţii.
Obligaţia autorităţii emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanţie contra arbitrariului administraţiei publice şi se impune mai ales în cazul actelor prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale.
De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară se reţine că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi univocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să le fie permis persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi de asemenea să permită Curţilor Comunitare competenţa să efectueze revizuirea actului (cauza C367/1995).
Aşa cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor. Mai mult, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C-41/1969).
În concordanţă cu legislaţia europeană, actul normativ în temeiul căruia s-a efectuat evaluarea profesională a reclamantei, Ordinul 94/2011, precizează, în mod expres obligaţia evaluatorilor de a motiva deciziile luate, conform art. 17 alin. (1) din ordin, aspect reiterat şi în ceea ce priveşte contestaţia persoanei interesate, în art. 18 alin. (7) fiind stipulată obligaţia motivării deciziei luate.
În concluzie, a reţinut curtea de apel că actul administrativ atacat, raportul de evaluare a performanţelor profesionale, este nemotivat, iar sancţiunea pentru nemotivarea actului administrativ nu poate fi decât anularea acestuia.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta A.N.F.P., criticând-o din perspectiva motivelor prevăzute de art. 304 punctele 5, 6 şi 9 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta-pârâtă susţine următoarele:
1. Art. 304 pct. 5 C. proc. civ., Hotărârea instanţei de fond a fost dată de o instanţă necompetentă, fiind nulă absolut, potrivit dispoziţiilor art. 105 alin. (1) C. proc. civ. Arată recurenta că necompetenţa instanţei de fond este o excepţie de ordine publică, potrivit art. 159 pct. 2 C. proc. civ., coroborat cu art. 162 din acelaşi cod.
Recurenta motivează această critică de nelegalitate a hotărârii atacate prin prisma calităţii de personal contractual a intimatei - reclamante, astfel cum rezultă din Raportul de evaluare, precum şi din toate actele depuse la dosarul cauzei, calitate care atrage competenţa materială a Tribunalului Dolj, secţia civilă, complet specializat în soluţionarea conflictelor de muncă, potrivit dispoziţiilor art. 284 C. muncii.
2. Art. 304 pct. 6 C. proc. civ., Instanţa de fond a acordat mai mult decât s-a cerut, dispunând anularea raportului de evaluare a performanţelor individuale profesionale pe anul 2010, în condiţiile în care, prin cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată, intimata-reclamantă a solicitat doar anularea calificativului „nesatisfăcător” obţinut ca urmare a evaluării performanţelor individuale profesionale pe anul 2010, capăt de cerere care a fost respins, şi nu a documentului în care a fost consemnat calificativul.
3. Art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii.
Prima instanţă nu a respectat dispoziţiile art. 36 alin. (3) şi ale art. 55 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară (argumentată la punctul 1 al cererii de recurs).
De asemenea, susţine recurenta, instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi ale Ordinului nr. 94/2011 privind evaluarea performanţelor profesionale individuale ale personalului contractual încadrat în M.A.I., având în vedere că raportul de evaluare întocmit pentru reclamantă nu se înscrie în categoria actelor administrative, astfel cum sunt definite prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ şi, prin urmare, nu poate fi cenzurat de instanţa de contencios administrativ. Se susţine că acest act a fost întocmit de evaluatorul reclamantei, respectiv, de şeful său ierarhic Preşedintele A.N.F.P. şi nu poate fi calificat a fi un act administrativ emis de A.N.F.P., în regim de putere publică.
În cadrul acestui motiv, mai susţine recurenta că evaluarea performanţelor profesionale individuale ale reclamantei s-a realizat cu respectarea strictă a Ordinului nr. 94/2011 şi a avut ca elemente de referinţă: Ordinul Preşedintelui A.N.F.P. privind stabilirea atribuţiilor şi responsabilităţilor directorilor centrelor de formare continuă şi obiectivele profesionale individuale stabilite pentru perioada evaluată, potrivit criteriilor de evaluare stabilite la art. 15 alin. (2) - (4) din acelaşi act normativ.
Recursul este nefondat.
Examinând sentinţa atacată, în raport de criticile formulate, de dispoziţiile legale incidente în cauză, cât şi în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul formulat în cauză este nefondat şi urmează a fi respins, pentru considerentele în continuare prezentate.
1. Primul motiv de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., prin care se invocă necompetenţa instanţei de contencios administrativ în soluţionarea cauzei nu poate fi primit, în raport de dispoziţiile art. 1591 alin. (2) C. proc. civ. Potrivit acestor dispoziţii procedurale: „alin. (2) Necompetenţa materială şi teritorială de ordine publică poate fi invocată de părţi ori de către judecător la prima zi de înfăţişare, în faţa primei instanţe, dar nu mai târziu de începerea dezbaterilor asupra fondului”.
Or, din verificarea actelor şi lucrărilor dosarului de fond, Înalta Curte constată că nici judecătorul fondului şi nici autoritatea pârâtă nu au înţeles să invoce necompetenţa materială a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, în soluţionarea pricinii.
Prin urmare, ridicarea acestei excepţii de procedură, direct în faţa instanţei de recurs, nu respectă exigenţele stabilite de legea procedurală prin textul citat mai sus, pentru invocarea necompetenţei materiale de ordine publică.
