ICCJ. Decizia nr. 985/2012. Contencios
| Comentarii |
|
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul acțiunii și cadrul procesual
Prin încheierea de ședință din 24 septembrie 2011, Judecătoria sector 1 București a sesizat Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004, cu soluționarea excepției de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996, excepție invocată de către V.C. și V.G.V. ce au calitatea de pârâți în litigiul aflat pe rolul Judecătoriei sector 1 București, în care R.A. A.P.P.S. are calitatea de reclamantă.
în motivarea excepției au arătat că reclamanta R.A. A.P.P.S își exercită abuziv dreptul de administrare asupra apartamentului în care locuiesc, întrucât acest apartament a fost nelegal trecut în administrarea pârâtei, la data intrării în vigoare a H.G. nr. 39/1996, apartamentul neîndeplinind condițiile de aplicare a acestui act normativ, respectiv nu a fost preluat nelegal de Consiliul Local al Municipiului București în baza unei decizii administrative emise de organe necompetente material.
Reclamanții au susținut, totodată că H.G. nr. 39/1996 face referire la un număr strict de imobile cuprins în anexa sa și că de-a lungul vremii, prin alte hotărâri de Guvern, pârâtei i-a fost retrasă administrarea unora dintre ele, acestea revenind în administrarea Primăriei Municipiului București.
Prin concluziile scrise depuse la dosar, pârâta R.A. A.P.P.S. a solicitat respingerea excepției de nelegalitate ca inadmisibilă, având în vedere că în anul 1996 erau aplicabile disp. Legii nr. 29/1990 care nu prevedeau posibilitatea constatării nelegalității H.G. nr. 39/1996 pe cale de excepție, această hotărâre fiind emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.
în subsidiar, a solicitat respingerea excepției ca neîntemeiată.
Guvernul României a fost citat în calitate de pârât, dată fiind calitatea sa de emitent al H.G. nr. 39/1996, iar prin întâmpinarea formulată a solicitat respingerea excepției de nelegalitate întrucât H.G. 39/1996 a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii 554/2004.
De asemenea, a susținut că hotărârea este temeinică și legală, la elaborarea sa fiind respectate dispozițiile Decretului nr. 16/1976 și dispozițiilor H.G. nr. 390/1993.
La termenul de judecată din 14 iunie 2011, reclamanții au depus la dosar precizări prin care au solicitat ca instanța să decidă asupra măsurilor de reparare a pagubei produse, în sensul repunerii părților în situația anterioară introducerii imobilului din str. P.B.I., sector 1 în anexa H.G. nr. 39/1996 și obligării pârâților la plata sumei de 1.000.000 RON daune morale, în raport de durata mare de timp în care au fost șicanați și abuzați în urma transmiterii și preluării nelegale a administrării imobilului.
Referitor la această cerere precizatoare, Guvernul României a apreciat că este vorba despre o completare a acțiunii principale și a invocat excepția inadmisibilității acesteia întrucât se încearcă completarea cadrului procesual al dosarului de fond prin formularea unui nou capăt de cerere cu o nouă parte.
2. Hotărârea Curții de apel
Prin Sentința nr. 5202 din 20 septembrie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate.
A respins excepția de nelegalitate invocată de reclamanții G.V.V. și C.V., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, R.A. A.P.P.S. - Sucursala pentru Administrarea Fondului Imobiliar, V.R.C., V.M.F., V.M. și V.V.G. prin reprezentant legal G.V.V., ca neîntemeiată
Pentru a hotărî astfel prima instanță a reținut următoarele considerente:
Cu privire la excepția de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate invocată de pârâta R.A. A.P.P.S., Curtea a apreciat că aspectele invocate în susținerea acesteia vizează temeinicia excepției de nelegalitate, urmând a fi avute în vedere la soluționarea pe fond a excepției, astfel încât a respins această excepție.
Pe fondul cauzei Curtea a constatat că nu sunt aplicabile dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 cu privire la actul administrativ unilateral cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, întrucât aceste dispoziții legale care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actului administrativ sus menționat, contravin atât dreptului la un proces echitabil prevederilor de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, de practica CEDO, de art. 47 din Carta drepturilor fundamentale ale Uniunii Europene prin raportare la atingerea adusă principiului securității și dreptului la justiție, dar și practicii Curții de Justiție de la Luxemburg care a reținut că, atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acțiunii, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv, neputând să mai solicite în instanță controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepției de nelegalitate.
