ICCJ. Decizia nr. 4883/2012. Contencios. Refuz acordare drepturi. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4883/2012
Dosar nr. 761/2/2011
Şedinţa publică de la 20 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Procedura în faţa primei instanţe
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Corpul Naţional al Poliţiştilor, în numele şi în interesul membrilor săi B.A.C., B.L.O., C.I.A., D.A., D.C.C., A.D., F.G.L., F.N.D., J.A., L.D., M.C., M.C.V., M.C.I., C.M., M.S., N.C.N., N.S.M., P.T., R.E., S.M., S.F.M., a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Direcţia Generală de Informaţii şi Protecţie Internă, să se constate nelegalitatea reducerii salariilor funcţionarilor publici cu statut special şi să oblige pârâţii la plata diferenţei dintre salariile cuvenite în luna iunie 2010 şi salariile plătite efectiv începând cu luna iulie 2010, actualizate cu indicele de inflaţie la data efectivă a plaţii.
În motivarea acţiunii lor, reclamantul a arătat că începând cu luna iulie 2010 cuantumul brut al drepturilor salariale de care beneficiau membrii de sindicat au fost reduse cu 25%, măsura fiind luată în aplicarea Legii nr. 118/1990.
Reclamantul a susţinut, în esenţă, că decizia unilaterală a angajatorului pârât încalcă dispoziţiile primului act adiţional la Convenţia Europeană pentru apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale precum şi prevederile Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului, acte normative cu forţă juridică superioară legislaţiei interne.
Ministerul Administraţiei şi Internelor a depus întâmpinare, invocând excepţia lipsei calităţii procesuale active a Corpului Naţional al Poliţiştilor, motivată de faptul că obiectul prezentei acţiuni excede atribuţiilor conferite Corpului Naţional al Poliţiştilor prin H.G. nr. 1305/2002.
Pe fond, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, arătând, în esenţă, că legalitatea măsurii de reducere a veniturilor salariale, prin efectul Legii nr. 118/2010 a făcut obiectul criticilor de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională pronunţând Deciziile nr. 872/2010, nr. 874/2010 şi nr. 975/2010, toate aceste decizii fiind pronunţate în sensul respingerii criticilor de neconstituţionalitate.
În acelaşi sens au fost şi apărările pârâtei Direcţia Generală de Informaţii şi Protecţie Internă, formulate prin întâmpinarea depusă la 07 septembrie 2011.
La datele de 06 septembrie 2011 şi 04 noiembrie 2011 au fost depuse la dosarul cauzei cereri de intervenţie în interes propriu, formulate de petenţii A.N., T.F., V.M., O.D.T., C.D.A., B.C., I.F., P.A., C.R.C., C.B., D.C.D., R.N., T.G.F., A.C., P.I., B.V.C. şi P.N., reprezentaţi prin Corpul Naţional al Poliţiştilor, cerere prin care au solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Direcţia Generală de Informaţii şi Protecţie Internă, să constate nelegalitatea reducerii salariilor funcţionarilor publici cu statut special şi să oblige pârâţii la plata diferenţei dintre salariile cuvenite în luna iunie 2010 şi salariile plătite efectiv începând cu luna iulie 2010, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie la data efectivă a plaţii.
La data de 03 octombrie 2011, Corpul Naţional al Poliţiştilor a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.
Prin această cerere, petenta a solicitat sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, pentru interpretarea dispoziţiilor art. 17 alin. (1), art. 20 şi art. 21 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, şi anume dacă dispoziţiile comunitare trebuie interpretate în sensul că se opun unor reduceri salariale precum cele operate prin Legea nr. 118/2010 şi Legea nr. 285/2010.
În şedinţa publică din 4 noiembrie 2011 curtea a respins excepţia lipsei calităţii de reprezentant a Corpului Naţional al Poliţiştilor (denumită greşit excepţia lipsei calităţii procesuale active), reţinând că în conformitate cu dispoziţiile art. 2 alin. (2) din H.G. nr. 1305/2002, Corpul este constituit şi îşi exercită atribuţiile în scopul promovării intereselor profesionale, sociale, culturale şi sportive ale membrilor săi, prevăzute de legislaţia în domeniu, precum şi al apărării drepturilor legitime ale acestora.
În aceeaşi şedinţă, curtea a respins ca inadmisibile în principiu cererile de intervenţie depuse la dosarul cauzei, având în vedere că acţiunea introductivă de instanţă are caracter strict personal, fiind fondată de drepturile decurgând din raportul de serviciu al funcţionarilor publici cu statut special din cadrul D.G.I.P.I.
