ICCJ. Decizia nr. 69/2012. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 69/2012
Dosar nr. 203/39/2010
Şedinţa publică de la 12 ianuarie 2012
Prin cererea înregistrată sub nr. 203/39/2010, reclamantul B.C., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, a solicitat ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se dispună anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 emis de Ministrul Finanţelor Publice Bucureşti, cu obligarea pârâţilor la plata drepturilor salariale de la emiterea ordinului şi până la reintegrarea sa pe funcţia deţinută anterior, precum şi suspendarea executării ordinului sus menţionat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că urmare a susţinerii unui concurs în cadrul căruia s-a făcut evaluarea cunoştinţelor şi aptitudinilor manageriale, în condiţiile prevăzute de art. IV din O.U.G. nr. 37/2009, a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct al Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Suceava, în baza Ordinului nr. 2219 din 2 iulie 2009 emis de Ministerul Finanţelor Publice, pentru exercitarea acestor prerogative încheindu-se, în condiţiile art. III alin. (6) din acelaşi act normativ, contractul de management nr. 395/2009 pe o perioadă de 1 an.
Ulterior, la data de 5 octombrie 2009, a fost emis Ordinul nr. 2782 prin care s-a dispus eliberarea sa din funcţia de director coordonator adjunct, precum şi încetarea contractului de management, măsura fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 10 alin. (1) lit. b) din contract.
A precizat reclamantul că, nu a avut cunoştinţă de existenţa unei comisii de evaluare şi nici nu a fost informat despre o asemenea evaluare profesională, de modalitatea în care a avut loc, perioada de referinţă pentru desfăşurarea activităţii, criteriile avute în vedere, rezultatele acesteia.
Din aceste motive, a apreciat că măsura luată - cu trimitere la dispoziţiile art. 10 lit. b) din contractul de management - nu are la bază constatări legale şi temeinicie ale vreunui organ îndreptăţit în acest sens, având un caracter abuziv, preponderent politic, în contextul evenimentelor survenite în activitatea Guvernului în luna septembrie 2009.
A mai învederat faptul că, Ordinul a cărui anulare se solicită, a fost emis cu încălcarea dispoziţiilor sus-menţionate, acesta nu este motivat în fapt şi în drept, fiind forţată interpretarea normei juridice pentru atingerea scopului politic.
Totodată, potrivit art. 15 din Legea nr. 554/2004, a înţeles să formuleze şi o cerere de suspendare a Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009, pentru motivele prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, vizând „cazul bine justificat” şi „paguba iminentă”.
A arătat că, în aceeaşi modalitate a fost eliberată şi soţia sa din funcţia de director coordonator adjunct în cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice Suceava, în prezent, aflându-se în situaţia de a nu avea nici un fel de venit. A mai precizat faptul că, au doi copii minori în întreţinere, precum şi numeroase credite contractate, fiind în imposibilitate de a achita ratele, ca urmare a nerealizării vreunui venit.
Prin încheierea acestei instanţe, din data de 21 mai 2010, s-a respins ca nefondată, cererea de suspendare a executării ordinului atacat şi după momentul soluţionării fondului cauzei.
La termenul de judecată din 12 noiembrie 2010, apărătorul reclamantului a precizat faptul că acesta înţelege să-şi restrângă obiectul acţiunii, exclusiv la anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 şi obligarea pârâţilor la plata drepturilor salariale, de la data emiterii ordinului a cărui anulare se solicită şi până la expirarea perioadei pentru care fusese numit în funcţie prin Ordinul nr. 2219 din 2 iulie 2009.
Prin Sentinţa nr. 264 din 26 noiembrie 2010, Curtea de Apel Suceava a admis acţiunea formulată de reclamantul B.C., astfel cum a fost precizată, a dispus anularea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009, emis de preşedintele ANAF, în numele şi pentru M.F.P., a obligat pârâţii să plătească reclamantului drepturile salariale aferente funcţiei de director coordonator adjunct DJAOV Suceava, pentru perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010, precum şi suma de 2144 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a reţinut în esenţă următoarele.