A reținut instanța că, în cauză, reclamanții au invocat această excepție cu privire la H.G. nr. 39/1996 privind reglementarea situației juridice a unor imobile trecute nelegal în administrarea Consiliului Local al Municipiului București, hotărâre care face parte din categoria actelor administrative unilaterale cu caracter individual și care a fost emisă anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că se impune înlăturarea aplicării în speța de față a dispozițiilor art. 4 alin. (1) și art. II alin. (2) teza finală din Legea contenciosului administrativ, modificată, care permit cenzurarea, fără limită în timp, pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a acestei legi.
Cât privește cererea precizatoare a acțiunii, formulate în cadrul excepției de nelegalitate, Curtea a apreciat că asupra acesteia se poate pronunța doar instanța învestită cu soluționarea litigiului în cadrul căruia a fost invocată excepție, în speță, Judecătoria sector 1 București.
3. Recursurile declarate în cauză.
împotriva acestei hotărâri au declarat recurs G.V.V. și V.C., criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recurentul G.V.V. a criticat, în primul rând sentința recurată sub aspectul stabilirii cadrului procesual, în sensul că prima instanță a greșit când a atribuit calitatea de pârâți a considerat a copiilor V.R.C., V.M.F., V.M. și V.V.G., de parcă aceștia urmau să dezbată în contradictoriu cu părinții obiectul acestei acțiuni.
A susținut că instanța nu a luat în considerare solicitarea obligării Guvernului României de a depune la dosar notele de fundamentare ale H.G. nr. 859/1996, ale H.G. nr. 940/1996 și H.G. nr. 905/1997 care nu sunt accesibile, prima instanță soluționând cauza la primul termen de judecată, deși pârâta R.A. A.P.P.S. solicitase acordarea unui nou termen de judecată.
A mai precizat că nu au fost luate în considerare apărările formulate în sensul că locuința care și-a pierdut statutul unei locuințe de serviciu, a fost introdusă din greșeală în anexa H.G. nr. 39/1996, că H.G. nr. 959/1996, a înlocuit în întregime, anexa de la H.G. nr. 39/1996 și că prin H.G. nr. 905/1997, s-a transmis administrarea către CGMB a unui număr de 9 imobile, iar prin H.G. nr. 1040/2000, în temeiul notei sale de fundamentare foarte explicită, s-au eliminat din cuprinsul anexei un număr de 5 imobile înscrise inițial, din eroare, în cuprinsul său. Astfel, pe fondul acestei excepții de nelegalitate a înțeles să probeze instanței de contencios faptul că emitentul H.G. nr. 39/1996 a eliminat de-a lungul vremii imobilele care nu corespundeau cerințelor notei sale de fundamentare.
A mai arătat că, la nivel comunitar, s-a apreciat că motivarea oricărui act urmărește o dublă finalitate. Ea îndeplinește în primul rând, o funcție de transparență în profitul cetățenilor, care vor putea, astfel, să verifice dacă actul este sau nu întemeiat. Ea permite, de asemenea, Curții să îndeplinească controlul său jurisdicțional. Exigența de motivare este totodată semnificativă, pentru că permite reconstituirea raționamentului efectuat de autorul actului, pentru a ajunge la adoptarea acestuia.
Or, a susținut recurentul, aprecierea instanței - care se raliază susținerilor reprezentantului pârâtei R.A. A.P.P.S. potrivit cărora n-ar fi utilă cauzei proba cu înscrisuri, solicitată de recurent-reclamant, ca reprezentând apărări pe fondul cauzei -, nu denotă decât servilism față de care "instanța de contencios învestită cu excepția de nelegalitate are de examinat concordanța actului administrativ dedus judecății cu actele normative cu forță juridică superioară, în temeiul și în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1, alin. 5, din Constituția României și art. 4 alin. (3), din Legea nr. 24/2000, privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative." (D îCCJ, SCAF, Decizia nr. 3937 din 10 noiembrie 2006.)
A invocat practica instanței supreme, din perioada interbelică, care statua referitor la competența instanței de contencios administrativ că "legiuitorul, dând în căderea instanței de contencios administrativ dreptul de a anula actele administrative de autoritate făcute cu călcarea legilor și regulamentelor, a învestit această instanță cu plenitudinea dreptului de control.