Or, împrejurarea că şi intervenienţii au aceeaşi calitate şi formulează acţiunea în contradictoriu cu aceeaşi ordonatori de credite nu justifică interesul de a interveni în pricina pendinte, cererea acestora vizând la rândul său, învestirea instanţei cu o acţiune cu caracter strict personal, ceea ce exclude în principiu aplicabilitatea dispoziţiilor art. 49 alin. (2) C. proc. civ.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 6439 din 4 noiembrie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene şi a respins acţiunea reclamanţilor ca neîntemeiată.
Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că regimul juridic al drepturilor salariale cuvenite funcţionarilor publici este prevăzut prin lege, astfel că revine în competenţa legiuitorului atribuţia de a stabili cuantumul drepturilor salariale cuvenite funcţionarilor publici şi personalului contractual încadrat în aceste instituţii.
A arătat că, cât timp legiuitorul a înţeles să modifice cuantumul acestor drepturi salariale pentru viitor, este greu de susţinut că reclamanţii au fost privaţi de un drept de proprietate, o atare accepţiune fiind evidentă în ceea ce priveşte creanţa reprezentând dreptul salarial cuvenit în cuantumul legii în vigoare şi pentru prestaţia desfăşurată de salariat.
Curtea a diferenţiat între situaţia în care se încalcă obligaţia de plată a salariului în cuantumul prevăzut de lege la un moment dat şi pentru activitatea desfăşurată efectiv, care poate forma obiectul unei dezbateri pe tărâmul încălcării art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO, întrucât în acest caz creanţa angajatului are o bază legală şi îi corespunde obligaţia de plată a angajatorului, în condiţiile şi cuantumul stabilit prin actul normativ în vigoare pe durata desfăşurării raportului de serviciu, de situaţia în cazul în care legiuitorul înţelege să modifice cuantumul drepturilor salariale pentru viitor, înţelegând astfel că remunereze munca desfăşurată ulterior cu drepturi salariale într-un cuantum mai mic, cum este cazul de faţă, apreciind instanţa că în acest caz reclamanţii nu mai pot invoca un drept de proprietate asupra diferenţei salariale, cât timp o atare diferenţă salarială nu are bază legală.
A constatat că reclamanţii nu dovedesc existenţa unei discriminări în raport de angajaţii privaţi, justificată de aceştia prin faptul că angajatorul privat nu poate reduce unilateral cuantumul salariului angajatului său, în condiţiile în care salariul şi celelalte drepturi de această natură cuvenite personalului bugetar sunt prevăzute prin lege, în timp ce cuantumul salariului angajatului privat este rezultatul negocierii purtate cu angajatorul său, devenind element esenţial al contractului de muncă.
Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei nr. 6439 din 04 noiembrie 2011 au formulat recurs reclamanţii prin Corpul Naţional al Poliţiştilor - Biroul Executiv Central, solicitând casarea acesteia, rejudecarea litigiului şi admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.
În motivarea căii de atac, recurenţii au susţinut, în esenţă, că:
În mod greşit a reţinut instanţa de fond că susţinerea reclamanţilor potrivit căreia salariul reprezintă unul din drepturile asupra cărora cele două părţi ale raportului juridic de muncă au convenit, ar fi nereală, în condiţiile în care salariul este un element cuprins obligatoriu în actul de numire;
În mod greşit şi prin interpretarea eronată a legii, instanţa de fond a reţinut că dreptul invocat de reclamanţi, respectiv încasarea unui salariu de un anumit cuantum, pentru munca ce va fi prestată, ar reprezenta un interes patrimonial ce nu poate fi considerat „bun actual” în înţelesul Convenţiei şi că acesta nu poate fi protejat de art. 1 din Protocolul 1 CEDO;
În mod greşit şi prin interpretarea eronată a legii, instanţa de fond a reţinut că dreptul la salariul aferent perioadei iulie-decembrie 2010 nu exista în patrimoniul reclamanţilor la intrarea în vigoare a Legii nr. 118/2010;
În mod greşit şi prin interpretarea eronată a jurisprudenţei CEDO, instanţa de fond a reţinut că este în puterea de apreciere a statului pentru a determina ce beneficii trebuie plătite angajaţilor săi, din bugetul de stat, confundând noţiunea de „beneficii” cu noţiunea de „salarii”;
În mod greşit şi prin interpretarea eronată a jurisprudenţei CEDO, instanţa de fond a reţinut că Convenţia nu conferă dreptul de a primi în continuare un salariu de o anumită sumă;
În mod greşit şi făcând abstracţie de existenţa şi dispoziţiile Legii nr. 285/2010 a reţinut instanţa de fond că Legea nr. 118/2010 a avea caracter temporar;
În mod greşit instanţa de fond a apreciat că neemiterea actelor administrative prin care s-a luat măsura reducerilor salariale nu afectează legalitatea reducerilor;
În mod greşit şi cu încălcarea prevederilor legale a respins instanţa de fond cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în procedura preliminară, ca inadmisibilă.