Actul administrativ atacat nu este motivat, nefăcându-se trimitere la rezultatele concrete obţinute în urma desfăşurării procedurii de evaluare a activităţii profesionale a reclamantului.
Ori, a reţinut instanţa că este cunoscut că motivarea constituie una dintre condiţiile de legalitate şi validitate a actului administrativ şi reprezintă o garanţie împotriva arbitrariului şi excesului de putere a autorităţilor publice.
Aşadar, s-a apreciat că sunt nelegale şi se sancţionează cu nulitatea actele administrative prin care se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale, nemotivate sau motivate insuficient, lacunar, prin trimitere la pretinse „constatări” sau „nereguli”, afirmate generic - cum este cazul în speţă, ceea ce, în realitate, echivalează cu o nemotivare, de natură, pe de o parte, să nu asigure o informare corectă a subiectului de drept - destinatar al actului administrativ, iar pe de altă parte, să facă imposibilă exercitarea controlului de legalitate.
Mai mult, în cuprinsul ordinului în discuţie nu se fac precizări în legătură cu termenul în care poate fi contestată măsura şi, respectiv, instanţa competentă.
Pe de altă parte, s-a reţinut că reclamantului nu i s-a acordat preavizul de 30 zile calendaristice prevăzut de legea - cadru care reglementează Statutul funcţionarilor publici şi nici nu i s-a pus la dispoziţie un alt post - potrivit listei posturilor vacante existentă la nivelul AN.F.P. - corespunzător nivelului de pregătire profesională a acestuia.
Cu referire la procedura de evaluare a activităţii profesionale a reclamantului, s-a reţinut că în conţinutul actului administrativ atacat se face trimitere concretă la Comisia de evaluare a activităţii directorilor coordonatori adjuncţi din cadrul serviciilor publice deconcentrate din cadrul M.F.P. constituită prin O.M.F.P. nr. 2669/2009, nepublicat în M. Of. al României.
În concluzie a constatat instanţa vătămarea gravă a drepturilor şi intereselor legitime private ale reclamantului, căruia de altfel, nu i s-a răspuns la plângerea prealabilă adresată conform art. 7 din Legea contenciosului administrativ, prin emiterea Ordinului nr. 2782 din 5 octombrie 2009 de către preşedintele ANAF, în numele şi pentru MFP.
Împotriva sentinţei pronunţată de Curtea de Apel Suceava a declarat recurs Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în nume propriu şi în reprezentarea M.F.P. criticând sentinţa atacată pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Se arată în motivarea căii de atac că instanţa de fond în mod greşit a admis acţiunea şi a pronunţat hotărârea atacată, aflându-se într-o stare de confuzie în ceea ce priveşte natura juridică a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministerul Finanţelor Publice a cărui anulare a dispus-o, ordin emis în baza nerespectării unui contract de management, asimilat de către legiuitor contractului de mandat.
Se mai arată că instanţa de fond a analizat strict Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 2782/2009, fără a avea în vedere dispoziţiile contractului de management, nerespectarea clauzelor contractuale având ca şi consecinţă emiterea acestuia.
Analizând cauza, prin prisma motivelor de recurs, în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C.proc. civ. şi cu normele de drept aplicabile, Curtea constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.
Un prim aspect care trebuie care trebuie clarificat în speţa de faţă este cel legat de natura juridica a Ordinului nr. 2782/2009 emis de Ministrul Finanţelor Publice a cărui anulare a dispus-o instanţa de fond.
Astfel, raporturile juridice încheiate între reclamantul-intimat şi Ministerul Finanţelor Publice au avut ca temei contractul de management, conform prevederilor Ordonanţei de urgentă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
Susţinerea instanţei de fond în sensul că Ordinul în litigiu este lovit de nulitate, fiind emis cu încălcarea dispoziţiilor legale în materie, respectiv ale art. 60 alin. (2), art. 63 alin. (2), art. 67 şi 74 C. muncii şi ale art. 99 alin. (3), (5), (6) şi (7) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, nu poate fi reţinută.
