ICCJ. Decizia nr. 5031/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5031/2012
Dosar nr. 198/54/2012
Şedinţa publică de la 28 noiembrie 2012
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
În temeiul dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, E.M., în calitate de recurent-reclamant în Dosar nr. 10836/63/2010 al Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi a art. 4 din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007.
Prin încheierea de şedinţă din data de 24 ianuarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 10836/63/2010 a fost admisă cererea de sesizare a instanţei de contencios administrativ competentă cu excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 din Decizia nr. 307/2007, formulată de recurentul-reclamant E.M.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 365 din 11 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova a fost respinsă excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 11.5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007 invocată de reclamantul E.M. în contradictoriu cu pârâţii Penitenciarul Craiova, Ministerul Justiţiei, Administraţia Naţională a Penitenciarelor, Ministerul Finanţelor Publice.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că excepţia de inadmisibilitate a excepţiei de nelegalitate, invocată de pârâta A.N.P., este neîntemeiată.
A reţinut instanţa că natura juridică de act administrativ unilateral cu caracter normativ a O.M.J. nr. 399/C/2007 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobată prin Legea nr. 462/2006 precum şi al Deciziei Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate în raport cu sfera de reglementare a art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Evoluţia în timp a actualei legi a contenciosului administrativ şi însăşi terminologia uzitată în textele ce reglementează excepţia de nelegalitate nu sunt de natură să configureze un fine de neprimire a excepţiei de nelegalitate a actelor administrativ-normative, principiul coerenţei legislative impunând interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate pentru ambele categorii de acte administrative unilaterale, astfel încât acest mijloc de apărare să nu fie aplicat restrictiv, deturnat de la scopul pentru care a fost instituit de legiuitor.
Pe baza argumentului de interpretare logică a fortiori, dacă legiuitorul a creat un mijloc procesual de apărare, pe calea excepţiei de nelegalitate, pentru acte de autoritate individuale, cu atât mai mult un asemenea mijloc de apărare trebuie oferit subiectelor de drept în legătură cu actele administrativ-normative, ale căror efecte au caracter general, impersonal şi abstract.
Instanţa de fond a avut în vedere şi practica judiciară constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, care s-a pronunţat în mod repetat în sensul admisibilităţii excepţiei de nelegalitate a actului administrativ cu caracter normativ, atât anterior cât şi ulterior modificării Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007.
Analizând pe fond excepţia de nelegalitate, Curtea o apreciază ca neîntemeiată, reţinând următoarele aspecte:
În cauză, O.M.J. nr. 399/C/2007 conţine chiar normele metodologice de aplicare a ordonanţei privind salarizarea funcţionarilor publici din A.N.P., norme al căror scop îl reprezintă expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea pentru orele lucrate suplimentar.
Astfel, dispoziţiile a căror nelegalitate este invocată prevăd modul în care se calculează orele lucrate suplimentar în cazul lucrului în ture şi cum se remunerează acestea.
Din motivarea excepţiei de nelegalitate rezultă că singura critică a reclamantului vizează faptul că prevederile ordinului şi ale deciziei contravin prin adăugare la dispoziţiile legale, întrucât "nu se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar" căci, procedând astfel, se produc prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora.
Instanţa a constatat că este nefondată susţinerea reclamantului, întrucât astfel cum rezultă din întreg conţinutul art. 45, legiuitorul a avut în vedere ca unităţi de timp nu doar ora, ci şi ziua, săptămâna şi respectiv luna, statuând că "Durata normală a programului de lucru este de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână." [alin. (1) art. 45] iar "orele suplimentare se vor plăti, în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează: a) 75% din salariul de bază pentru primele două ore de depăşire a duratei normale a zilei de lucru; b) 100% din salariul de bază pentru orele următoare".
Aşadar, în concepţia legii, fiind remunerate în luna următoare, numărul orelor lucrate suplimentar se calculează la finalul fiecărei luni, iar salarizarea acestora se realizează prin adăugarea unui spor de 75% pentru primele două ore suplimentare calculate raportându-se la ziua de lucru (8 ore), şi respectiv a unui spor de 100% din salariul de bază pentru orele următoare.
Faptul că la pct. 11.5 din O.M.J. 399/2007 emitentul a arătat modul concret de calcul al orelor şi respectiv zilelor lucrate suplimentar, anume: "a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar)", a reţinut instanţa că nu înseamnă că a adăugat la lege, ci a detaliat, a dezvoltat conţinutul noţiunilor de ore/zile lucrate suplimentar utilizate în cuprinsul prevederilor legii, organizând practic executarea acestora, în limitele stabilite de art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
S-a argumentat că, chiar şi propoziţia de la pct. 11.5 lit. c) "Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează" nu adaugă legii, căci nu instituie prin ea însăşi o procedură diferită de calcul al orelor/zilelor lucrate suplimentar, ea fiind subsumată aplicării prevederilor amintite mai sus, astfel că nu este în măsură să schimbe, să deturneze scopul şi sensul prevederilor legii.
Este de altfel, a reţinut instanţa de fond, ceea ce se reglementează în mod expres în art. 16 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 potrivit cu care " Într-un act normativ emis pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea textelor de referinţă. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază."