Soluţia instanţei de control judiciar.
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, precum şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ. Înalta Curte constată că recursul este nefondat, şi îl va respinge, pentru considerentele în continuare arătate.
1. Măsura contestată de recurenţi, cea privind reducerea salariului cu 25%, a fost luată în baza şi în aplicarea Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, care a fost supusă controlului de constituţionalitate.
În acest sens, prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010, Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, stabilind ca fiind constituţionale dispoziţiile Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
În considerentele deciziilor pronunţate de Curtea Constituţională, s-a reţinut faptul că „diminuarea cu 25% a cuantumului salariului /indemnizaţiei /soldei, ca un corolar al dreptului la muncă este prevăzută prin legea criticată şi se impune pentru reducerea cheltuielilor bugetare, iar această soluţie legislativă a fost determinată de apărarea securităţii naţionale. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii, atrage aplicabilitatea noţiunii de securitate naţională din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice, financiare, sociale, care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului”.
S-a concluzionat de Curtea Constituţională că măsura de diminuare a cuantumului salarial cu 25% constituie o restrângere a exerciţiului dreptului constituţional la muncă ce afectează dreptul la salariu, cu respectarea însă a prevederilor art. 53 din Constituţie.
În consecinţă, având în vedere considerentele Curţii Constituţionale, în mod corect prima instanţă a apreciat că soluţia de respingere a acţiunii este legală în raport cu legislaţia naţională.
În ceea ce priveşte încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 al CEDO vizând respectarea proprietăţii asupra bunurilor, prin adoptarea Legii nr. 118/2010, în condiţiile în care prin reducerile salariale reglementate de respectivul act normativ a fost afectat în mod direct dreptul recurenţilor la încasarea integrală a salariului, Înalta Curte reţine că măsura legislativă adoptată prin Legea nr. 118/2010 nu poate fi privită ca o privare de bunuri, care presupunând o preluare completă şi definitivă a unor bunuri ar deschide calea indemnizării corespunzătoare a titularului dreptului, prin plata unor despăgubiri, ci ca o circumstanţiere a modului de exercitare pe o perioadă limitată de timp a exerciţiului respectivului drept, în acord cu dispoziţiile art. 1 parag. 2 din Protocolul nr. 1.
Dincolo de existenţa unei ingerinţe din partea autorităţilor statului în exercitarea unui drept fundamental al recurenţilor-reclamanţi, este de necontestat că măsura temporară de reducere a cuantumului salariului acesteia nu contravine Convenţiei Europene a Drepturilor Omului, în condiţiile în care măsura nu a afectat substanţa dreptului de proprietate, a fost luată prin lege în vederea realizării unui interes general, respectiv restabilirea echilibrului bugetar al statului într-un context economic delicat, şi s-a încadrat în marja de apreciere a statului în legătură cu reglementarea exercitării acestui drept în conformitate cu interesul general.
Sub acest aspect, Înalta Curte are în vedere jurisprudenţa Curţii, respectiv cauza Broniowski c. Polonia, potrivit căreia, în situaţiile ce presupun indemnizarea unor categorii largi de personal, ceea ce ar putea avea consecinţe economice importante asupra ansamblului unui stat, autorităţile naţionale trebuie să dispună de o mare putere discreţionară.
În materia drepturilor salariale ale personalului bugetar suntem în ipoteza de indemnizare a unor largi categorii de personal, mai precis cvasitotalitatea personalului din sistemul bugetar, astfel că măsura de reducere temporară a salariilor ar avea consecinţe economice evidente asupra ansamblului statului.
Trebuie subliniat şi faptul că în privinţa adoptării unor măsuri cu impact economic general legislatorul naţional dispune de o mare latitudine pentru a se pronunţa atât cu privire la existenţa unei probleme de interes public ce necesită o asemenea reglementare, cât şi cu privire la alegerea modalităţilor concrete de aplicare a acestei reglementări.
În acest context Înalta Curte apreciază că măsurile legislative stabilite prin Legea nr. 118/2010, nu aduc atingere dreptului de proprietate al recurenţilor reclamanţi, în condiţiile în care acestea se circumscriu limitelor ample ale puterii discreţionare a statului, fiind pe deplin respectat raportul rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul avut în vedere pentru realizarea lui, respectiv între exigenţa de interes general a restabilirii echilibrului bugetar şi imperativele respectării dreptului de proprietate al categoriilor de salariaţi vizaţi.