Obiectul contractului de management nr. 395 din 1 iulie 2009 prevăzut la art. 2, a constat în organizarea, conducerea şi administrarea Activităţii de metodologie şi administrare a veniturilor statului din cadrul Direcţiei Judeţene pentru Accize şi Operaţiuni Vamale Suceava, în condiţiile realizării unui management eficient şi de calitate.
În conformitate cu prevederile art. III alin. (7) din Ordonanţa de urgentă a Guvernului nr. 37/2009, „Contractul de management este asimilat contractului individual de muncă şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate”.
Însă, Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, cu modificările şi completările ulterioare, stabileşte la art. 1 alin. (2) că, „Prezentul cod se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii. "
Or, trebuie precizat faptul că Ordonanţa de urgentă a Guvernului nr. 37/2009, care constituie lege specială în materie, conţine norme derogatorii de la prevederile legale generale.
Faţă de cele anterior menţionate, reţinerea instanţei de fond referitoare la faptul că „în cuprinsul ordinului în discuţie nu se fac precizări în legătură cu termenul în care poate fi contestată măsura şi, respectiv, instanţa competentă este nefondată, atâta timp cât în speţa de faţă suntem în prezenţa unui contract de management.
În motivarea soluţiei pronunţată de Curtea de Apel Suceava, se arată că reclamantului nu i s-a acordat preavizul de 30 de zile calendaristice prevăzut de legea cadru care reglementează Statutul funcţionarilor publici şi nici nu i s-a pus la dispoziţie un alt post potrivit listei posturilor vacante existentă la nivelul ANFP corespunzător nivelului de pregătire profesională a acestuia.
Argumentul instanţei de fond nu poate fi reţinut, întrucât aşa cum s-a precizat anterior, intimatului - reclamant nu îi sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 188/1999, numirea sa în funcţie fiind realizată în baza contractului de management.
Totodată se susţine de către instanţa de fond că Ordinul atacat nu este motivat în fapt. Nici această susţinere nu poate fi reţinută întrucât Ordinul de eliberare din funcţie este însoţit de toate documentele precizate în preambulul său, iar faptul că în dispozitivul Ordinului nu se regăsesc referiri la aceste documente, atât timp cât ele sunt anexate acestuia, făcând parte integrantă din el, nu poate conduce la o altă concluzie.
În ceea ce priveşte rezultatele evaluării, se constată că acest proces de evaluare a fost efectuat în temeiul Ordinului Ministrului Finanţelor Publice nr. 2669/2009 şi s-a realizat de către Comisia de evaluare constituită pentru perioada 1 iunie-31 august 2009.
Aceasta evaluare s-a realizat pe baza obiectivelor şi indicatorilor de performanţă cuprinşi în contractul de management nr. 395/2009 şi asumate de reclamant prin raportare la informaţiile privind realizarea acestora pentru perioada iunie-august 2009, comunicate Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală de către DJAOV Suceava.
Analizarea modului cum au fost aduse la îndeplinire obligaţiile asumate de reclamantul-intimat prin contract s-a realizat în temeiul art. 5 lit. d) din Contractul de management nr. 395/2009.
Comisia de evaluare a constatat deficiente în organizarea activităţii profesionale desfăşurată de reclamantul-intimat în perioada iunie-august 2009, în calitate de director coordonator adjunct la DJAOV Suceava.
Astfel, Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de angajator şi, în temeiul art. 5 lit. d) din contractul de management nr. 395/2009, şi-a exercitat acest drept privind analizarea modului cum au fost aduse la îndeplinire obligaţiile asumate la data încheierii acestui contract.
Urmare acestui fapt, contractul de management nr. 395/2009 a încetat de drept, fără notificare, fără punere în întârziere sau intervenţia instanţei, în conformitate cu prevederile art. 10 alin. (1) lit. b) din contract, iar Ministerul Finanţelor Publice, în calitate de ordonator principal de credite, a constatat prin Ordinul nr. 2782/2009 încetarea în data de 5 octombrie 2009 a aplicabilităţii prevederilor Ordinului ministrului finanţelor publice nr. 2219/2009 .