De altfel, autoritatea recurentă a încadrat această critică privind necompetenţa materială a instanţei de fond în motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 5 C. proc. civ., care reglementează o altă ipoteză de nelegalitate a unei hotărâri judecătoreşti, ce excede motivului de necompetenţă invocat de recurentă.
În realitate, dezvoltarea acestui motiv de recurs se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. proc. civ., potrivit cărora „Modificarea sau casarea unei hotărâri se poate cere (…) 3. când hotărârea s-a dat cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, invocată în condiţiile legii”. Sintagma „în condiţiile legii”, face trimitere tocmai la dispoziţiile art. 1591 alin. (2) C. proc. civ., pe care Înalta Curte le-a analizat mai sus, constatându-le incidenţa în speţă.
În ceea ce priveşte aplicarea dispoziţiilor art. 162 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea se referă la alte excepţii de procedură de ordine publică decât cea vizând necompetenţa materială, atâta vreme cât legiuitorul a înţeles să reglementeze distinct şi prin norme imperative procedura de verificare/invocare a necompetenţei materiale sau teritoriale de ordine publică.
2. Al doilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 6 C. proc. civ., este, de asemenea, nefondat.
Astfel, recurenta-pârâtă pretinde că instanţa de fond a acordat mai mult decât ceea ce a cerut reclamanta prin acţiunea introductivă de instanţă, astfel cum a fost precizată.
Analizând conţinutul cererii de chemare în judecată şi a precizării formulate la data de 29 iulie 2011, Înalta Curte constată că instanţa de fond şi-a exercitat, în mod legal, rolul activ prevăzut de dispoziţiile art. 129 C. proc. civ., în sensul că a stabilit care sunt pretenţiile concrete deduse judecăţii de către reclamantă nu prin raportare la sensul literal al termenilor folosiţi în acţiune, ci în raport de scopul, folosul practic urmărit de parte prin demersul judiciar. Or, este evident că, prin solicitarea reclamantei de a se dispune reevaluarea performanţelor sale profesionale, în acord cu dispoziţiile Ordinului nr. 94/2011, concomitent cu susţinerea că actul administrativ, Raportul de evaluare, a fost întocmit cu nerespectarea dispoziţiilor actului normativ menţionat, aceasta nu urmărea altceva decât anularea efectelor acestui raport, cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.
În concluzie, prima instanţă a soluţionat cauza în limitele învestirii sale şi cu respectarea cadrului procesual stabilit de reclamantă, astfel încât nu ne află în ipoteza pronunţării unei hotărâri plus petita, pentru a fi fondat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 6 C. proc. civ.
3. Ultimul motiv de recurs invocat de recurenta-pârâtă (304 pct. 9 C. proc. civ.) vizează aplicarea greşită a legii de către instanţa de fond, cu referire expresă la faptul că raportul de evaluare nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ.
Înalta Curte constată că Raportul de evaluare întocmit de instituţia pârâtă prin conducătorul acesteia reclamantei, nu poate fi apreciat ca fiind un act de natură civilă, respectiv de dreptul muncii, luând în considerare doar statutul reclamantei de personal contractual.
Calificarea juridică a raportului de evaluare trebuie făcută şi prin raportare la calitatea de autoritate publică a instituţiei angajatoare, dar şi prin prisma funcţiei de conducere exercitată de reclamantă. Dacă reclamanta ar fi fost un simplu salariat angajat cu contract individual de muncă, iar instituţia angajatoare s-ar fi comportat ca o persoană juridică de drept privat, atunci am fi putut vorbi despre existenţa unor raporturi de muncă reglementate de dreptul muncii ca drept comun. Or, într-o astfel de situaţie, clasică, nici nu se putea vorbi despre o evaluare a performanţelor profesionale a angajatului.
În speţă, este evident, că reclamanta, chiar dacă nu deţine calitate de funcţionar public are un statut special, reglementat de legi speciale, derogatorii de la dreptul comun, potrivit cărora autoritatea publică angajatoare are faţă de salariatul său şi atribuţii pe care şi le exercită în regim de putere publică.
În acest context, este evident că, procedura de evaluare a unui Director de C.R.F.C.A.P.L., ca dimensiune a satisfacerii unui serviciu de interes public, nu poate fi efectuată înafara limitelor dreptului administrativ aplicabil la nivel instituţional. Prin urmare, astfel cum corect a reţinut şi prima instanţă, evaluarea reclamantei prin acordarea calificativului nu putea fi constatată decât printr-un act administrativ supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.
Aşadar, critica formulată de recurenta-pârâtă A.N.F.P. cu privire la natura juridică a Raportului de evaluare este nefondată.
În ceea ce priveşte argumentul recurentei-pârâte în sensul că evaluarea reclamantei s-a efectuat cu respectarea dispoziţiilor Ordinului nr. 94/2011, acesta nu reprezintă o critică veritabilă adusă raţionamentului juridic expus de curtea de apel, care, a apreciat nelegalitatea Raportului de evaluare, exclusiv prin prisma nemotivării acestuia. Or, recurenta-pârâtă nu a înţeles să formuleze critici asupra acestor considerente ale instanţei de fond vizând lipsa motivării actului administrativ atacat, astfel încât, Înalta Curte constată că hotărârea atacată este temeinică şi legală şi din această perspectivă.
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de A.N.F.P., împotriva sentinţei nr. 438 din 5 octombrie 2011 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4536/2012. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4541/2012. Contencios → |
|---|