Însăşi C.E.D.O. face, aşa cum a arătat şi prima instanţă, o distincţie esenţială între dreptul de a continua să primeşti în viitor un salariu într-un anumit cuantum şi dreptul de a primi efectiv salariul câştigat pentru o perioadă în care munca a fost prestată (a se vedea cauza Lelas c. Croaţiei, Hotărârea din 20 mai 2010, paragraf nr. 58). Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum, iar o creanţa poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai dacă are o baza suficientă în dreptul intern (cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei din 19 aprilie 2007, paragraful nr. 94), ceea ce nu este valabil în cazul de fata, în care prin dreptul intern s-a dispus diminuarea drepturilor salariale.
Prin urmare, în cazuri asemănătoare, C.E.D.O. a urmărit să stabilească dacă dreptul la respectarea bunurilor este înfrânt de o manieră care antrenează atingere adusă însăşi substanţei dreptului şi a analizat respectarea principiului proporţionalităţii, adică a justului echilibru care trebuie păstrat între interesul general al colectivităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale omului (a se vede cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, Hotărârea din 12 octombrie 2004, parag. 39 şi 41).
2. Se mai constată că şi criticile aduse de recurenţi referitor la respingerea, de către instanţa fondului, a cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene în procedura preliminară, ca inadmisibilă, sunt nefondate.
Prin Notele scrise depuse la dosar la termenul din 7 octombrie 2011, recurenţii-reclamanţi, prin Corpul Naţional al Poliţiştilor, a formulat cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în temeiul art. 267 alin. (3) din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (T.F.U.E.) cu următoarea întrebare preliminară:
Dacă prevederile art. 17 alin. (1), art. 20, art. 21 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că se opun unor reduceri salariale precum cele operate de Statul român prin Legea nr. 118/2010 şi Legea nr. 285/2010.
Analizând întrebarea preliminară ce constituie conţinutul cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, Înalta Curte constată că în mod întemeiat a respins instanţa de fond cererea în raport de dispoziţiile art. 267 din T.F.U.E.
Potrivit dispoziţiilor art. 267 din T.F.U.E. orice organ de jurisdicţie al unui stat membru poate sesiza Curtea cu o cerere în interpretare unei reguli de drept comunitar, dacă apreciază că acest fapt este necesar pentru soluţionarea unui litigiu cu care a fost învestit.
Aceste prevederi consacră condiţiile de admisibilitate a unei cereri de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebări preliminare, analizarea îndeplinirii acestora fiind de competenţa exclusivă a instanţei naţionale în faţa căreia s-a formulat o asemenea cerere.
Astfel cum s-a precizat anterior, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene se face numai în situaţia în care, în cursul unul litigiu aflat pe rol, se pune problema interpretării sau validităţii unei norme comunitare.
Instanţa naţională este cea care stabileşte relevanţa dreptului comunitar pentru soluţionarea litigiului aflat pe rol şi dacă cererea de adresare a unei întrebări preliminare este sau nu necesară.
Înalta Curte reţine că, în materie, Curtea de Justiţie a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.
Or, în speţă, aspectele urmărite de către recurent au fost clarificate în detaliu prin Deciziile nr. 872 din 25 iunie 2010 şi nr. 874 din 25 iunie 2010 ale Curţii Constituţionale a României, evocându-se dispoziţii şi jurisprudenţă comunitară; în plus, pentru motivele expuse în prima parte a considerentelor prezentei decizii, o hotărâre preliminară nu ar prezenta relevanţă.
De asemenea, potrivit dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene, rolul Curţii este acela de a oferi o interpretare a dreptului european sau de a se pronunţa cu privire la validitatea acestuia, iar nu de a aplica dreptul comunitar la situaţia de fapt ce face obiectul litigiului, aşa cum urmăresc, în realitate, recurenţii, acesta fiind rolul instanţei naţionale.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) din C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de B.A.C., B.L.O., C.I.A., D.A., D.C.C., A.D., F.G.L., F.N.D., J.A., L.D., M.C., M.C.V., M.C.I., C.M., M.S., N.C.N., N.S.M., P.T., R.E., S.M., S.F.M. prin reprezentantul legal Corpul Naţional al Poliţiştilor împotriva sentinţei civile nr. 6439 din 04 noiembrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 noiembrie 2012.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2188/2012. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 2375/2012. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