Este evident astfel că, actele emise pe baza şi în executarea unor alte acte normative nu trebuie să se rezume la o simplă preluare formală a dispoziţiilor acestora din urmă ci trebuie să ofere soluţii concrete pentru punerea în executare a acestora, urmărind însă scopul şi spiritul legii.
Mai mult, dispoziţiile pct. 11.5 din O.M.J. nr. 399/2007 reglementează situaţia specială a "lucrului în ture" ori, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede că "(3) În cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziţii legale specifice, se vor aplica aceste dispoziţii legale".
Ca urmare, a concluzionat instanţa că a înlătura pe calea excepţiei de nelegalitate prevederile care reglementează o situaţie specială, pentru care legea trimite la dispoziţii speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor legale, fapt care contravine prev. art. 108 alin. (2) din Constituţie şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
3. Recursul declarat de E.M.
Recurentul a criticat soluţia instanţei de fond ca netemeinică şi nelegală, arătând că instanţa a interpretat în mod eronat dispoziţiile cuprinse în actele administrative criticate, care instituie un mod de calcul al orelor lucrate suplimentar contrar prevederilor actelor normative cu forţă juridică superioară.
II. Decizia instanţei de recurs
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie sesizată cu soluţionarea recursului declarat, analizând motivele de recurs formulate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză va admite recursul şi rejudecând cauza pe fond, va admite excepţia de nelegalitate invocată, pentru considerentele ce urmează:
În conformitate cu punctul 11.5 din Normele metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 64/2006, aprobate prin Ordinul Ministerului Justiţiei nr. 399/C/2007 prevede că, în cazul lucrului în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se vor plăti:
a) Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună= ore lucrate suplimentar.
b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
c) Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează.
De asemenea, art. 4 din Decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007 a Directorului General al Administraţiei Penitenciarelor prevede la alin. (3) şi (4) modul de calcul al orelor suplimentare, astfel:
- alin. (3): În cazul lucrului în ture, numărul orelor prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se calculează:
Total ore lucrate conform pontaj - total ore lucrătoare din lună = ore lucrate suplimentar;
Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate suplimentar.
- alin. (4): Primele 2 ore din fiecare zi lucrată suplimentar se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază, iar diferenţa până la 8 ore se plăteşte cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracţiunile de zile se neglijează.
Potrivit art. 16 din O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea şi alte drepturi ale funcţionarilor publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, pentru orele prestate de aceşti funcţionari publici peste durata normală a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, potrivit legii nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 4.3 din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici din Administraţia Naţională a Penitenciarelor.
În conformitate cu forma în vigoare a acestor din urmă dispoziţii, durata normală a timpului de lucru este, de regulă, de 8 ore pe zi şi de 40 de ore pe săptămână.
Actul normativ mai prevede că, în cazul în care nu este posibilă compensarea cu timp liber a orelor lucrate suplimentar acestea se vor plăti cu 75% din salariul de bază, primele 2 ore şi respectiv cu 100% din salariul de bază orele următoare şi orele lucrate în zilele de repaus, săptămânal sau în care nu se lucrează, potrivit legii.
Legea nr. 293/2004 instituie şi o limită a orelor lucrate suplimentar, respectiv 120 ore anual şi în mod excepţional, 360 ore anual, cu aprobarea ordonatorului de credite şi cu încadrarea în fondurile bugetare aprobate.
Aşadar, Înalta Curte reţine că dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 293/2004 reglementează modul de plată a muncii suplimentare necompensate cu timp liber, calculul raportându-se exclusiv ca unitate de timp la orele suplimentare, fără a distinge după cum este vorba de lucru în ture sau nu.
Contrar acestor prevederi legale, prin dispoziţiile contestate din cele două acte administrative emise în baza şi în aplicarea actelor normative cu forţă superioară, modalitatea de calcul a orelor lucrate suplimentar se raportează la altă unitate de timp, ziua lucrată suplimentar, transformându-se orele în zile suplimentare, cu neglijarea fracţiunilor de zile.
Aplicând acest mod de calcul se ajunge la situaţia în care funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare sunt privaţi de drepturile salariale pentru o parte din orele suplimentare efectuate, respectiv cele ce reprezintă o fracţiune mai mică de o zi lucrată suplimentar.
În raport de cele expuse, Înalta Curte reţine că excepţia invocată de reclamant este întemeiată, normele contestate adăugând la lege şi stabilind un alt regim de calcul al sporurilor cuvenite pentru orele lucrate suplimentar, motiv pentru care rejudecând pe fond excepţia invocată, va constata nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi respectiv art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307/2007.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de E.M. împotriva Sentinţei nr. 365 din 11 aprilie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite excepţia de nelegalitate invocată şi constată nelegalitatea dispoziţiilor art. 11 pct. 5 din O.M.J. nr. 399/2007 şi art. 4 alin. (3) şi (4) din Decizia nr. 307/2007 a Directorului General al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 noiembrie 2012.
Procesat de GGC - GV
| ← ICCJ. Decizia nr. 5029/2012. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 5033/2012. Contencios. Anulare act... → |
|---|