În susţinerea celor anterior menţionate sunt şi dispoziţiile din Anexa nr. 1 la H.G. nr. 527/2009 privind aprobarea modelului cadru al contractului de management care a prevăzut la art. 9 alin. (1) lit. b) clauza de încetare a contractului de management la iniţiativa ordonatorului principal de credite, în cazul evaluării directorului coordonator/adjunct ca fiind necorespunzător.
Cu referire la procedura de evaluare a activităţii profesionale a reclamantului, instanţa de fond menţionează în cuprinsul sentinţei recurate că Ordinul nr. 2669/2009 emis de Ministerul Finanţelor Publice este un act normativ de autoritate, cu caracter normativ, care nu a intrat practic în vigoare, nefiind publicat în M.Of. al României, fiind în opinia instanţei total lipsit de efecte juridice.
Or, Ordinul în discuţie este un act administrativ cu caracter individual, nefăcând parte din categoria actelor normative pentru care este obligatorie publicarea în M. Of. al României, în vederea intrării în vigoare a acestora.
Actul administrativ individual este un act administrativ concret care priveşte un subiect de drept sau o categorie determinată de persoane, sau un anume domeniu de activitate.
În speţă, Ordinul atacat este un act administrativ individual, deoarece prin el nu se instituie norme juridice care să reglementate situaţii juridice cu caracter general, impersonale.
Ordinul în speţă produce efecte numai faţă de reclamantul din prezenta cauză, motiv pentru care este un act administrativ individual, exceptat de la regula publicării în M. Of., conform dispoziţiilor art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnică legislativă.
Pe de altă parte, prin nepublicarea unui act administrativ în M. Of., chiar dacă s-ar fi încălcat dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, nu înseamnă că respectivul act este nelegal, deoarece nelegalitatea afectează însăşi substanţa actului, existenţa sa valabilă, consecinţa nepublicării fiind inopozabilitatea respectivului act faţă de terţi, sancţiune care priveşte efectele actului, ulterior adoptării acestuia.
Instanţa de fond mai arată în motivarea hotărârii recurate că este de remarcat vicierea procedurii de evaluare prin lipsa etapei interviului prevăzută de dispoziţiile imperative ale H.G. nr. 611/2008 de aprobare a normelor privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor publici.
Aceste argumente nu pot fi reţinute. Instanţa de fond analizează strict Ordinul Ministrului Finanţelor Publice nr. 2782/2009, fără a avea în vedere dispoziţiile contractului de management, nerespectarea clauzelor contractuale având ca şi consecinţă emiterea acestuia.
Mai mult decât atât, instanţa de fond nu a avut în vedere statutul directorului coordonator adjunct, astfel încât şi-a motivat decizia raportându-se la prevederi legale aplicabile personalului cu statut special, respectiv cel de funcţionar public, prevederi neaplicabile în acest caz.
Prin sentinţa atacată instanţa a dispus obligarea pârâţilor la plata către reclamant a drepturilor salariale aferente funcţiei de director coordonator adjunct DJAOV Suceava, pentru perioada 6 octombrie 2009-25 mai 2010.
Or, atât timp cât Ordinul de eliberarea din funcţie s-a realizat cu respectarea prevederilor legale în materie la data emiterii acestuia, pârâţii nu puteau fi obligaţi la aceste despăgubiri.
În consecinţă, având în vedere considerentele expuse în temeiul art. 312 alin. (2) C. proc. civ., recursul va fi admis, modificată în tot sentinţa atacată în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală în nume propriu şi în reprezentarea Ministerului Finanţelor Publice împotriva Sentinţei nr. 264 din 26 noiembrie 2010 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în tot sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului B.C. ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 ianuarie 2012.
Procesat de GGC - DG
| ← ICCJ. Decizia nr. 68/2012. Contencios. Excepţie de... | ICCJ. Decizia nr. 705/2012. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