Aceasta rezultă din termenii generali ai legii, cât și din scopul ce l-a urmărit de a face posibilă totdeauna anularea unui act administrativ abuziv.
A decide altfel și a recunoaște instanței de contencios administrativ numai un drept limitativ la examinarea actului din punct de vedere formal ar fi a nu se mai atinge scopul legii, pentru că s-ar lăsa mai totdeauna autorității administrative posibilitatea de a eluda legea, ceea ce nu a putut fi deloc în intențiunea legiuitorului și ar împiedica anularea unui act, oricât de abuziv ar fi el, prin aceea că l-ar îngădui cu toate formele legale." Cas. III, Decizia nr. 1061, din 7 noiembrie 1928, în Jurnalul General, 1928, nr. 629, p. 454.
A arătat, totodată, că instanța nu s-a pronunțat pe fond ci doar asupra excepțiilor și că nu a verificat concordanta dintre motivarea arătată în nota de fundamentare a actului atacat și aplicarea acestuia, precum și respectarea dispozițiilor Legii nr. 112/1995, act normativ în executarea căruia se pretinde a fi fost emisă hotărârea incriminată.
A criticat sentința instanței de fond și sub aspectul dezlegării cererii precizatoare arătând, în esență că, în mod greșit s-a apreciat că instanța nu este competentă să soluționeze și această cerere, motivarea fiind profund nelegală, atâta vreme cât s-a statuat că "Legea nr. 554/2004 reglementează, un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia instanța are de analizat nu numai conformitatea actului administrativ cu legea, ci și existența unei vătămări produse reclamantului într-un drept ori într-un interes legitim, în lipsa căreia nu poate fi aplicată sancțiunea anulării. " - ICCJ, SCAF, Decizia nr. 3324 din 29 iunie 2007, nepublicată.
Recurenta V.C. a formulat, în esență, următoarele critici:
- Hotărârea a fost pronunțată cu nerespectarea principiului disponibilității procesuale, întrucât prin introducerea în acest cadru procesual a unor persoane care nu puteau fi ținute la respectarea unei hotărâri în contradictoriu cu recurenții conferă caracter de nelegalitate a acestei hotărâri.
- Hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină, întrucât lipsesc aprecierile instanței în raport cu susținerile reclamanților cu privire la modul de dobândire al folosinței imobilului care a făcut obiectul hotărârii de guvern a cărui nelegalitate se invocă, lipsește motivarea reținerii susținerilor pârâtului.
- Hotărârea cuprinde motive străine de natura pricinii legat de faptul că prima instanță a apreciat că nu este competentă a soluționa cererea precizatoare.
- Instanța a apreciat greșit actul dedus judecății, în sensul că a trecut peste voința clară exprimată în H.G. nr. 39/1996, potrivit căreia imobilele care nu îndeplineau condițiile de locuință de protocol sau de serviciu pentru a fi incluse în fondul de protocol ce urma să fie administrat potrivit notei de fundamentare, urmează să fie supuse regimului general al Legii nr. 112/1995.
- Hotărârea este lipsită de temei legal întrucât susținerile reclamanților nu au fost motivate față de aspectul că la data repartiției imobilului de către Primăria Capitalei acesta se afla în administrarea sa legală.
- Hotărârea a fost pronunțată în condițiile unei probațiuni incomplete, cu încălcarea principiului potrivit căruia cel ce afirmă o pretenție în judecată trebuie să o dovedească.
II. Considerentele înaltei Curți de Casație și Justiție.
Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenți și a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
în cauză a fost invocată, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, excepția de nelegalitate a dispozițiilor H.G. nr. 39/1996, prin care imobilul situat în str. B.I. sector 1 a trecut în administrarea Regiei Autonome "Administrația Patrimoniului Protocolului de Stat" de sub autoritatea Secretariatului General al Guvernului.
De la data emiterii acestui act administrativ - 14.02 1996 și până la data invocării excepției de nelegalitate de către recurenta-reclamantă - 24 septembrie 2011, respectiva hotărâre de guvern a cărei nelegalitate s-a solicitat a se constata de instanță, a intrat în circuitul civil, a fost invocat în raporturi juridice și a produs efecte juridice depline, astfel încât constatarea nelegalității acestuia după 16 ani de la emiterea lui ar aduce atingere principiului securității raporturilor juridice și al aplicării unei bune administrații.
A admite posibilitatea atacării în instanță, fără limită de timp a unui act administrativ unilateral cu caracter individual ar avea drept consecință posibilitatea aplicării unor măsuri retroactive care ar vătăma drepturile câștigate cu bună credință de particulari și situațiile juridice legal constituite, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept.
Chiar dacă principiul securității raporturilor juridice nu este reglementat ca atare în Constituția României, acesta și-a găsit o deplină aplicare în dispozițiile dreptului comunitar care consacră dreptul la un proces echitabil - art. 6 Convenția Europeană a Drepturilor Omului, fiind un principiu statuat și prin Codul bunei administrați - Recomandarea nr. 7/2007 a Consiliului de Miniștri a UE, practica instanțelor europene de la Strasbourg și Luxembourg fiind orientată în sensul asigurării viabilității acestui principiu, care reprezintă un element fundamental al preeminenței dreptului, enunțat în preambulul Convenției Europene a Drepturilor Omului, ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părți contractante.
Astfel, Curtea de Justiție de la Luxembourg a reținut, în privința posibilității invocării excepției de nelegalitate cu privire la actele instituțiilor comunitare, că atunci când partea îndreptățită să formuleze o acțiune în anulare împotriva unui act comunitar depășește termenul limită pentru introducerea acestei acțiuni, trebuie să accepte că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv și nu va mai putea solicita în instanță controlul legalității acestuia, nici pe calea incidentă a excepției de nelegalitate (în acest sens Hotărârea din 27 septembrie 1983 în cauza C - 216/1982, Hotărârea din 9 martie 1994 în cauza C - 188/1992, Hotărârea din 12 decembrie 1996 în cauza C - 241/1995, Hotărârea din 30 ianuarie 1997 în cauza C - 178/1995, Hotărârea din 11 noiembrie 1997 în cauza 408/1995, Hotărârea din 15 februarie 2001 în cauza C - 239/1999, Hotărârea din 20 septembrie 2001 în cauza C - 230/1998, Hotărârea din 23 februarie 2006 în cauzele C - 346/03 și C - 529/03).
Prin mai multe decizii, printre care deciziile 404, 420, 425/2008 Curtea Constituțională a respins excepțiile de neconstituționalitate privind art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul criticat este în acord cu principiul stabilității raporturilor juridice (chiar dacă acesta nu este menționat expres în Constituția României, dar care se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din Constituție și din preambulul Convenției) dar și cu principiul neretroactivității legii, precum și cu principiul egalității cetățenilor în fața legii, prevăzut de art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție și cu dispozițiile art. 126 alin. (6) care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.
în mod corect însă Curtea de Apel București, fără a ignora sau nega argumentele Curții Constituționale, a arătat că obligația aplicării efective a dreptului comunitar revine fiecărui judecător național, iar art. 21 alin. (2) instituie regula aplicării cu prioritate a tratatelor internaționale, în cazul existenței unui conflict între legile naționale și normele cuprinse în pactele și tratatele internaționale la care România este parte, regulă de la care nu se poate deroga decât în cazul existenței unor dispoziții mai favorabile în dreptul intern.
Prioritatea dreptului UE față de dreptul național nu înseamnă că dispozițiile din legile naționale nu se mai aplică sau sânt considerat inexistente, ci numai că norma comunitară are câștig de cauză în cazul unui conflict cu norma internă, aceasta din urmă continuând să se aplice în toate situațiile dacă nu există un asemenea conflict.
Soluționarea cauzei pe baza înlăturării în cauză a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 și prin aplicarea prioritară a dispozițiilor dreptului comunitar nu poate fi în nici un caz interpretată ca o denegare de dreptate, în sensul art. 3, 4 C. civ., deoarece judecătorul fondului nu a făcut altceva decât să-și exercite atribuțiile cu care a fost învestit și să aplice cu prioritate principiile dreptului comunitar, așa cum prevăd dispozițiile art. 21 și art. 148 din Constituția României.
Chiar dacă obligația generică de armonizare a legislației interne cu cea europeană instituită prin art. 148 alin. (2) din Constituție, (care prevede supremația tratatelor constitutive ale Uniunii Europene și a celorlalte reglementări comunitare obligatorii, față de dispozițiile contrare din legile interne) revine Parlamentului, ca putere legiuitoare în stat, nu se pot ignora atribuțiile acordate instanțelor judecătorești, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor dreptului comunitar, care au aplicabilitate directă în legislația națională a statelor membre U.E., în acest sens fiind și art. 148 alin. (4) din Constituție și art. 1 - 3 din Legea 157/2005 pentru ratificarea Tratatului dintre statele membre UE pe de o parte și România și Bulgaria pe de altă parte, privind aderarea celor două țări, semnat de România la Luxemburg la 25 aprilie 2005.
Prin Decizia în cauza Costa/Enel (1964), CJE a stabilit că legea care se îndepărtează de Tratat - un izvor independent de drept - nu ar putea să ducă la anularea lui, dată fiind natura sa originară și specială, fără a-l lipsi de caracterul lui de lege comunitară și fără ca baza legală a Comunității însăși să fie pusă la îndoială. Aceeași decizie a stabilit relația dintre dreptul comunitar și dreptul național al statelor membre, arătând că dreptul comunitar este o ordine juridică independentă, care are prioritate de aplicare chiar și în fața dreptului național ulterior.
De asemenea, în cauza Simmenthal,soluționată prin Hotărârea din 9 martie 1978, CJE a stabilit că judecătorul național, este obligat să aplice din oficiu normele comunitare, în mod direct, dacă acestea contravin normelor interne, fără a solicita sau aștepta eliminarea acestora pe cale administrativă sau în baza unei alte proceduri constituționale.
De la 1 ianuarie 2007 România este stat membru al Uniunii Europene și potrivit art. 148 din Constituție, ca urmare a aderării la Uniune, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare (alin 2), Parlamentul, Președintele României, Guvernul și autoritatea judecătorească garantând aducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și din prevederile art. 2 (alin. (4)).
De altfel, prin Legea nr. 157/2005 de ratificare a Tratatului de aderare a României și Bulgariei la Uniunea Europeană, statul nostru și-a asumat obligația de a respecta dispozițiile din tratatele originare ale Comunității, dinainte de aderare.
Cu referire la criticile celor doi recurenți privind necesitatea administrării probatoriilor solicitate în raport cu care instanța să fi verificat legalitatea H.G. nr. 39/1996, înalta Curte le apreciază ca nefondate, având în vedere că soluția instanței de fond, menținută și de instanța de recurs a vizat doar înlăturarea dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 privind invocarea excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter individual emis anterior acestei legi.
în ceea ce privește stabilirea greșită a cadrului procesual în litigiu având ca obiect excepția de nelegalitate, prin calificarea, ca pârâți a copiilor reclamanților, se constată că și acest motiv de recurs este nefondat, ținând cont de faptul că instanța a respectat principiul disponibilității în procesul civil, excepția de nelegalitate fiind invocată de G.V.V. și V.C., ceilalți pârâți având calitatea de părți în litigiu de fond.
Relativ la cererea precizatoare a recurenților reclamanți, în sensul repunerii părților în situația anterioară introducerii imobilului din str. P.B.I., sector 1 în anexa H.G. nr. 39/1996 și obligării pârâților la plata sumei de 1.000.000 RON daune morale, în raport de durata mare de timp în care au fost șicanați și abuzați în urma transmiterii și preluării nelegale a administrării imobilului, se constată că prima instanță sesizată cu excepția de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996, se putea pronunța exclusiv cu privire la această excepție, cu care a fost sesizată prin încheierea de ședință din 24 septembrie 2011 de către Judecătoria sector 1, celelalte cereri legate de fondul litigiului fiind de competența Judecătoriei sector 1.
în consecință, pentru motivele enunțate, înalta Curte reține că în mod corect Curtea de Apel București a respins excepția de nelegalitate a H.G. nr. 39/1996, constatând că dispozițiile Legii nr. 554/2004 cu privire la cenzurarea fără limită de timp a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, contravin unor principii fundamentale convenționale și comunitare, a căror respectare asigură exercițiul real al drepturilor fundamentale ale omului.
4. Soluția instanței de recurs
Constatând că sentința atacată nu era afectată de niciunul din motivele de casare și modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ. înalta Curte a respins recursul reclamantei ca nefondat.
| ← ICCJ. Decizia nr. 991/2012. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 987/2012. Contencios → |
|---|
